Законодательное ограничение прав человека в закрытых административно-территориальных образованиях

Аннотация. В статье анализируются законодательные ограничения прав и свобод граждан на свободу перемещения и выбора места жительства, занятия предпринимательской и хозяйственной деятельностью в закрытых административно-территориальных образованиях вследствие особого статуса данных территорий.
Ключевые слова: закрытое административно-территориальное образование, ограничение  прав, органы местного самоуправления.

Федеральный Закон №131 «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст.80 относит закрытое административно-территориальные образования (далее ЗАТО) к территориям, в которых местное самоуправление осуществляется с некоторыми особенностями, определяемыми федеральными законами.  Основным нормативным правовым актом, регламентирующим правовое положение ЗАТО является Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".  Согласно ч. 1 ст. 1 этого закона закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан [1].

        В России не существует специального правового акта, утверждающего перечень ЗАТО, но если обратиться к законам о федеральном бюджете последних лет, то дотации и субвенции предусматриваются для закрытых территориальных образований, численность которых в целом не превышает 50. К таким территориальным образованиям относятся, например, город Мирный Архангельской области, город Знаменск Астраханской области, поселок Звездный Городок Московской области. Основная часть ЗАТО находится в ведении Министерства обороны РФ и являются городскими поселениями при военно-морских базах (например, город Заозерск Мурманской области). Другая часть ЗАТО – «атомграды» (например, Снежинск Челябинской области). В этих городах производят уран и плутоний, различные виды ядерного оружия (боеголовки), редкоземельные элементы, точные приборы, электронику, средства космической техники и другие изделия, необходимые в первую очередь для атомной промышленности.

От ЗАТО следует отличать закрытые военные городки, к которым относятся расположенные в населённых пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населённых пунктов.

Отличие это заключается, прежде всего, в управлении: в ЗАТО создаются органы местного самоуправления в составе представительных и исполнительных органов, а также главы муниципального образования, контрольно-ревизионных органов,  в то же время,  в закрытых военных городках роль органов местного самоуправления выполняют начальники гарнизонов и другие органы военного управления. Кроме этого, подчинение органов местного самоуправления ЗАТО по всем вопросам их деятельности,  за исключением вопросов, находящихся в ведении федеральных органов власти и управления [2], находятся в подчинении краев и областей,  а начальники гарнизонов и органы военного управления военных городков напрямую подчиняются своему военному ведомству.

В ведении федеральных органов государственной власти находится деятельность ЗАТО по следующим направлениям

- установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

- определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

- медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий;

-  выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами, указанными в пункте 1 настоящей статьи;

        - обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности Закрытые военные городки  подчиняются тем федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых они находятся [3]

На территориях ЗАТО по средним подсчетам Министерства обороны и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" около 1,5 млн. жителей, которых напрямую касаются законодательные ограничения в ряде прав и свобод, проистекающие из особого статуса этих территориальных образований.

       В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения прав предусматриваются только федеральным законом и преследуют указанную в Конституции РФ цель - обеспечение обороны страны и безопасности государства. Поскольку данные территориальные образования, исходя из дефиниции, закрепленной в Законе № 3297-1, были созданы для обеспечения безопасности функционирования военных и иных предприятий, связанных с разработкой, хранением и утилизацией ядерного оружия, необходимость ограничения некоторых прав очевидна.

      Федеральный Закон от 06.10.2003г. №131 «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст.12 регламентирует, что основные пути преобразования территорий муниципальных образований должны учитывать мнение населения данной территориальной единицы. Ст. 2 Закона № 3297-1 прямо говорит о том, что, «при установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его реорганизации требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются».

     В ст. 27 Конституции РФ закрепляется право на свободное перемещение по территории государства и право на выбор места пребывания и жительства гражданами РФ. Однако,  П. 1, ст. 3 Закона № 3297-1   закрепляет ограничение на въезд и (или) постоянное проживание граждан на территории ЗАТО. Такие территориальные образования ограничены по периметру заграждением, и проход или проезд на территорию осуществляется через контрольно-пропускные пункты. Подать заявку на  посещение территории ЗАТО могут лица, являющиеся гражданами РФ, постоянно зарегистрированные на территории ЗАТО, как правило, не менее одного года, а также индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и осуществляющие свою деятельность или оказывающие услуги на территории ЗАТО. Лица, въезжающие на территорию ЗАТО, должны обосновать необходимость пребывания, а также предоставить документы, на основании которых они могут быть допущены на данную территорию. Решение принимается главой администрации муниципального образования или его заместителем по согласованию с органами ФСБ [4] или совместно главой администрации муниципального образования с начальником объекта [5].

   Право на постоянное проживание на территории ЗАТО получают граждане, которые заключили трудовой договор с администрацией объекта или другими юридическими лицами, находящимися на территории ЗАТО, а также  военнослужащим и сотрудникам ОВД, служащими на территории ЗАТО и членам семей указанных лиц. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО. Граждане, прекратившие трудовые отношения с юридическими лицами, находящимися на территории закрытого образования, могут быть переселены за пределы ЗАТО.

    Обращаясь к материалам судебной практики, автор обнаружил достаточно часто встречающуюся проблему, связанную с возвращением в ЗАТО лиц, отбывших наказание и имеющих судимость. Как было сказано выше, допуск на территорию ЗАТО согласовывается с органами ФСБ. Допуск оформляется в соответствии с законом «О государственной тайне», и гражданину может быть отказано по основаниям, предусмотренным в законе.  Одной из причин отказа в оформлении допуска к государственной тайне является судимость за совершение тяжких преступлений. Однако, толкование судами этого положения противоречиво и, даже вмешательство Конституционного Суда РФ не прояснило до конца ситуацию.  В Европейском Суде по правам человека находились и находятся большое количество дел граждан РФ по защите своего права на свободное перемещение и выбор места жительства. [6]

        Для граждан, проживающих на территории ЗАТО ограничиваются права на выезд за пределы Российской Федерации. Это ограничение предусмотрено рядом нормативных актов: Законом № 3297-1 ,Положением «Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» от 26 июня 1998 года № 655, а также Положением «О порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии» от 11 июня 1996 года № 693.

         Вопрос о получении возможности распоряжаться недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО, лицам, не проживающим на данной территории, также имеет большой интерес. Жизненная ситуация может сложиться так, что наследник человека, проживавшего в ЗАТО, сам не являясь его жителем сталкивается со сложностью получения наследства. Что предполагает в этом случае механизм получения права на наследство? В общем порядке участие граждан Российской Федерации,  не проживающих постоянно или не получивших разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, сделки с недвижимым имуществом могут совершать по решению органов местного самоуправления ЗАТО, согласованному с Федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по сфере деятельности которых создано ЗАТО. Например, если ЗАТО создано по роду деятельности организаций и (или) объектов, входящих в сферу управления Госкорпорации «Росатом», то она будет согласовывать такое решение.

Ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание, закрепленные в ст. 3 Закона № 3297-1  также вытекают из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. Например,  приватизация недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО и совершение сделок с этим имуществом допускается только для граждан Российской Федерации, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Другие граждане и юридические лица к совершению сделок допускаются только по решению органов местного самоуправления ЗАТО. Эти органы должны согласовать свое решение с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО.

Еще одно ограничение касается создания и деятельности на территории ЗАТО организаций, созданных иностранными учредителями или лицами без гражданства. Такие организации могут быть созданы только в исключительных случаях, предусмотренных Правилами создания и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями с учетом требований обеспечения особого режима на территории этих образований, разработанными и утвержденными Правительством РФ[7]. Постановление Правительства №302 предусматривает согласование документов заинтересованного  органа (Госкорпорации «Росатом» или иного федерального органа исполнительной власти) с Федеральной Службой безопасности и Министерством Внутренних Дел. В течение 30 дней эти органы  либо дают согласие, либо отказывают в создании такой организации.

В итоге можно сказать, что в целях обеспечения национальной безопасности РФ, защите государственной тайны, пресечения террористических актов  иных противоправных действий, а также в целях защиты окружающей природной среды законодатель принимает ряд ограничений. Эти ограничения не должны ущемлять прав граждан, а наоборот, они призваны защитить права человека на всей территории страны.

Ссылки на источники:

1. Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"
2. Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации "Об установлении подчиненности закрытых административно - территориальных образований" от 31 мая 1993 г. N 5071-1
3. Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"
4. Постановление №1445 от 26.06.2012Обрегл утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием документов от населения на оформление и выдача разрешений на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск».
5. Инструкция по пропускному режиму в городской округ ЗАТО Светлый Саратовской области/
6. Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Александр Крутов против Российской Федерации" от 3 декабря 2009 г.

1. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2006 г. N 302 "О создании и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями" // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2334.