Вопросы применения малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях за нарушение порядка осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд
Д.
С. ЩекуровБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Щекуров
Д.
С. Вопросы применения малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях за нарушение порядка осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2017. – Т. 39. – С.
1056–1060. – URL:
http://e-koncept.ru/2017/970538.htm.
Аннотация. В статье охарактеризованы особенности административной ответственности за нарушение конкуренции при осуществлении государственных и муниципальных закупок, проблемы, возникающие при рассмотрения дел об административных правонарушениях Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации в сфере государственных и муниципальных закупок.
Ключевые слова:
закупки, фас рф, малозначительность, рассмотрение дел об административных правонарушениях, защита конкуренции
Текст статьи
Щекуров Дмитрий Сергеевич,аспирант ФГБОУ ВО «Тихоокеанский государственный университет», г.ХабаровскRadstow@mail.ru
Вопросы применения малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях за нарушение порядка осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд
Аннотация. В статье охарактеризованы особенности административной ответственности за нарушение конкуренции при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Проблемы,возникающие при рассмотрениидел об административных правонарушениях Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации в сфере государственных и муниципальных закупок.Ключевые слова: малозначительность,закупки, ФАС РФ, рассмотрение дел об административных правонарушениях, защита конкуренции.
Вопросы применения ст. 2.9 КоАП РФ (освобождение лица, совершившего административное правонарушение от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения) при рассмотрении дел об административных правонарушенияхзанарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Современное состояние правового регулирования государственных и муниципальных закупок представляет собой сложный результат процесса преобразований и изменений, которые отразились в этапах развития российского государства.С января 2014 года вступил в силу Федеральный законот 05.04.2013 № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее
Закон № 44ФЗ), целью которого является эффективное и результативное осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, обеспечение их гласности и прозрачности. Для отдельных норм закона предусмотрены более поздние сроки вступления в силу, в полном объеме Закон № 44ФЗ начнет действовать с 1 января 2017 года.В предметрегулирования закона включены закупки за счет средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, государственные, муниципальные, унитарные предприятия должны руководствоваться нормами Закона № 44ФЗ при предоставлении им в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации(далее БК РФ)и иными нормативными правовыми актами,регулирующими бюджетные правоотношения.В соответствии с ч. 1 ст. 72 БК РФ Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса1
Термин «ЗАКУПКА» также отраженв статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Указанная норма под закупками понимает «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) нужд». 1Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Доступ из СПС Консультант Плюс.В настоящее время сфера закупок для государственных и муниципальных нужд является зоной повышенных коррупционных рисков. Нарушения закона допускаются практически на всех стадиях закупочной деятельности, включая планирование закупочной деятельности, организацию и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение. Анализ состояния законности свидетельствует о сохранении в странезначительного количества нарушений в данной сфере, при этом лидирующие позиции занимают муниципальные заказчики.Российское законодательство содержит нормы, устанавливающие различные запреты в отношении неправомерного поведения при организации и проведенииторгов. Часть из указанных запретов содержится в ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон № 135ФЗ)2и направлена на недопущение и пресечение антиконкурентных действий в ходе торгов. В частности, предусмотренный п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 153ФЗ запрет координации организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников предполагает взаимное согласование организаторами (заказчиками) торгов и их участниками своего поведения в ходе торгов, поскольку термин "координация" в буквальном смысле обозначает "согласование, приведение в соответствие с чемлибо какихлибо действий, явлений, понятий".3Участие в торгах компаний, связанных какимлибо образом с организаторами или заказчиками торгов, предлагается рассматривать как подпадающее под запрет, выражающийся в координации организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников.
Массовый и зачастую криминальный характер приобрели правонарушения при приемке товаров, работ и услуг, влекущие за собой принятие результатов работ, выполненных ненадлежащим образом. При попустительстве должностных лиц заказчиков допускается ненадлежащее исполнение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) обязательств, определенных контрактами, что влечет неэффективное использование бюджетных средств, а в ряде случаев их расходование не по целевому назначению или хищение. Заключаемые государственные и муниципальные контракты не всегда соответствуют предъявляемым к ним требованиям, допускается изменение предмета государственных и муниципальных контрактов, сроков их исполнения, а также подписания дополнительных соглашений, существенно изменяющих условия контрактов.Данные нарушения выявляются федеральной антимонопольной службой повсеместно,преимущественно в сфере строительства и при выполнении ремонтных работ.Эффективность применения законодательства о контрактной системе обеспечивается не только проведением контроля за соблюдением законодательства, но и установлением ответственности за нарушения требований закона.Вместе с тем, нарушения законодательства о контрактной системе напрямуюсоздают предпосылки для развития коррупциогенных факторов, недобросовестной конкуренции, в нарушение пунктов 12, 21 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273ФЗ «О противодействии коррупции» препятствуют оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов, обеспечению добросовестности, открытости и объективности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. 2Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135ФЗ, "Закон о защите конкуренции".3Большой академический словарь русского языка. Т. 8. М.; СанктПетербург, 2004. С. 417.Посредством административных процедур закупок обеспечиваются государственные и муниципальные нужды. В 2016 году было размещено 3 085 444 процедур закупок на общую сумму 6 427 310,4 млн. руб.4
В более 50%5случаев проведения процедуры закупок надзорными органами выявлялись нарушения действующего законодательства, как со стороны заказчика, так и со стороны участников.Таким образом, ежегодно число должностных(юридических)лиц привлеченных ФАС России к административный ответственности увеличивается.В юридической литературе обращается внимание на то, что судебная практика зачастую исходит из невозможности судебного вмешательства в оценку работы конкурсной комиссии в том смысле, что определение преимуществ у того или иного участника относится к исключительной компетенции соответствующей комиссии и не входит в предмет судебного обсуждения. При этом авторами делается вывод о неправильности подобной практики, поскольку констатируется невозможность судебной защиты прав участников размещения заказа в случае прямого их нарушения действиями (бездействием) конкурсной комиссии6. Таким образом судебные органы должны полно и всесторонне исследовать порядок организации и проведения торгов, в том числе оценивать и деятельность конкурсной комиссии по существу при наличии спора об обоснованности определения победителя торгов по соответствующим критериям.В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее –Кодекс) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.В правовом понимании последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания (ч. 1 ст. 29.9 Кодекса).В п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 5 от 24 марта 2005 года «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащие признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенногонарушения охраняемых общественных правоотношений.В настоящее времяостро стоит вопрос о применении ст. 2.9 КоАП РФ при рассмотрении постановлений об административных правонарушениях, а именно имеются многочисленные факты повторного совершения нарушений законодательства о закупочной деятельности должностными лицами, в отношении которых ранее уже были прекращены административные производства по ст. 2.9. КоАП РФ.В целях формирования единой правоприменительной практики контрольнонадзорные органы, при применении статьи 2.9 Кодекса должны учитывать характер 4Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов // URL.: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 15.01.2017)5Официальный сайт ФАС России // URL.:http://fas.gov.ru/about/listofreports/report.html?id=1702 (дата обращения: 15.01.2017)6Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция. 2011совершенного административного правонарушения и конкретные обстоятельства его совершения, а также отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемыхправоотношений.Коррупционныенарушения, как правило, не должны быть квалифицированы в качестве малозначительных, а, следовательно, лица, совершившие такие нарушения, не должны быть освобождены от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса. При этом, с учетом положений указанных актов высших судебных инстанций, необходимо руководствоваться, в том числе положениями ч. 1 ст. 3.1 Кодекса, которой определено, что целью административного наказания является установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Ссылки на источники1.Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N145ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Доступ из СПС Консультант Плюс.;2.Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135ФЗ, "Закон о защите конкуренции".;3.Большой академический словарь русского языка. Т. 8. М.; СанктПетербург, 2004. С. 417.;4.Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов // URL.: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 15.01.2017);5.Официальный сайт ФАС России // URL.:http://fas.gov.ru/about/listof reports/report.html?id=1702 (датаобращения: 15.01.2017);6.Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция. 2011.
Вопросы применения малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях за нарушение порядка осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд
Аннотация. В статье охарактеризованы особенности административной ответственности за нарушение конкуренции при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Проблемы,возникающие при рассмотрениидел об административных правонарушениях Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации в сфере государственных и муниципальных закупок.Ключевые слова: малозначительность,закупки, ФАС РФ, рассмотрение дел об административных правонарушениях, защита конкуренции.
Вопросы применения ст. 2.9 КоАП РФ (освобождение лица, совершившего административное правонарушение от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения) при рассмотрении дел об административных правонарушенияхзанарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Современное состояние правового регулирования государственных и муниципальных закупок представляет собой сложный результат процесса преобразований и изменений, которые отразились в этапах развития российского государства.С января 2014 года вступил в силу Федеральный законот 05.04.2013 № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее
Закон № 44ФЗ), целью которого является эффективное и результативное осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, обеспечение их гласности и прозрачности. Для отдельных норм закона предусмотрены более поздние сроки вступления в силу, в полном объеме Закон № 44ФЗ начнет действовать с 1 января 2017 года.В предметрегулирования закона включены закупки за счет средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, государственные, муниципальные, унитарные предприятия должны руководствоваться нормами Закона № 44ФЗ при предоставлении им в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации(далее БК РФ)и иными нормативными правовыми актами,регулирующими бюджетные правоотношения.В соответствии с ч. 1 ст. 72 БК РФ Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса1
Термин «ЗАКУПКА» также отраженв статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Указанная норма под закупками понимает «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) нужд». 1Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Доступ из СПС Консультант Плюс.В настоящее время сфера закупок для государственных и муниципальных нужд является зоной повышенных коррупционных рисков. Нарушения закона допускаются практически на всех стадиях закупочной деятельности, включая планирование закупочной деятельности, организацию и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение. Анализ состояния законности свидетельствует о сохранении в странезначительного количества нарушений в данной сфере, при этом лидирующие позиции занимают муниципальные заказчики.Российское законодательство содержит нормы, устанавливающие различные запреты в отношении неправомерного поведения при организации и проведенииторгов. Часть из указанных запретов содержится в ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон № 135ФЗ)2и направлена на недопущение и пресечение антиконкурентных действий в ходе торгов. В частности, предусмотренный п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 153ФЗ запрет координации организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников предполагает взаимное согласование организаторами (заказчиками) торгов и их участниками своего поведения в ходе торгов, поскольку термин "координация" в буквальном смысле обозначает "согласование, приведение в соответствие с чемлибо какихлибо действий, явлений, понятий".3Участие в торгах компаний, связанных какимлибо образом с организаторами или заказчиками торгов, предлагается рассматривать как подпадающее под запрет, выражающийся в координации организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников.
Массовый и зачастую криминальный характер приобрели правонарушения при приемке товаров, работ и услуг, влекущие за собой принятие результатов работ, выполненных ненадлежащим образом. При попустительстве должностных лиц заказчиков допускается ненадлежащее исполнение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) обязательств, определенных контрактами, что влечет неэффективное использование бюджетных средств, а в ряде случаев их расходование не по целевому назначению или хищение. Заключаемые государственные и муниципальные контракты не всегда соответствуют предъявляемым к ним требованиям, допускается изменение предмета государственных и муниципальных контрактов, сроков их исполнения, а также подписания дополнительных соглашений, существенно изменяющих условия контрактов.Данные нарушения выявляются федеральной антимонопольной службой повсеместно,преимущественно в сфере строительства и при выполнении ремонтных работ.Эффективность применения законодательства о контрактной системе обеспечивается не только проведением контроля за соблюдением законодательства, но и установлением ответственности за нарушения требований закона.Вместе с тем, нарушения законодательства о контрактной системе напрямуюсоздают предпосылки для развития коррупциогенных факторов, недобросовестной конкуренции, в нарушение пунктов 12, 21 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273ФЗ «О противодействии коррупции» препятствуют оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов, обеспечению добросовестности, открытости и объективности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. 2Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135ФЗ, "Закон о защите конкуренции".3Большой академический словарь русского языка. Т. 8. М.; СанктПетербург, 2004. С. 417.Посредством административных процедур закупок обеспечиваются государственные и муниципальные нужды. В 2016 году было размещено 3 085 444 процедур закупок на общую сумму 6 427 310,4 млн. руб.4
В более 50%5случаев проведения процедуры закупок надзорными органами выявлялись нарушения действующего законодательства, как со стороны заказчика, так и со стороны участников.Таким образом, ежегодно число должностных(юридических)лиц привлеченных ФАС России к административный ответственности увеличивается.В юридической литературе обращается внимание на то, что судебная практика зачастую исходит из невозможности судебного вмешательства в оценку работы конкурсной комиссии в том смысле, что определение преимуществ у того или иного участника относится к исключительной компетенции соответствующей комиссии и не входит в предмет судебного обсуждения. При этом авторами делается вывод о неправильности подобной практики, поскольку констатируется невозможность судебной защиты прав участников размещения заказа в случае прямого их нарушения действиями (бездействием) конкурсной комиссии6. Таким образом судебные органы должны полно и всесторонне исследовать порядок организации и проведения торгов, в том числе оценивать и деятельность конкурсной комиссии по существу при наличии спора об обоснованности определения победителя торгов по соответствующим критериям.В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее –Кодекс) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.В правовом понимании последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания (ч. 1 ст. 29.9 Кодекса).В п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 5 от 24 марта 2005 года «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащие признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенногонарушения охраняемых общественных правоотношений.В настоящее времяостро стоит вопрос о применении ст. 2.9 КоАП РФ при рассмотрении постановлений об административных правонарушениях, а именно имеются многочисленные факты повторного совершения нарушений законодательства о закупочной деятельности должностными лицами, в отношении которых ранее уже были прекращены административные производства по ст. 2.9. КоАП РФ.В целях формирования единой правоприменительной практики контрольнонадзорные органы, при применении статьи 2.9 Кодекса должны учитывать характер 4Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов // URL.: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 15.01.2017)5Официальный сайт ФАС России // URL.:http://fas.gov.ru/about/listofreports/report.html?id=1702 (дата обращения: 15.01.2017)6Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция. 2011совершенного административного правонарушения и конкретные обстоятельства его совершения, а также отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемыхправоотношений.Коррупционныенарушения, как правило, не должны быть квалифицированы в качестве малозначительных, а, следовательно, лица, совершившие такие нарушения, не должны быть освобождены от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса. При этом, с учетом положений указанных актов высших судебных инстанций, необходимо руководствоваться, в том числе положениями ч. 1 ст. 3.1 Кодекса, которой определено, что целью административного наказания является установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Ссылки на источники1.Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N145ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Доступ из СПС Консультант Плюс.;2.Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135ФЗ, "Закон о защите конкуренции".;3.Большой академический словарь русского языка. Т. 8. М.; СанктПетербург, 2004. С. 417.;4.Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов // URL.: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 15.01.2017);5.Официальный сайт ФАС России // URL.:http://fas.gov.ru/about/listof reports/report.html?id=1702 (датаобращения: 15.01.2017);6.Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция. 2011.
