Механизм реализации принципа равенства всех перед законом при производстве по делам об административных правонарушениях
Е.
К. ЧеркасоваБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Черкасова
Е.
К. Механизм реализации принципа равенства всех перед законом при производстве по делам об административных правонарушениях // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – Т. 20. – С.
3981–3985. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/55061.htm.
Аннотация. В статье рассматривается реализация принципа равенства всех лиц перед законом при производстве по делам об административных правонарушениях путем анализа иммунитетов различных категорий лиц от привлечения их к административной ответственности или проведения в отношении них различных процессуальных действий и на этой основе высказываются предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова:
иммунитеты, административная ответственность, административное задержание, доставление, личный досмотр, досмотр транспортных средств
Текст статьи
Черкасова Елена Константиновна,кандидат юридических наук, старший преподавателькафедры административной деятельностиОВД, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, г. ТюменьDenChTNCSMosc@ramler.ru
Механизм реализациипринципа равенства всех перед законом при производстве по делам об административных правонарушениях
Аннотация. Встатье рассматриваетсяреализация принципа равенства всех лиц перед законом при производстве по деламоб административных правонарушениях путем анализа иммунитетов различных категорий лиц от привлечения их к административной ответственностиили проведения в отношении них различных процессуальных действий, и на этой основе высказываются предложения по совершенствованию действующего законодательства.Ключевые слова:иммунитеты, административная ответственность, административное задержание, доставление, личный досмотр, досмотр транспортных средств.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях основополагающие положения, которые закрепляют основы административнопроцессуальной деятельности и определяют общие правила, которые в полной мере должны распространяться на все стадии производства. Особую роль в настоящее время принадлежит реализации принципа равенства всех перед законом, так как исходя из определения данного принципа и его фактическойреализации,во многом зависит отношение общества к правоохранительной системе в целом. Общественность судит об эффективности работы органов, чьей непосредственной задачей является привлечение к ответственности лиц, совершивших правонарушения, по тому, что в независимости от того кто совершил административное правонарушение или преступление, он должен быть привлечен к отвественности и понести соразмерно содеянному наказание.Вместе с тем отсутствие определенных ограничений по привлечению к административной или уголовной ответственности отдельных категорий лиц, а также применения в отношении них отдельных мер принуждения, может привести к незаконному давлению на данных лиц, через механизм привлечения их к какойлибо ответственности, может привести к ненадлежащему выполнению ими своих должностных обязанностей.Часть 1 ст. 1.4 КоАП РФ определяет общее правило равенства всех перед законом, в соответствии с которым любое физическое лицо вне зависимости пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положении, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств может быть привлечено к ответственности за совершение им административного правонарушения. Аналогичное правило в даннойнормезакона сформулировано и в отношении юридических лиц, как субъектов административной ответственности. Исключение для данного правила указано в части2 ст. 1.4 КоАП РФ, оно касаетсяне только вопросовпривлечения к административной ответственности, но и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако особые условия для отдельных категорий должностных лиц согласно данномунормативномупредписаниюопределяются не КоАП РФ, а Конституцией РФи другими федеральными законами. Кроме того Кодекс об административных правонарушениях РФ не дает исчерпывающего перечня всех должных лиц, в отношении которых законом определены иммунитеты,действующие при производстве по делам об административных правонарушениях.В соответствии с действующим законодательством особые условия действуют в разной степени в отношении следующих лиц:1.Лица, обладающие дипломатической неприкосновенностью;2.Президент Российской Федерации;3.Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий;4.Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы;5.Председатель Счетной палаты и его заместитель, аудиторы Счетной палаты РФ;6.Уполномоченный по правам человека в РФ;7.Судьи;8.Прокуроры;9.Присяжные заседатели;10.Арбитражные заседатели;11.Руководитель и следователиследственного органа Следственного комитета;12.Депутаты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;13.Депутаты представительных органов местного самоуправления;14.Зарегистрированные кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ;15.Сотрудники органов Федеральной службы;16.Сотрудники федеральных органов государственной охраны.Вместе с тем анализ нормативноправовых актов, регламентирующих правовой статус отдельных должностных лиц в РФ позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство неоднозначно подходит к определению иммунитетовот привлечения к административной ответственностии применения в отношении них процессуальных мер принуждения для отдельных категорий лиц при производстве по делам об административных правонарушениях.Лица, пользующие дипломатической неприкосновенностью,по общим правилам и нормам международного права не могут быть привлечены к ответственности за совершение ими противоправных действий на территории РФ. Соответственно если личность лица установлена, то к нему не могут быть применены ни какие меры обеспечения по делам об административных правонарушениях. Вопрос об их привлечении к ответственности и определения им наказания может быть решен тольков рамках международного сотрудничества на территории иностранного государства, чьи интересы они представляют.Что же касается граждан РФ, то позиция законодателя относительно вопроса о возможности привлечения их к административной ответственностисущественным образом разнится.Вопервых, данные иммунитеты в отношении отдельных должностных лиц действуют поразному. В одном случае законодатель вводит запрет на привлечение должностных лиц к административной ответственности, в другом –устанавливает дополнительные условия при разрешении данного вопроса, в третьем случае предусмотрен общий порядок производства по делам об административных правонарушения. Вовторых, действие дополнительных гарантий, обеспечивающих неприкосновенность отдельных должностных лиц, отличаются по территории действия (на территории всей РФ или на территории отельного муниципального образования).Совершенно оправданной представляется позиция законодателя относительно того, что не могут быть привлечены к административной ответственностиПрезидент РФи Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий[1,2]. Вместе с тем вызывает недоумение, что аналогичный запрет на привлечение к административной ответственности действует также и в отношении сотрудников органов государственной охраны. Так часть1 ст. 20 ФЗ РФ от 27 мая 1996 г. № 57ФЗ «О государственной охране»в императивной форме указывает на невозможность применения к данной категории лиц административныхнаказаний, что,по сути,исключает привлечение их к административной ответственности.В отношении ряда должностных лиц предусмотрен особый порядок привлечения их к административной ответственности, при котором в большинстве случаев вопрос о привлечении к их данному виду ответственности решается через особую процедуру, при которой согласие на привлечение к административной ответственности дает уполномоченный на то законом орган.Так в соответствииподпунктом «а» ч. 2 ст. 19 ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»член Совета Федерации илидепутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не можетбытьпривлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Такое же правило действует в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ(ст. 12 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который также не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.Данное положение не дает четкого представления о том можно ли привлечь данных лиц к ответственности в рамках производства по делам об административных правонарушениях, если порядок их привлечения не судебный, а наказание, например, назначаетсядолжностными лицами полиции. Думается, что если законодатель не допускает возможности применения к данным лицам более строгих санкций, назначаемых судом за совершение противоправных действий, вполне логичным был бы запрет наприменение к данным должным лицам и менее строгих мер наказания за совершение административных правонарушений, назначаемыхвнесудебном порядке. Ведь и в том и другом случаелицо, будет считаться привлеченным к административной ответственности. Однако, так как прямого запрета нет, то это означает, что фактически иные должностные лица, кроме суда могут привлечь данных должностных лиц к административной ответственности.И Конституция РФ и ЗаконРФ от 26 июня 1992 г. № 31321 «О статусе судей в Российской Федерации», а также отдельные положения УПК РФотдельно оговаривают, что судья в Российской Федерации является лицом неприкосновенным и порядок его привлечения к уголовной или административной ответственности имеет определенные особенности. Разрешает вопрос о привлечении к административной ответственности судьи либо судебнаяколлегияв составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации, либо судебнаяколлегияв составе трех судей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. Данное коллегиальное решение принимается в 10дневный срок, после поступления представленияГенерального прокурора Российской Федерации.Особо следует остановиться на рассмотрении порядка привлечения прокуроров к административной ответственности. Часть1ст. 42 ФЗ РФ от 17 января 1992 г. №22021 «О прокуратуре Российской Федерации»предусматривает, что в любом случае проверка сообщения о факте совершения прокурором правонарушения является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Однако данный федеральный закон ничего не говорит о том, в каком порядке будет происходить дальнейшее производствопо делу об административном правонарушении, после того как факт противоправного деянияподтвердится. Если сравнивать с уголовным судопроизводством, то тут закон четко определяет, что возбуждение и предварительное расследование уголовного дела в отношении прокурора осуществляется Следственным комитетом РФ.Статья 29 ФЗ РФ от 11 января 1995 г. № 4ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», определяющая гарантии правового статуса сотрудников Счетной палатыРФ, не содержит в себе ни каких ограничений относительно привлечения данных должностных лиц к административной ответственности. Данная норма закона лишь оговаривает невозможность производства по уголовному делу в отношении них в общем порядке.Также на общих основаниях могут быть привлечены к административной ответственности присяжные и арбитражные заседатели, руководитель и следователи Следственного комитетаи сотрудники органов федеральной службы безопасности(ФСБ).Следует особо отметить тот факт, что особые условия производства по делам об административных правонарушениях на основании действующего законодательства не распространяются по общему правилу на членов семей должностных лиц. Однако из данного правила есть исключение, и действует оно в отношении только на членов семьи арбитражного заседателя в период осуществления им правосудия(ч.1 ст. 7 ФЗ РФ от 30 мая 2001 г. № 70ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»).Однако также как и в отношении присяжных заседателей, также и в отношении арбитражных заседателей и членов из семей в действующем законодательстве нет ограничений по привлечению их к административной ответственности. Гарантии неприкосновенности судей, а частности особый порядок привлечения их к административной ответственности, закрепленный в ч. 5 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 31321 «О статусе судей в Российской Федерации», не распространяется на них. В отношении данных категорий лиц действуют определенные ограничения при производстве по делу об административном правонарушении. Они закреплены в части 1 и 5 данной нормы и касаютсянеприкосновенности их личности, занимаемых ими жилых и служебных помещений, используемых ими личных и служебных транспортных средств, принадлежащих им документов, багажа и иного имущества, а также запретана применение в отношении них отдельных мер процессуального принужденияи личного досмотра.Особым статусом в рамках производства по делам об административных правонарушениях пользуются также депутаты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако часть 2 ст. 13 ФЗ РФ от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»не исключает возможности привлечения данных должностных лиц,как к административной, так и к уголовной ответственности, но при этом определяет, что особый порядок производства по делам должен устанавливаться федеральными законами. Однако ни в УПК РФ, ни в КоАП РФ, являющихся нормативноправовыми актами, в которых и должны содержаться отдельные предписания, определяющие порядок производства по делам таких особенностейне предусмотрено. Отдельные дополнительные гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата отдельно могутопределяться конституцией (уставом) и законами субъектов РФ, но они касаются лишь определения того, что депутаты не может быть привлечен к какойлибо ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий, за исключением,когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.Ни каких ограничений по привлечению к административной ответственности нет ни в отношении,ни депутатовпредставительных органов местного самоуправления, ни в отношении зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ.В отношении депутатов представительных органов местного самоуправлениястатья40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»отсылает правоприменителя к иным нормативноправовым актам, которые должны предусматриватьособые условия производства по делам об административных правонарушениях. Однако таких законов до сегодняшнего дня принято не было. Что же касается зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ, то положения Федеральногозаконаот 26 ноября 1996 г. № 138ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»в целом допускают возможность привлечения данных лиц к административной ответственности, но при этом, не в полной мере соответствует действующему административному законодательству. Так в ст. 24 указанного закона указано, что зарегистрированныйкандидат в депутаты представительных органов местногосамоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФне может быть подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, однако в связи с принятиемКодекса об административных правонарушенияхРФв 2002 году термин «административные взыскания»утратил свое юридическое значение.Относительно применения в отношении лиц, пользующихся определенными иммунитетами, отдельных мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, то законодатель также не выработал единого подхода. В подтверждение вышесказанному, следует отметить, что, например,могут быть задержаны и соответственнодоставлены в ОВД в общем порядке, если их личность установлена в связи ссовершением административного правонарушения только депутаты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерациии депутаты представительных органов местного самоуправления. Однако для ряда категорий должностных лиц законодательпредусмотрел особые условия для применения такой меры принуждения как задержание. Например,сотрудники органов Федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностеймогут быть задержаны в присутствии официального представителя органов ФСБ или на основании решения суда(ст.17 ФЗ РФ от 3 апреля 1995 г. № 40ФЗ «О Федеральной службе безопасности»)[3, с.20].Зарегистрированный кандидат в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ обладает неприкосновенностью от административного задержания только на территории муниципального образования, но при этом может быть задержанс согласия прокурора субъекта РФ.Личный досмотр и досмотр транспортных средств в отдельных случаях могут быть проведены в отношении лиц, имеющих специальные гарантии их неприкосновенности. Так без какихто ограничений федеральные законы допускают проведение этих процессуальных действий в отношении депутатовпредставительных органов местного самоуправленияи зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ[4,5]. Следует отметить, что ограничения, связанные с невозможностью проведенияотдельных процессуальных действий в отношении лиц, пользующихся особым правовым статусом,фактически делают невозможным в ряде случаев привлечение данных лиц к административной ответственности. Ведь без проведения определенных процессуальных действий, направленных на обнаружение и изъятие предметов и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении, которые являются основными процессуальными способами собирания доказательств, просто невозможно в ряде случаев привлечь лицо к административной ответственности.В связи, с чем думается, правильным было бы введение общего правила, при котором действует особый порядок принятия решения о возможности привлечения того или иного должностного лица к административной ответственности уполномоченным на то должностным лицом или органом. Но при этом до принятия такого решения,недопустимо применениев отношении данных лиц мер обеспечения по делам об административных правонарушениях,если их личность установлена. После же принятия решения,по которому разрешено привлекать к административной ответственностиданных должностных лиц производство в отношении них должно осуществлятьсяв общем порядке.В целом подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что система ограничений, особых условий при производстве по делам об административных правонарушенияхв отношении отдельных должностных лиц РФ весьма сложна. При этом дополнительные трудности в правоприменительной деятельности создает то, что данные иммунитеты сформулированы различным образом и закреплены в отдельных нормативноправовых актах. Поэтому представляется целесообразным закрепление данных предписаний, определяющих в целом системно особые гарантии отдельных должностных лиц, в отдельной главе КоАП РФ или в отдельном федеральном законе. Реализация данного предложения позволит упорядочить систему иммунитетов и правильно разрешать вопросы, связанные с производством по делу об административных правонарушениях в отношении должностных лицРФ, пользующихся особым правовым статусом.
Ссылкина источники1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6ФКЗ, № 7ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. С. 35.;2.О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи: ФЗ РФ от 12 февраля 2001 г. № 12ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.3.Поддубный А.О. Особые условия применения административного задержания при производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.26 с.4.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ// Российская газета. 2003. 8 окт. допвыпуск № 3316;5.Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138ФЗ// Российская газета. 1996. 4 дек.№ 232.
Cherkasova Elena KonstantinovnaCandidate of legal Sciences, senior lecturer of administrative activity, Tyumen Institute of improvement of professional skill of employees of MIA of Russia, TyumenDenChTNCSMosc@ramler.ru
The mechanism for the implementation of the principle of equality of all before the law in the manufacture on Affairs about administrative offencesAbstract:the article discusses the implementation of the principle of equality of all persons before the law in the proceedings concerning administrative offences by analyzing immunities of different categories of persons from their attraction to administrative responsibility or conduct in respect to various procedural actions, and on this basis, proposals on improvement of current legislation.Keywords:immunities, administrative responsibility, administrative arrest, delivery, personal searches, searches of vehicles.
Механизм реализациипринципа равенства всех перед законом при производстве по делам об административных правонарушениях
Аннотация. Встатье рассматриваетсяреализация принципа равенства всех лиц перед законом при производстве по деламоб административных правонарушениях путем анализа иммунитетов различных категорий лиц от привлечения их к административной ответственностиили проведения в отношении них различных процессуальных действий, и на этой основе высказываются предложения по совершенствованию действующего законодательства.Ключевые слова:иммунитеты, административная ответственность, административное задержание, доставление, личный досмотр, досмотр транспортных средств.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях основополагающие положения, которые закрепляют основы административнопроцессуальной деятельности и определяют общие правила, которые в полной мере должны распространяться на все стадии производства. Особую роль в настоящее время принадлежит реализации принципа равенства всех перед законом, так как исходя из определения данного принципа и его фактическойреализации,во многом зависит отношение общества к правоохранительной системе в целом. Общественность судит об эффективности работы органов, чьей непосредственной задачей является привлечение к ответственности лиц, совершивших правонарушения, по тому, что в независимости от того кто совершил административное правонарушение или преступление, он должен быть привлечен к отвественности и понести соразмерно содеянному наказание.Вместе с тем отсутствие определенных ограничений по привлечению к административной или уголовной ответственности отдельных категорий лиц, а также применения в отношении них отдельных мер принуждения, может привести к незаконному давлению на данных лиц, через механизм привлечения их к какойлибо ответственности, может привести к ненадлежащему выполнению ими своих должностных обязанностей.Часть 1 ст. 1.4 КоАП РФ определяет общее правило равенства всех перед законом, в соответствии с которым любое физическое лицо вне зависимости пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положении, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств может быть привлечено к ответственности за совершение им административного правонарушения. Аналогичное правило в даннойнормезакона сформулировано и в отношении юридических лиц, как субъектов административной ответственности. Исключение для данного правила указано в части2 ст. 1.4 КоАП РФ, оно касаетсяне только вопросовпривлечения к административной ответственности, но и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако особые условия для отдельных категорий должностных лиц согласно данномунормативномупредписаниюопределяются не КоАП РФ, а Конституцией РФи другими федеральными законами. Кроме того Кодекс об административных правонарушениях РФ не дает исчерпывающего перечня всех должных лиц, в отношении которых законом определены иммунитеты,действующие при производстве по делам об административных правонарушениях.В соответствии с действующим законодательством особые условия действуют в разной степени в отношении следующих лиц:1.Лица, обладающие дипломатической неприкосновенностью;2.Президент Российской Федерации;3.Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий;4.Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы;5.Председатель Счетной палаты и его заместитель, аудиторы Счетной палаты РФ;6.Уполномоченный по правам человека в РФ;7.Судьи;8.Прокуроры;9.Присяжные заседатели;10.Арбитражные заседатели;11.Руководитель и следователиследственного органа Следственного комитета;12.Депутаты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;13.Депутаты представительных органов местного самоуправления;14.Зарегистрированные кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ;15.Сотрудники органов Федеральной службы;16.Сотрудники федеральных органов государственной охраны.Вместе с тем анализ нормативноправовых актов, регламентирующих правовой статус отдельных должностных лиц в РФ позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство неоднозначно подходит к определению иммунитетовот привлечения к административной ответственностии применения в отношении них процессуальных мер принуждения для отдельных категорий лиц при производстве по делам об административных правонарушениях.Лица, пользующие дипломатической неприкосновенностью,по общим правилам и нормам международного права не могут быть привлечены к ответственности за совершение ими противоправных действий на территории РФ. Соответственно если личность лица установлена, то к нему не могут быть применены ни какие меры обеспечения по делам об административных правонарушениях. Вопрос об их привлечении к ответственности и определения им наказания может быть решен тольков рамках международного сотрудничества на территории иностранного государства, чьи интересы они представляют.Что же касается граждан РФ, то позиция законодателя относительно вопроса о возможности привлечения их к административной ответственностисущественным образом разнится.Вопервых, данные иммунитеты в отношении отдельных должностных лиц действуют поразному. В одном случае законодатель вводит запрет на привлечение должностных лиц к административной ответственности, в другом –устанавливает дополнительные условия при разрешении данного вопроса, в третьем случае предусмотрен общий порядок производства по делам об административных правонарушения. Вовторых, действие дополнительных гарантий, обеспечивающих неприкосновенность отдельных должностных лиц, отличаются по территории действия (на территории всей РФ или на территории отельного муниципального образования).Совершенно оправданной представляется позиция законодателя относительно того, что не могут быть привлечены к административной ответственностиПрезидент РФи Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий[1,2]. Вместе с тем вызывает недоумение, что аналогичный запрет на привлечение к административной ответственности действует также и в отношении сотрудников органов государственной охраны. Так часть1 ст. 20 ФЗ РФ от 27 мая 1996 г. № 57ФЗ «О государственной охране»в императивной форме указывает на невозможность применения к данной категории лиц административныхнаказаний, что,по сути,исключает привлечение их к административной ответственности.В отношении ряда должностных лиц предусмотрен особый порядок привлечения их к административной ответственности, при котором в большинстве случаев вопрос о привлечении к их данному виду ответственности решается через особую процедуру, при которой согласие на привлечение к административной ответственности дает уполномоченный на то законом орган.Так в соответствииподпунктом «а» ч. 2 ст. 19 ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»член Совета Федерации илидепутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не можетбытьпривлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Такое же правило действует в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ(ст. 12 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который также не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.Данное положение не дает четкого представления о том можно ли привлечь данных лиц к ответственности в рамках производства по делам об административных правонарушениях, если порядок их привлечения не судебный, а наказание, например, назначаетсядолжностными лицами полиции. Думается, что если законодатель не допускает возможности применения к данным лицам более строгих санкций, назначаемых судом за совершение противоправных действий, вполне логичным был бы запрет наприменение к данным должным лицам и менее строгих мер наказания за совершение административных правонарушений, назначаемыхвнесудебном порядке. Ведь и в том и другом случаелицо, будет считаться привлеченным к административной ответственности. Однако, так как прямого запрета нет, то это означает, что фактически иные должностные лица, кроме суда могут привлечь данных должностных лиц к административной ответственности.И Конституция РФ и ЗаконРФ от 26 июня 1992 г. № 31321 «О статусе судей в Российской Федерации», а также отдельные положения УПК РФотдельно оговаривают, что судья в Российской Федерации является лицом неприкосновенным и порядок его привлечения к уголовной или административной ответственности имеет определенные особенности. Разрешает вопрос о привлечении к административной ответственности судьи либо судебнаяколлегияв составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации, либо судебнаяколлегияв составе трех судей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. Данное коллегиальное решение принимается в 10дневный срок, после поступления представленияГенерального прокурора Российской Федерации.Особо следует остановиться на рассмотрении порядка привлечения прокуроров к административной ответственности. Часть1ст. 42 ФЗ РФ от 17 января 1992 г. №22021 «О прокуратуре Российской Федерации»предусматривает, что в любом случае проверка сообщения о факте совершения прокурором правонарушения является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Однако данный федеральный закон ничего не говорит о том, в каком порядке будет происходить дальнейшее производствопо делу об административном правонарушении, после того как факт противоправного деянияподтвердится. Если сравнивать с уголовным судопроизводством, то тут закон четко определяет, что возбуждение и предварительное расследование уголовного дела в отношении прокурора осуществляется Следственным комитетом РФ.Статья 29 ФЗ РФ от 11 января 1995 г. № 4ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», определяющая гарантии правового статуса сотрудников Счетной палатыРФ, не содержит в себе ни каких ограничений относительно привлечения данных должностных лиц к административной ответственности. Данная норма закона лишь оговаривает невозможность производства по уголовному делу в отношении них в общем порядке.Также на общих основаниях могут быть привлечены к административной ответственности присяжные и арбитражные заседатели, руководитель и следователи Следственного комитетаи сотрудники органов федеральной службы безопасности(ФСБ).Следует особо отметить тот факт, что особые условия производства по делам об административных правонарушениях на основании действующего законодательства не распространяются по общему правилу на членов семей должностных лиц. Однако из данного правила есть исключение, и действует оно в отношении только на членов семьи арбитражного заседателя в период осуществления им правосудия(ч.1 ст. 7 ФЗ РФ от 30 мая 2001 г. № 70ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»).Однако также как и в отношении присяжных заседателей, также и в отношении арбитражных заседателей и членов из семей в действующем законодательстве нет ограничений по привлечению их к административной ответственности. Гарантии неприкосновенности судей, а частности особый порядок привлечения их к административной ответственности, закрепленный в ч. 5 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 31321 «О статусе судей в Российской Федерации», не распространяется на них. В отношении данных категорий лиц действуют определенные ограничения при производстве по делу об административном правонарушении. Они закреплены в части 1 и 5 данной нормы и касаютсянеприкосновенности их личности, занимаемых ими жилых и служебных помещений, используемых ими личных и служебных транспортных средств, принадлежащих им документов, багажа и иного имущества, а также запретана применение в отношении них отдельных мер процессуального принужденияи личного досмотра.Особым статусом в рамках производства по делам об административных правонарушениях пользуются также депутаты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако часть 2 ст. 13 ФЗ РФ от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»не исключает возможности привлечения данных должностных лиц,как к административной, так и к уголовной ответственности, но при этом определяет, что особый порядок производства по делам должен устанавливаться федеральными законами. Однако ни в УПК РФ, ни в КоАП РФ, являющихся нормативноправовыми актами, в которых и должны содержаться отдельные предписания, определяющие порядок производства по делам таких особенностейне предусмотрено. Отдельные дополнительные гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата отдельно могутопределяться конституцией (уставом) и законами субъектов РФ, но они касаются лишь определения того, что депутаты не может быть привлечен к какойлибо ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий, за исключением,когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.Ни каких ограничений по привлечению к административной ответственности нет ни в отношении,ни депутатовпредставительных органов местного самоуправления, ни в отношении зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ.В отношении депутатов представительных органов местного самоуправлениястатья40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»отсылает правоприменителя к иным нормативноправовым актам, которые должны предусматриватьособые условия производства по делам об административных правонарушениях. Однако таких законов до сегодняшнего дня принято не было. Что же касается зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ, то положения Федеральногозаконаот 26 ноября 1996 г. № 138ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»в целом допускают возможность привлечения данных лиц к административной ответственности, но при этом, не в полной мере соответствует действующему административному законодательству. Так в ст. 24 указанного закона указано, что зарегистрированныйкандидат в депутаты представительных органов местногосамоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФне может быть подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, однако в связи с принятиемКодекса об административных правонарушенияхРФв 2002 году термин «административные взыскания»утратил свое юридическое значение.Относительно применения в отношении лиц, пользующихся определенными иммунитетами, отдельных мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, то законодатель также не выработал единого подхода. В подтверждение вышесказанному, следует отметить, что, например,могут быть задержаны и соответственнодоставлены в ОВД в общем порядке, если их личность установлена в связи ссовершением административного правонарушения только депутаты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерациии депутаты представительных органов местного самоуправления. Однако для ряда категорий должностных лиц законодательпредусмотрел особые условия для применения такой меры принуждения как задержание. Например,сотрудники органов Федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностеймогут быть задержаны в присутствии официального представителя органов ФСБ или на основании решения суда(ст.17 ФЗ РФ от 3 апреля 1995 г. № 40ФЗ «О Федеральной службе безопасности»)[3, с.20].Зарегистрированный кандидат в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ обладает неприкосновенностью от административного задержания только на территории муниципального образования, но при этом может быть задержанс согласия прокурора субъекта РФ.Личный досмотр и досмотр транспортных средств в отдельных случаях могут быть проведены в отношении лиц, имеющих специальные гарантии их неприкосновенности. Так без какихто ограничений федеральные законы допускают проведение этих процессуальных действий в отношении депутатовпредставительных органов местного самоуправленияи зарегистрированныхкандидатовв депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах РФ[4,5]. Следует отметить, что ограничения, связанные с невозможностью проведенияотдельных процессуальных действий в отношении лиц, пользующихся особым правовым статусом,фактически делают невозможным в ряде случаев привлечение данных лиц к административной ответственности. Ведь без проведения определенных процессуальных действий, направленных на обнаружение и изъятие предметов и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении, которые являются основными процессуальными способами собирания доказательств, просто невозможно в ряде случаев привлечь лицо к административной ответственности.В связи, с чем думается, правильным было бы введение общего правила, при котором действует особый порядок принятия решения о возможности привлечения того или иного должностного лица к административной ответственности уполномоченным на то должностным лицом или органом. Но при этом до принятия такого решения,недопустимо применениев отношении данных лиц мер обеспечения по делам об административных правонарушениях,если их личность установлена. После же принятия решения,по которому разрешено привлекать к административной ответственностиданных должностных лиц производство в отношении них должно осуществлятьсяв общем порядке.В целом подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что система ограничений, особых условий при производстве по делам об административных правонарушенияхв отношении отдельных должностных лиц РФ весьма сложна. При этом дополнительные трудности в правоприменительной деятельности создает то, что данные иммунитеты сформулированы различным образом и закреплены в отдельных нормативноправовых актах. Поэтому представляется целесообразным закрепление данных предписаний, определяющих в целом системно особые гарантии отдельных должностных лиц, в отдельной главе КоАП РФ или в отдельном федеральном законе. Реализация данного предложения позволит упорядочить систему иммунитетов и правильно разрешать вопросы, связанные с производством по делу об административных правонарушениях в отношении должностных лицРФ, пользующихся особым правовым статусом.
Ссылкина источники1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6ФКЗ, № 7ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. С. 35.;2.О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи: ФЗ РФ от 12 февраля 2001 г. № 12ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.3.Поддубный А.О. Особые условия применения административного задержания при производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.26 с.4.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ// Российская газета. 2003. 8 окт. допвыпуск № 3316;5.Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138ФЗ// Российская газета. 1996. 4 дек.№ 232.
Cherkasova Elena KonstantinovnaCandidate of legal Sciences, senior lecturer of administrative activity, Tyumen Institute of improvement of professional skill of employees of MIA of Russia, TyumenDenChTNCSMosc@ramler.ru
The mechanism for the implementation of the principle of equality of all before the law in the manufacture on Affairs about administrative offencesAbstract:the article discusses the implementation of the principle of equality of all persons before the law in the proceedings concerning administrative offences by analyzing immunities of different categories of persons from their attraction to administrative responsibility or conduct in respect to various procedural actions, and on this basis, proposals on improvement of current legislation.Keywords:immunities, administrative responsibility, administrative arrest, delivery, personal searches, searches of vehicles.
