Полный текст статьи
Печать

Общеизвестно, что коррупция как опасное социальное явление существует с момента появления первых рабовладельческих государств Африки, Азии и Европы. Упоминание об этом явлении есть в законодательстве и Древнего Вавилона, и Древней Греции, и Древнего Рима и многих других государств.

Сам термин имеет латинское происхождение и трактуется как продажность, растление, порча, подкуп, разложение. Такое множественное толкование коррупции отражают постоянно происходившие изменения в содержании этого понятия. Например, в Древней Греции коррумпировать первоначально означало портить человеку желудок некачественной едой, портить или отравлять воду, уничтожать имущество путём поджога, пустить по ветру отцовское наследство и только позднее – действовать аморально, безнравственно, рушить дело свободы, растлевать молодежь, подкупать народ в целом либо отдельного человека.

В Древнем Риме Законы «XII Таблиц» используют понятие «коррупция» в следующих значениях: «свидетель за деньги меняет свои показания в суде» либо «подкуп судьи». Н. Макиавелли считал, что термин «коррупция» приобрел собственно юридическую форму именно в римском праве.

Однако не следует, на наш взгляд, гиперболизировать значение римского публичного права для современного противодействия коррупции и пытаться найти в нём решение для существующих современных проблем противодействия коррупции. Сама  коррупция была редким явлением в этот период государственности Рима. Очевидно, что в самом римском государстве она получила большое распространение лишь на этапе его разложения и гибели.

Появление феодализма в Европе привело к развитию денежных отношений, росту численности государственного аппарата, объединению всей власти в одних руках вопреки основным идеям римского публичного права. Это не могло не изменить и отношение к коррупции, рассматривавшейся уже на этом этапе развития государства и права как проявление коррумпированной сущности общества.

Именно в период феодализма зреет постепенно принципиально новое понимание коррупции как антисоциального явления не только существующего с момента возникновения человеческого общества, но и разъедающего всё общество сверху донизу. На этом этапе развития дефиниции «коррупция» доходит до своей крайней точки зрения: она начинает пониматься как причина каждого отступления от закона. При этом и само первоначальное значение рассматриваемого понятия не было окончательно забыто.

Новый этап в формировании понятия «коррупция» совпадает с периодом появления в Европе и ныне существующих централизованных государств романо-германской и англосаксонской правовых систем.

История России, Англии, Франции, Испании и других европейских государств в течение XV-XVI веков наглядно показывает, на наш взгляд, что политическая борьба за власть трансформировала коррупцию не только в важнейший фактор безопасности государства, но и сделала её одним из самых эффективных инструментов для захвата власти.

Широко известно высказывание Н. Макиавелли о том, что «коррупция это та болезнь, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже – уже легко распознать, но лечить практически невозможно». По Н. Макиавелли, развращенный коррупцией народ не может остаться свободным. Им делался вывод о том, что сама гибель Западной римской империи в большей степени была обусловлена именно невиданным ранее ростом коррупции. Действительно, на сегодняшний день общеизвестны убийства многих римских императоров (как их тогда с иронией называли современники, «солдатских» императоров) вследствие разложения и варваризации римской армии.

Однако не во всем с Н. Макиавелли можно согласиться. Например, он считал, что «в монархиях, правящих при помощи слуг, коррупция менее опасна, поскольку все царские слуги обязаны своему царю милостями, их будет труднее подкупить».

Однако опыт современной государственности настоятельно показывает нам, что чем больше чиновников и меньше их жалование, тем легче их подкупить. Действительно очевидно, что часть чиновничества по всему современному миру повышает свой прожиточный уровень не за счёт жалования, а преимущественно благодаря незаконным вознаграждениям, получаемым от юридических и (или) физических лиц либо хищений из бюджета.

В большинстве современных стран мира термин «коррупция» означает «противоречащее законодательству и моральным установкам использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды». Коррупцией является также и подкуп должностных лиц, и их продажность, и сам факт их подкупности. Следовательно, свойственным коррупции признаком является как сам конфликт между действиями должностного лица и интересами его нанимателя, так и конфликт между действиями выборного лица и интересами общества или государства. В результате большинство видов коррупции подобны мошенничеству, только совершенному должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

Таким образом, коррупции может быть подвержено любое должностное лицо, обладающее свободой усмотрения (дискреционными полномочиями) в сфере распределения каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (судья, депутат, министр, прокурор, государственный или муниципальный служащий, полицейский, администратор и др.).

На протяжении ХХ столетия большинство исследователей придерживались мнения о том, что основным мотивом для должностного лица к совершению коррупционных правонарушений может быть только корысть, то есть коррупция возможна только если присутствует вероятность обогащения любого должностного лица. Общий вывод – коррупция имманентно связанна с использованием должностным лицом принадлежащих ему властных полномочий, а главным сдерживающим коррупцию фактором может быть лишь суровое уголовное наказание: расстрел, длительное лишение свободы.

Авторы не сводят понимание коррупции только лишь к правовой проблематике. Представляется также, что коррупция несёт и опасную для общества и государства экономическую проблему. Многочисленные макроэкономические и политэкономические исследования давно убедительно показали, как коррупция наносит значительный ущерб экономике любого современного государства и мешает его экономическому росту в интересах личности, общества и государства. Развитие данного процесса неизбежно приводит к ухудшению инвестиционного климата в экономике. Параллельно происходит формирование криминальной рыночной экономики, ограничение «чистых»  инвестиций и утрата самой возможности интеграции страны в мировую экономическую систему. Вместе с тем, государству наносится и огромный экономический ущерб от недополученных налогов и от «разграбления» страны подпольным экспортом и импортом.

Коррупция является и основательной политической проблемой, поскольку оказывает разлагающее воздействие на все стороны жизни государства и гражданского общества. В России последствия коррупции в большей или в меньшей степени проявляются, порой, в невозможности осуществления государством стоящих перед ним задач. Из-за коррупции происходит подрыв доверия народа к высшим эшелонам власти вследствие устойчивого снижения уровня жизни населения. Одновременно коррупция в системе правоохранительных органов, органов государственной безопасности способствует повышению уровня коррупции во всех органах государственной и муниципальной власти и управления, а также способствует снижению самого уровня государственной безопасности.

Очевидно также и такое следствие коррупции как искажение подверженным ей государственным аппаратом социально-экономической политики государства, что сказывается, в том числе, и на возможности и результативности осуществления предпринимательской и иной деятельности добросовестными гражданами, приводит к появлению криминальных элементов в сфере материального производства и оказания различных видов услуг.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О противодействии коррупции» (далее, 273-ФЗ), на наш взгляд, несколько узко раскрывает понятие коррупции. Согласно закону, коррупция – «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица» [7].

Таким образом российский законодатель тем самым свёл коррупцию к взяткам, хищению и злоупотреблению полномочиями (или положением), а взятки привели фактически к законодательному закреплению «бытовой коррупции». Это не могло не повлиять на состав российских коррупционеров. В большинстве стран мира коррупционеры – это члены правительства, судьи, депутаты, прокуроры, полицейские, таможенники, различные государственные и муниципальные служащие, но в нашей стране коррупция сразу стала выглядеть по другому.

Так, 5 октября 2016 г. министр внутренних дел России В. Колокольцев в ходе заседания президиума Совета по противодействию коррупции назвал самые коррумпированные сферы в стране: «Согласно представленным данным, наиболее подвержены криминальным посягательствам сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, строительство (в том числе жилищное), а также содержание автомобильных дорог, здравоохранение, образование, наука и культура» [9].

Авторы считают, что это, в свою очередь, не только вводит в круг коррупционеров воспитателей детских яслей и садов, учителей средней школы, младший медицинский персонал, врачей, преподавателей СУЗов и ВУЗов, инженеров, строителей, и представителей многих других профессий, далёких от исполнения функций представителя власти, но и делает их фактически главными целями в борьбе с российской коррупцией, отвлекая на себя большую часть людских, да и бюджетных средств, в то время, как именно государственная и муниципальная службы, лица, занимающие должности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальные должности, должны находиться на острие мер противодействия коррупции.

За обоснованием этого утверждения, как говорится, далеко ходить не надо: 9 сентября 2016 г. был задержан при получении взятки в размере 7 млн. рублей один из авторитетных борцов с коррупцией в самом МВД России – полковник полиции Д. Захарченко. При последовавшем обыске в его квартире нашли полторы тонны долларов и евро, которые в пересчёте (в зависимости от курса этих валют) на рубли дают сумму 8,5-9 млрд. рублей! Для сравнения бюджет нашего краевого центра – города Ставрополя –  7,95 млрд. рублей, его же дефицит составляет 739 млн. рублей. То есть часть городских вопросов просто не будет решена, если городская власть и край не найдут для этого деньги, доходная часть бюджета города, с населением четыреста тысяч человек слишком мала. Действительно, соотношение, от которого становится не по себе [8].

Марк Твен, большой патриот своей Родины, как-то с горечью заметил, что «в Северо-Американских Соединённых Штатах (ныне – США) человека, укравшего  булку хлеба, обязательно посадят в тюрьму, а человек укравший железную дорогу станет сенатором, уважаемым членом и одним из столпов американского общества». Авторам не хотелось бы, чтобы наша Россия пошла в этом вопросе по американскому пути развития. Очевидно, что подобные социально опасные явления, как правило, никому и никогда не удаётся скрыть, а реализация заведомо неправильно обозначенных целей не сможет привести страну к ожидаемому результату.

В связи с этим требуют пристального внимания нормы и других законодательных актов. Так, статья 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет конфликт интересов, позже эта норма нашла своё отражение и в 273-ФЗ. Согласно смыслу этой статьи «урегулирование конфликта интересов необходимо в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы» [5].

Статья 14.1. «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе» 25-ФЗ фактически повторяет нормы 79-ФЗ и 273-ФЗ [6].

273-ФЗ определил, что «под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями» [7].

Учитывая предложенную законодателем саму конструкцию конфликта интереса, анализируя и фиксируя непосредственно элементы личной заинтересованности государственного и муниципального служащего, становится очевидно, что речь здесь идёт именно о коррупции, причём коррупции на государственной или муниципальной службах.

Однако если всё же гражданский или муниципальный служащий и допустит конфликт интересов, он привлекается к дисциплинарной ответственности и просто увольняется со службы. Представляется, что для многих государственных и муниципальных служащих такая ситуация, конечно, является нежелательной, но отнюдь не фатальной,  особенно если сама «личная заинтересованность» позволила сделать конкретному лицу некий «запас на черный день». Считаем, что это обстоятельство делает необходимым пересмотр части положений названных федеральных законов в целях устранения выявленных проблем.

Другим, заслуживающим отдельного внимания исследователей актуальных проблем, связанных с противодействием российской коррупции, является вопрос об ответственности за коррупционные правонарушения.

По мнению авторов, юридическая ответственность, в основном, сведена к уголовной. Административная (дисциплинарная) и гражданско-правовая (материальная)  ответственности задействованы несущественно.

Так, в современном Гражданском Кодексе РФ, состоящем из четырёх частей, семидесяти семи глав, одной тысячи пятисот пятидесяти одной статьи, лишь одна –статья 235 «Основания прекращения права собственности» в подпункте 8 пункта 2 (введённом 03.12.2012) допускает «принудительное изъятие у собственника имущества, а именно обращение его по решению суда в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством РФ о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы» [1].

Налоговое законодательство также немногословно и в вопросах противодействия коррупции и сводится, в основном, к тому, что «сведения о налогоплательщике с момента постановки его на учет в налоговом органе являются налоговой тайной, если иное не предусмотрено статьёй 102 Налогового Кодекса РФ». А пункт 6  статьи 102 «Налоговая тайна» Налогового Кодекса РФ устанавливает, что «запрет на разглашение сведений, составляющих налоговую тайну, требований к специальному режиму хранения указанных сведений и доступа к ним, ответственности за утрату документов, содержащих указанные сведения, или за разглашение таких сведений распространяются на сведения о налогоплательщиках, поступившие в государственные органы, органы местного самоуправления или организации в соответствии с законодательством РФ о противодействии коррупции. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, в государственных органах, органах местного самоуправления или организациях, в которые такие сведения поступили в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, имеют должностные лица, определяемые руководителями этих государственных органов, органов местного самоуправления или организаций» [3].

Особый интерес для заявленной темы представляет трудовое законодательство России. В котором с 03.12.2012 в статью 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» Трудового Кодекса РФ был добавлен пункт 7.1, согласно которому «трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае, в том числе и непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных Трудовым Кодексом РФ, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя» [4].

Однако основная масса работников, чьи трудовые отношения урегулированы Трудовым Кодексом, так и не включена до настоящего времени в круг лиц, для которых предусмотрена сама возможность конфликта интересов. Так, пункт 2 статьи 349.1 «Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, публично-правовых компаний, государственных компаний» (была введена 29.12.2010) определил, что «работник государственной корпорации, публично-правовой компании или государственной компании в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, обязан  сообщать работодателю о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта». Особо оговаривается данной статьёй, что для целей Трудового Кодекса РФ используется понятие «личная заинтересованность», установленное законодательством РФ о противодействии коррупции, а также содержится указание и о том, что в Трудовом Кодексе РФ используется понятие «конфликт интересов», установленное законодательством РФ о противодействии коррупции». И  больше  конфликт интересов не отнесён ни к одной другой предусмотренной Трудовым Кодексом РФ категории работников [4].

Административная ответственность также крайне слабо адаптирована под противодействие коррупции. Кодекс РФ об административных правонарушениях лишь, во-первых, продляет сроки давности, устанавливая в статье 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» положение, согласно которому «постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Однако  за нарушение законодательства РФ о противодействии коррупции – по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения». И, во-вторых, статья 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего» определяет, что «привлечение  работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей». В-третьих, Статья 28.7 «Административное расследование» допускает «осуществление экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат» и собственно всё [2]!

Однако в условиях возможности декриминализации существующих в Уголовном Кодексе РФ составов преступлений, заявленной Президентом РФ В.В. Путиным, авторам представляется возможным перевод некоторых коррупционных преступлений в разряд административных правонарушений, как, например, уже было сделано с такими преступлениями, как занятие проституцией (Статья 6.11 «Занятие проституцией») или потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, либо незаконное приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные приобретение, хранение, перевозка без цели сбыта растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества (Статья 6.8 «Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества» и Статья 6.9 «Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ») [2].

Считаем, такое преступление, как мелкое взяточничество, где размер взятки не превышает десяти тысяч рублей (Статья 291.2 «Мелкое взяточничество») возможно сделать административным правонарушением.

Таким образом, существующая в российском законодательстве трактовка самой коррупции требует дальнейшего совершенствования. Представляется, основной упор должен делаться не на констатацию самого факта, что этот человек – должностное лицо, а на его должностных функциях. Считаем, что определяющим фактором должно стать выяснение, является ли данное должностное лицо представителем власти Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований, занимает ли он государственную должность Российской Федерации, её субъектов или муниципальных образований либо является государственным или муниципальным служащим. Это позволит нам дифференцировать более детально и чётко «коррупцию» и «бытовую коррупцию». Последняя по степени общественной опасности представляется авторам всё же менее опасной. В условиях предполагаемой декриминализации составов преступлений в действующем УК РФ, лиц, совершивших бытовую коррупцию, тогда можно было бы привлекать к административной ответственности.

Другим важным направлением работы российского законодателя должна стать детализация коррупционных правонарушений, основанная на признании более полного использования всех видов юридической ответственности, а не только уголовной.