Правила и методы оценки проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность
Х.
А. АккаеваБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Аккаева
Х.
А. Правила и методы оценки проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2013. – Т. 3. – С.
906–910. – URL:
http://e-koncept.ru/2013/53184.htm.
Аннотация. Статья посвящена вопросам антикоррупционной экспертизы. Подробно рассматриваются методы анализа нормативных актов, что обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм.
Ключевые слова:
антикоррупционная экспертиза, коррупциогенность, общелогический метод познания, общественные отношения, информационному основанию, методы опережающей информации, экстраполяция
Текст статьи
Акаева Халимат Алиевна Доцент, кандидат юридических наук, профессоркафедры СТПСеверо –Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, г.Нальчик
ПРАВИЛА И МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬАннотация. Статья посвящена вопросам антикоррупционной экспертизы. Подробно рассматриваются методы анализанормативных актов, что обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенность,общелогический метод познания, общественные отношения, информационному основанию,методыопережающей информации, экстраполяция.
Akayev Khalimat AlievnaAssociate Professor, PhD, Professor, Department of STF North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University Interior of Russia, Nalchik
Rules and methods of assessment of draft regulations for corruption
Abstract: The article deals with anticorruption expertise. Detail the methods of analysis of regulations, due to the fact that the situation of most regulations are applied and enforced by certain public authorities or bodies, specially created for the application of these standards.
Keywords:anticorruption expertise, propensity for corruption, general logical method of learning, public relations, information base, methods of advance information, extrapolation.
Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель исследования нормативных правовых актов в данном случае заключается в нейтрализации их коррупциогенности. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность используются следующие методы познания.В качестве базового используется общелогический метод познания
анализ(метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению его частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого.Под нормативным анализом, по нашему мнению, может пониматься совокупность операций, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа (как и экспертизы в целом) нейтрализовать коррупциогенность нормативного правового акта или его проекта. Данная цель достигается посредством выявления и корректировки (либо исключения из текста) коррупциогенных норм нормативного правового акта или его проекта.По «информационному основанию»на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Для данной группы методов характерно базирование на фактическиимеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке:а) определение оптимально полного перечня данных об объекте антикоррупционного анализа;б) установление источников информации, содержащих данные об объекте антикоррупционного анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций);в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте антикоррупционного анализа.О развитии общественных отношений в той или иной области помимо собственных знаний и личного опыта эксперта существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную.К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы.К неофициальной информации могут быть отнесены: печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т.д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные интернетресурсы.Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам.В настоящее время в научных кругах получилараспространение идея, согласно которой поиск предметов для будущих законов можно не предвидеть, а брать из правоприменительной практики1. В этом смысле особо ценной является судебная практика:
решения высших судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) указывают на незаконные нормы и решения;
уголовные дела по коррупционным правонарушениям и преступлениям являются важным источником информации в части выявления предпосылок, конкретных способов использования несовершенства законодательства, обхода правовых норм для получения личных выгод.Данные статистики могут быть использованы для определения:
наиболее частых видов коррупционных нарушений;
контингента виновников;
по каким инкриминирующим актам не применяются санкции. 1См.: Шиндяпина Е.Д. Судебная практика как источник законодательных инициатив // Научные труды РАЮН. Т. 3. М., 2006. С. 10621065.Применение социологического методав деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационнокоммуникационных технологий целесообразно ввести практику online исследований значимых решений и норм.Применение метода функционального анализаобусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов.Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ:
компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия);
внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы);
ответственность (внутренняя, вышестоящая);
контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный);
транспарентность;
обеспеченность необходимыми ресурсами;
уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда).Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др.Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние2. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит ваналитической работе, при постановке диагноза, прогнозировании3.Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления.Использование системного анализаобусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами.Широкое использование имеет метод экспертных оценок. 2См., например: Новый энциклопедический словарь. М.: Научное издво «Большая российская энциклопедия», 2002. С. 1391; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРАМ, 1997. С. 400.3См.: Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: монография. Голицыно, 2004. С. 195.Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных нормправа, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, других актуальных проблем общей теории права4.Качество применения этого метода во многом обусловливает эффективность всей оценки нормативныхправовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности экспертов, привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Именно экспертам предстоит на основе собственного опыта определить:
возможные формы преследования коррупционного интереса;
возможные коррупционные стратегии;
воздействие того или иного коррупционного фактора на регламентированные нормативным правовым актом общественные отношения;
выполнимостьнормативных предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте;
способность содержащихся в нем предписаний обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях;
рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов иустранению (коррекции) норм их содержащих.На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов.Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах.Статистические методыопределяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупционных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе ЦСР в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г, предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.Одиниз разработчиков данной методики Э.В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:1) широта дискреционных полномочий;2) определение компетенции по формуле «вправе»; 4См.: Сырых В.М. Социология права. М.: Юстицинформ, 2002. С. 445.3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;4) злоупотребление правом заявителя;5) выборочное изменение объема прав;6) чрезмернаясвобода подзаконного нормотворчества;7) юридиколингвистическая коррупциогенность;8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»;9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:10) наличие пробела в регулировании;11) отсутствие административных процедур;12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).Коррупционные факторы системного характера:17) ложные цели и приоритеты;18) нормативные коллизии;19) нарушение баланса интересов;20) «навязанная» коррупциогенность.Проявления коррупциогенности:21) формальнотехническая коррупциогенность;22) непринятие нормативного правового акта (бездействие)5.Тенденцию к расширению состава этих факторов можно оценить положительно. Вопервых, коррупционные практики эволюционируют достаточно быстро. Вовторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.Следует отметить, что в ПостановленииПравительства РФ от 5 марта 2009 года № 196 приводится несколько сокращенный перечень коррупционных факторов.Согласно п. 7Методики, утвержденной вышеуказанным Постановлением Правительства РФ, коррупционные факторы разделяются на три группы:1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;3) факторы системного характера.В пунктах 810рассматриваемой Методики последовательно раскрывается содержание указанных групп.Факторы, связанные с реализацией полномочийоргана государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в следующем:а) широта дискреционных полномочий отсутствие или неопределенность 5См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе// Журнал российского права. 2007. № 5.сроков, условий или оснований принятия решения, дублирующие полномочия органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);б) определение компетенции по формуле «вправе» диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;в) завышенные требования к лицу, права которого реализуются установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;г) злоупотребление правом заявителя со стороны органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;д) выборочное изменение объема прав возможность необоснованного установления изъятий из общего порядка по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;ж) принятие нормативного правового акта сверх компетенции нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;и) юридиколингвистическая неопределенность употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:а) существовании собственно пробела в правовом регулировании, т.е. в отсутствии нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;б) отсутствии административных процедур, т.е. в отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либоодного из элементов такого порядка;в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур, т.е. в закреплении административного порядка предоставления права (блага);г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), т.е. в отсутствии норм, обеспечивающих возможность контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);ж) нарушении режима прозрачности информации, т.е. в отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.Факторами системного характераявляются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа нормативные коллизии.Нормативные коллизии противоречия между нормами, в томчисле внутренние, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).Таким образом, Методика, утвержденная Правительством РФ, предусматривает 17 коррупционных факторов, содержание которых в целом основывается на предыдущих разработках.Приведенные типологии могут быть расширены. Так, можно дополнительно выделить такие коррупционные факторы, как «притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий», а также «неопределенность порядка подготовки и принятия решения».Для установления такого коррупционного фактора, как «притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий», необходимо оценить нормативный правовой акт на присутствие в его тексте формул, позволяющих должностному лицу требовать от заявителя обеспечения своих полномочий либо конкретных действий материальными ресурсами, количество и качество которых устанавливается по усмотрению этого должностного лица.Такой коррупционный фактор, как «неопределенность порядка подготовки и принятия решения», возникает, когда не соблюдается либо отсутствует последовательность действий, необходимая для выявления оснований принятия решения, не проводятся нужные согласования, отсутствуют необходимые визы.В общих чертах расширенная типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 года, может быть представлена следующим образом.Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:1) широта дискреционных полномочий;2) определение компетенции по формуле «вправе»;3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;4) злоупотребление правом заявителя;5) выборочное изменение объема прав;6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;7) юридиколингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:11) наличие пробела в правовом регулировании;12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актамив отсутствие соответствующей делегации прав;13) отсутствие административных процедур;14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;15) отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих;16) отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих;17) отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими;18) нарушение режима прозрачности информации.Коррупционные факторы системного характера:19) ложные цели и приоритеты;20) нормативные коллизии;21) «навязанная» коррупциогенность.Типичные проявления коррупциогенности:22) несоблюдение требований формальнотехнического характера;23) непринятие нормативного правового акта;24) нарушение баланса интересов.Для совершенствования типологии коррупционных факторов экспертам следует вести мониторинг ее изменения, следить за изданием памяток и методик по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов, а также за появлением новых научных разработок в этой области, посещать научные конференции, антикоррупционные тренинги и семинары, посвященные анализу законодательства на коррупциогенность.Результативность любой деятельности зависит от первоначальных, базовых установок, положенных в ее основу. О таких установках обычно говорят как о правилах деятельности. Производство антикоррупционной экспертизы также должно быть основано на ряде правил, следование которым обусловлено спецификой данной экспертизы.Эффективность оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов. Для обеспечения вышеотмеченных характеристик экспертами (специалистами) применяется ряд специфических правил, которые можно отнести к элементу, применяемому при оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.Итак, основные правила проведения анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов:1) единообразие проведения экспертизы коррупциогенности каждой нормы проекта нормативного правового акта и оформления ее результатов.Единообразие достигается за счет анализа каждого положения рассматриваемого проекта нормативного правового акта в составе и последовательности операций, предусмотренных методикой. Оформление результатов экспертизы должно производиться с учетом основных позиций, подлежащих изложению в экспертном заключении.Описанное правило упрощает как проверку полноты и достоверности экспертизы на коррупциогенность, так и сопоставление результатов экспертизы с данными, полученными другими экспертами.Представляется, что отмеченное единообразие должно быть обеспечено на нормативном уровне путем закрепления соотносимых правил оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.2) все нормы проекта нормативного правового акта должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всех факторов, предусмотренных типологией коррупционных факторов.При проведении экспертизы должна соблюдаться последовательность проведения антикоррупционного анализа, обеспечивающая проверку каждой нормы на наличие коррупционных факторов, предусмотренных соответствующей типологией. Это может быть достигнуто двумя путями:а) проверкой каждой нормы на предмет наличия в ее тексте коррупционных факторов и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных методикой;б) сопоставлением каждого коррупционного фактора, предусмотренного методикой, со всеми нормами проекта нормативного правового акта на предмет присутствия коррупционных факторов.Следует реализовывать оба варианта достижения отмеченного результата. Таким образом, обеспечивается не только самоконтроль результатов предыдущих операций, но и возможность последующей проверки полноты и достоверности проведенного анализа.Считаем возможным реализовывать указанное правило в составе следующих операций:
В тексте документа, подготовленного по результатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого акта отмечаются все выявленные в ней коррупционные факторы.
В таблице коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности напротив каждого из типичных факторов отмечается норма (раздел, статья, часть, пункт, подпункт, абзац), в которых он обнаружен;3) коррупционный фактор увязывается с основанными на нем проявлениями коррупции.Наличие коррупционного фактора по определению предполагает возможные коррупционные проявления. Они должны быть отмечены при указании на наличие коррупционного фактора. Опасность коррупциогенности законов и иных правовых актов заключается в том, что она создает благоприятные условия для совершения коррупционных действий.Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, имеют тенденцию к расширению. Представляется, что работа по их анализу и обобщению, проводимая рядом организаций (например, Национальным антикоррупционным комитетом), позволяет выявлять типичные коррупционные практики. Она может быть положена в основу формирования банка коррупционных практик, изучение которого позволит экспертам и специалистам лучше понять сущность коррупционных факторов, а также расширить их типологию.Вероятность коррупционных проявлений не является абсолютной, но тем не менее ее нужно учитывать в полной мере. Эта работа может быть выполнена экспертом для дополнительного обоснования опасности сохранения выявленных коррупционных факторов.4) все выявленные в ходе экспертизы коррупционные факторы должны быть отмечены в экспертном заключении, а впоследствии устранены из проекта нормативного правового акта путем исключения или коррекции соответствующей нормы.В рамках оценки проекта нормативного правового акта, проводимой в ходе его разработки, это правило выполняется непосредственно самими разработчиками.Рекомендации по устранению коррупционных факторов отражаются в выводе о необходимости устранить или изменить содержащие их нормы, внести соответствующие изменения и (или) дополнения в нормативный правовой акт, отменить его, отклонить или доработать.По нашему мнению, непосредственно экспертиза коррупциогенности нормативного правового акта не предполагает формулировку норм, изменяющих или дополняющих нормативный правовой акт. Вместе с тем эксперт может предложить антикоррупционные формулировки с целью нейтрализации коррупциогенности анализируемых норм. Сформулированное правило способствует учету результатов антикоррупционной экспертизы.5) компетентность экспертов (специалистов).Для детального изучения действующей практики эксперту (специалисту) рекомендуется обращаться к СМИ, сети Интернет, консультироваться в государственных органах, общественных и саморегулируемых организациях.В связи с изложенным можно предложить экспертам, принимающим участие в подготовке документов, по итогам оценки нормативного правового акта либо его проекта обратиться к социологическим исследованиям уровня коррупции, специализированным изданиям (например,изданиям ГИЦ МВД России), материалам судебной практики, результатам анализа обращений, жалоб, поступающих в адрес органа власти разработчика соответствующего проекта.Кроме того, целесообразно, чтобы эксперт, проводящий оценку нормативного правового акта либо его проекта на коррупциогенность, мог привлечь специалиста в соответствующей области, чтобы определить возможность исполнения субъектами права тех или иных требований, устанавливаемых юридикотехническими нормами, либо произвести проверку экономических расчетов.Обеспечение указанного правила должно достигаться путем нормативного закрепления требований к лицам, проводящим антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
ПРАВИЛА И МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬАннотация. Статья посвящена вопросам антикоррупционной экспертизы. Подробно рассматриваются методы анализанормативных актов, что обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенность,общелогический метод познания, общественные отношения, информационному основанию,методыопережающей информации, экстраполяция.
Akayev Khalimat AlievnaAssociate Professor, PhD, Professor, Department of STF North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University Interior of Russia, Nalchik
Rules and methods of assessment of draft regulations for corruption
Abstract: The article deals with anticorruption expertise. Detail the methods of analysis of regulations, due to the fact that the situation of most regulations are applied and enforced by certain public authorities or bodies, specially created for the application of these standards.
Keywords:anticorruption expertise, propensity for corruption, general logical method of learning, public relations, information base, methods of advance information, extrapolation.
Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель исследования нормативных правовых актов в данном случае заключается в нейтрализации их коррупциогенности. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность используются следующие методы познания.В качестве базового используется общелогический метод познания
анализ(метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению его частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого.Под нормативным анализом, по нашему мнению, может пониматься совокупность операций, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа (как и экспертизы в целом) нейтрализовать коррупциогенность нормативного правового акта или его проекта. Данная цель достигается посредством выявления и корректировки (либо исключения из текста) коррупциогенных норм нормативного правового акта или его проекта.По «информационному основанию»на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Для данной группы методов характерно базирование на фактическиимеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке:а) определение оптимально полного перечня данных об объекте антикоррупционного анализа;б) установление источников информации, содержащих данные об объекте антикоррупционного анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций);в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте антикоррупционного анализа.О развитии общественных отношений в той или иной области помимо собственных знаний и личного опыта эксперта существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную.К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы.К неофициальной информации могут быть отнесены: печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т.д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные интернетресурсы.Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам.В настоящее время в научных кругах получилараспространение идея, согласно которой поиск предметов для будущих законов можно не предвидеть, а брать из правоприменительной практики1. В этом смысле особо ценной является судебная практика:
решения высших судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) указывают на незаконные нормы и решения;
уголовные дела по коррупционным правонарушениям и преступлениям являются важным источником информации в части выявления предпосылок, конкретных способов использования несовершенства законодательства, обхода правовых норм для получения личных выгод.Данные статистики могут быть использованы для определения:
наиболее частых видов коррупционных нарушений;
контингента виновников;
по каким инкриминирующим актам не применяются санкции. 1См.: Шиндяпина Е.Д. Судебная практика как источник законодательных инициатив // Научные труды РАЮН. Т. 3. М., 2006. С. 10621065.Применение социологического методав деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационнокоммуникационных технологий целесообразно ввести практику online исследований значимых решений и норм.Применение метода функционального анализаобусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов.Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ:
компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия);
внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы);
ответственность (внутренняя, вышестоящая);
контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный);
транспарентность;
обеспеченность необходимыми ресурсами;
уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда).Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др.Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние2. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит ваналитической работе, при постановке диагноза, прогнозировании3.Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления.Использование системного анализаобусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами.Широкое использование имеет метод экспертных оценок. 2См., например: Новый энциклопедический словарь. М.: Научное издво «Большая российская энциклопедия», 2002. С. 1391; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРАМ, 1997. С. 400.3См.: Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: монография. Голицыно, 2004. С. 195.Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных нормправа, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, других актуальных проблем общей теории права4.Качество применения этого метода во многом обусловливает эффективность всей оценки нормативныхправовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности экспертов, привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Именно экспертам предстоит на основе собственного опыта определить:
возможные формы преследования коррупционного интереса;
возможные коррупционные стратегии;
воздействие того или иного коррупционного фактора на регламентированные нормативным правовым актом общественные отношения;
выполнимостьнормативных предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте;
способность содержащихся в нем предписаний обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях;
рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов иустранению (коррекции) норм их содержащих.На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов.Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах.Статистические методыопределяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупционных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе ЦСР в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г, предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.Одиниз разработчиков данной методики Э.В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:1) широта дискреционных полномочий;2) определение компетенции по формуле «вправе»; 4См.: Сырых В.М. Социология права. М.: Юстицинформ, 2002. С. 445.3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;4) злоупотребление правом заявителя;5) выборочное изменение объема прав;6) чрезмернаясвобода подзаконного нормотворчества;7) юридиколингвистическая коррупциогенность;8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»;9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:10) наличие пробела в регулировании;11) отсутствие административных процедур;12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).Коррупционные факторы системного характера:17) ложные цели и приоритеты;18) нормативные коллизии;19) нарушение баланса интересов;20) «навязанная» коррупциогенность.Проявления коррупциогенности:21) формальнотехническая коррупциогенность;22) непринятие нормативного правового акта (бездействие)5.Тенденцию к расширению состава этих факторов можно оценить положительно. Вопервых, коррупционные практики эволюционируют достаточно быстро. Вовторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.Следует отметить, что в ПостановленииПравительства РФ от 5 марта 2009 года № 196 приводится несколько сокращенный перечень коррупционных факторов.Согласно п. 7Методики, утвержденной вышеуказанным Постановлением Правительства РФ, коррупционные факторы разделяются на три группы:1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;3) факторы системного характера.В пунктах 810рассматриваемой Методики последовательно раскрывается содержание указанных групп.Факторы, связанные с реализацией полномочийоргана государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в следующем:а) широта дискреционных полномочий отсутствие или неопределенность 5См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе// Журнал российского права. 2007. № 5.сроков, условий или оснований принятия решения, дублирующие полномочия органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);б) определение компетенции по формуле «вправе» диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;в) завышенные требования к лицу, права которого реализуются установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;г) злоупотребление правом заявителя со стороны органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;д) выборочное изменение объема прав возможность необоснованного установления изъятий из общего порядка по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;ж) принятие нормативного правового акта сверх компетенции нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;и) юридиколингвистическая неопределенность употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:а) существовании собственно пробела в правовом регулировании, т.е. в отсутствии нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;б) отсутствии административных процедур, т.е. в отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либоодного из элементов такого порядка;в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур, т.е. в закреплении административного порядка предоставления права (блага);г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), т.е. в отсутствии норм, обеспечивающих возможность контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);ж) нарушении режима прозрачности информации, т.е. в отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.Факторами системного характераявляются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа нормативные коллизии.Нормативные коллизии противоречия между нормами, в томчисле внутренние, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).Таким образом, Методика, утвержденная Правительством РФ, предусматривает 17 коррупционных факторов, содержание которых в целом основывается на предыдущих разработках.Приведенные типологии могут быть расширены. Так, можно дополнительно выделить такие коррупционные факторы, как «притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий», а также «неопределенность порядка подготовки и принятия решения».Для установления такого коррупционного фактора, как «притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий», необходимо оценить нормативный правовой акт на присутствие в его тексте формул, позволяющих должностному лицу требовать от заявителя обеспечения своих полномочий либо конкретных действий материальными ресурсами, количество и качество которых устанавливается по усмотрению этого должностного лица.Такой коррупционный фактор, как «неопределенность порядка подготовки и принятия решения», возникает, когда не соблюдается либо отсутствует последовательность действий, необходимая для выявления оснований принятия решения, не проводятся нужные согласования, отсутствуют необходимые визы.В общих чертах расширенная типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 года, может быть представлена следующим образом.Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:1) широта дискреционных полномочий;2) определение компетенции по формуле «вправе»;3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;4) злоупотребление правом заявителя;5) выборочное изменение объема прав;6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;7) юридиколингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:11) наличие пробела в правовом регулировании;12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актамив отсутствие соответствующей делегации прав;13) отсутствие административных процедур;14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;15) отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих;16) отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих;17) отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими;18) нарушение режима прозрачности информации.Коррупционные факторы системного характера:19) ложные цели и приоритеты;20) нормативные коллизии;21) «навязанная» коррупциогенность.Типичные проявления коррупциогенности:22) несоблюдение требований формальнотехнического характера;23) непринятие нормативного правового акта;24) нарушение баланса интересов.Для совершенствования типологии коррупционных факторов экспертам следует вести мониторинг ее изменения, следить за изданием памяток и методик по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов, а также за появлением новых научных разработок в этой области, посещать научные конференции, антикоррупционные тренинги и семинары, посвященные анализу законодательства на коррупциогенность.Результативность любой деятельности зависит от первоначальных, базовых установок, положенных в ее основу. О таких установках обычно говорят как о правилах деятельности. Производство антикоррупционной экспертизы также должно быть основано на ряде правил, следование которым обусловлено спецификой данной экспертизы.Эффективность оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов. Для обеспечения вышеотмеченных характеристик экспертами (специалистами) применяется ряд специфических правил, которые можно отнести к элементу, применяемому при оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.Итак, основные правила проведения анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов:1) единообразие проведения экспертизы коррупциогенности каждой нормы проекта нормативного правового акта и оформления ее результатов.Единообразие достигается за счет анализа каждого положения рассматриваемого проекта нормативного правового акта в составе и последовательности операций, предусмотренных методикой. Оформление результатов экспертизы должно производиться с учетом основных позиций, подлежащих изложению в экспертном заключении.Описанное правило упрощает как проверку полноты и достоверности экспертизы на коррупциогенность, так и сопоставление результатов экспертизы с данными, полученными другими экспертами.Представляется, что отмеченное единообразие должно быть обеспечено на нормативном уровне путем закрепления соотносимых правил оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.2) все нормы проекта нормативного правового акта должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всех факторов, предусмотренных типологией коррупционных факторов.При проведении экспертизы должна соблюдаться последовательность проведения антикоррупционного анализа, обеспечивающая проверку каждой нормы на наличие коррупционных факторов, предусмотренных соответствующей типологией. Это может быть достигнуто двумя путями:а) проверкой каждой нормы на предмет наличия в ее тексте коррупционных факторов и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных методикой;б) сопоставлением каждого коррупционного фактора, предусмотренного методикой, со всеми нормами проекта нормативного правового акта на предмет присутствия коррупционных факторов.Следует реализовывать оба варианта достижения отмеченного результата. Таким образом, обеспечивается не только самоконтроль результатов предыдущих операций, но и возможность последующей проверки полноты и достоверности проведенного анализа.Считаем возможным реализовывать указанное правило в составе следующих операций:
В тексте документа, подготовленного по результатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого акта отмечаются все выявленные в ней коррупционные факторы.
В таблице коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности напротив каждого из типичных факторов отмечается норма (раздел, статья, часть, пункт, подпункт, абзац), в которых он обнаружен;3) коррупционный фактор увязывается с основанными на нем проявлениями коррупции.Наличие коррупционного фактора по определению предполагает возможные коррупционные проявления. Они должны быть отмечены при указании на наличие коррупционного фактора. Опасность коррупциогенности законов и иных правовых актов заключается в том, что она создает благоприятные условия для совершения коррупционных действий.Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, имеют тенденцию к расширению. Представляется, что работа по их анализу и обобщению, проводимая рядом организаций (например, Национальным антикоррупционным комитетом), позволяет выявлять типичные коррупционные практики. Она может быть положена в основу формирования банка коррупционных практик, изучение которого позволит экспертам и специалистам лучше понять сущность коррупционных факторов, а также расширить их типологию.Вероятность коррупционных проявлений не является абсолютной, но тем не менее ее нужно учитывать в полной мере. Эта работа может быть выполнена экспертом для дополнительного обоснования опасности сохранения выявленных коррупционных факторов.4) все выявленные в ходе экспертизы коррупционные факторы должны быть отмечены в экспертном заключении, а впоследствии устранены из проекта нормативного правового акта путем исключения или коррекции соответствующей нормы.В рамках оценки проекта нормативного правового акта, проводимой в ходе его разработки, это правило выполняется непосредственно самими разработчиками.Рекомендации по устранению коррупционных факторов отражаются в выводе о необходимости устранить или изменить содержащие их нормы, внести соответствующие изменения и (или) дополнения в нормативный правовой акт, отменить его, отклонить или доработать.По нашему мнению, непосредственно экспертиза коррупциогенности нормативного правового акта не предполагает формулировку норм, изменяющих или дополняющих нормативный правовой акт. Вместе с тем эксперт может предложить антикоррупционные формулировки с целью нейтрализации коррупциогенности анализируемых норм. Сформулированное правило способствует учету результатов антикоррупционной экспертизы.5) компетентность экспертов (специалистов).Для детального изучения действующей практики эксперту (специалисту) рекомендуется обращаться к СМИ, сети Интернет, консультироваться в государственных органах, общественных и саморегулируемых организациях.В связи с изложенным можно предложить экспертам, принимающим участие в подготовке документов, по итогам оценки нормативного правового акта либо его проекта обратиться к социологическим исследованиям уровня коррупции, специализированным изданиям (например,изданиям ГИЦ МВД России), материалам судебной практики, результатам анализа обращений, жалоб, поступающих в адрес органа власти разработчика соответствующего проекта.Кроме того, целесообразно, чтобы эксперт, проводящий оценку нормативного правового акта либо его проекта на коррупциогенность, мог привлечь специалиста в соответствующей области, чтобы определить возможность исполнения субъектами права тех или иных требований, устанавливаемых юридикотехническими нормами, либо произвести проверку экономических расчетов.Обеспечение указанного правила должно достигаться путем нормативного закрепления требований к лицам, проводящим антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
