Некоторые проблемы, возникающие в процессе правового регулирования межбюджетных отношений
ART 53605
Авторы:
Л.
А. Геляхова, З.
Х. Кочесокова
Л.
А. Геляхова, З.
Х. Кочесокова Библиографическое описание статьи для цитирования:
Геляхова
Л.
А.,
Кочесокова
З.
Х. Некоторые проблемы, возникающие в процессе правового регулирования межбюджетных отношений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2013. – Т. 3. – С.
2996–3000. – URL:
http://e-koncept.ru/2013/53605.htm.
Аннотация. Статья посвящена вопросам отсутствия чёткой взаимосвязи в системе принятия решений и ответственности органов власти разных уровней. Зачастую решение принимается вышестоящим органом власти, а весь груз ответственности, в том числе и финансовое обеспечение, ложится
на нижестоящий уровень.
Ключевые слова:
реформа, особые отрицания, федеративное государство, вышестоящий орган, межбюджетные отношения, местное самоуправление, разграничение полномочий, социальное обеспечение, налоги.
Текст статьи
Кочесокова Залина Хазраталиевнакандидат экономическихнаук, доценткафедры специальных дисциплинСеверо –Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, г.Нальчик.zalinasolnce@mail.ru
Геляхова Лейла Абдуллаховнакандидат юридических наук, преподаватель кафедры специальных дисциплинСеверо –Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, г.Нальчик.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. Статья посвящена вопросам отсутствия чёткой взаимосвязи в системе принятия решений и ответственности органов власти разных уровней. Зачастую решение принимается вышестоящим органом власти, а весь груз ответственности, в том числе и финансовое обеспечение, ложится на нижестоящий уровень.
Ключевые слова: федеративное государство, вышестоящий орган,межбюджетные отношения,местное самоуправление, реформа, особые отрицания, разграничение полномочий, социальное обеспечение, налоги.
Kochesokova Zalina HazratalievnaPhD, assistant professor of special disciplines North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of the Russian Interior Ministry in Krasnodar University, Nalchik.zalinasolnce@mail.ru
Gelyahova Leila AbdullahovnaPhD, lecturer in special disciplines North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University of Internal Affairs of Russia, Nalchik.
SOME PROBLEMS IN THE LEGAL REGULATION INTERGOVERNMENTAL RELATIONS
Abstract.The article deals with the lack of a clear link in the system of decisionmaking and accountability of authorities at different levels. Often the decision is made by a higher authority, and the entire burden of responsibility, including financial support, falls to a lower level.Keywords:federal state, a higher authority, intergovernmental relations, local government, reform, special denial, separation of powers, social security and taxes.
В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения механизма межбюджетных отношений, пожалуй, и по настоящее время продолжает оставаться одной из самых актуальных.В целях выявления существующих проблем правового регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований необходимо обратиться к истокам произошедших преобразований в Российской Федерации по различным направлениям, акцентируя внимание на сложившихся к 2005 г. проблемах, явившихся толчком к реформированию бюджетного устройства страны.Реализация реформы местного самоуправления в Российской Федерации была невозможна без проведения серьёзныхподготовительных мероприятий, связанных, в первую очередь, с изменением всей совокупности федерального законодательства, и приведения в соответствие региональных законов, местных нормативноправовых актов.Самой главной проблемой, существующей на тот момент, было отсутствие чёткой взаимосвязи в системе принятия решений и ответственности органов власти разных уровней. Зачастую решение принималось вышестоящим органом власти, а весь груз ответственности, в том числе и финансовое обеспечение, ложился на нижестоящий уровень. Именно данная проблема дала толчок к проведению реформы, связанной с разграничением полномочий органов власти и бюджетного устройства в стране.Федеральная бюджетная реформа стала базисом реформирования местного самоуправления, при этом внесение поправок в бюджетное законодательство способствовало проведению прогрессивного преобразования федеративного устройства страны, органов исполнительной власти РФ (административная реформа) и др.Так, налоговая реформа стала первым серьезным шагом на пути к изменению порядка функционирования межбюджетных отношений, которая была направлена на:уменьшение числа налогов в государстве (отменены налог с продаж, налог на покупку иностранных денежных знаков и др.);снижение налоговых ставок (по налогу на добавленную стоимость, по единому социальному налогу и др.);упрощение системы налогов путем введения специальных налоговых режимов (налог на вменённый доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог и др.);перераспределение налоговых доходов в зависимости от вида бюджета.Реформа социального обеспечения в большей степени стала результатом бюджетной реформы. Именно разграничение расходных полномочий между бюджетами разных уровней, определение чёткой системы ответственности привело к отмене федеральных законов, устанавливающих льготы многим категориям граждан.С другой стороны, в этом направлении реформы наблюдался обратный процесс. Первые результаты внедрения реформы социального обеспечения привели в 2005 г. к уточнению разграничения полномочий между уровнями власти и выделению дополнительных средств из федерального бюджета.При этом основными направлениями осуществления бюджетной реформы в названный период стали:изменение подхода к построению межбюджетных отношений;изменение порядка формирования расходной части бюджетов.Следует отметить, что данные правоотношения являются наиболее значимыми при осуществлении бюджетной деятельности государства, местного самоуправления. В связи с этим существовавшие проблемы их правового регулирования не способствовали эффективному формированию и исполнению бюджетов и, как следствие, спровоцировали потребность в их совершенствовании.Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. Введение среднесрочного бюджетного планирования направлено на совершенствование межбюджетных отношений, заключающихся в возможности своевременно и последовательно осуществлять расходные обязательства с учетом плановых мероприятий обеспеченных финансовыми ресурсами.Однако, несмотря на продолжавшийся процесс реформирования межбюджетных отношений, финансовый кризис 2008–2009 гг. показал всю несостоятельность сложившихся на тот период механизмов предоставления финансовых потоков, особенно местным бюджетам, доказательством чему явилось более 80 процентов дефицитных бюджетов.Строгая, просчитанная логика построения межбюджетных отношений, основанная на формализованных моделях, оказалась чрезмерно усложненной и, как отмечают А. Игудин и Е. Бухвальд, «степень формализации перерастает уже от объективности к ее видимости»1. За десять лет построения российской модели межбюджетных отношений сложилась система отношений, состоящая из четырех основных блоков.Первый –это средства, которые выделяются на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть создание единых условий для всех субъектов Российской Федерации, чтобы они могли выполнять свои функции в полном объеме.Второй блок –это средства, которые выделяются на оказание поддержки осуществления региональных полномочий по тем направлениям, в отношении которых Российская Федерация заинтересована, чтобы они выполнялись в полном объеме и наиболее качественно.Третий блок межбюджетных отношений –выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий, которые ими выполняются более качественно, чем из центра.Четвертый блок –налоговое регулирование. Суть его заключаетсяв том, что любое вмешательство в ход воспроизводственных процессов должно быть экономически целесообразным и обоснованным. В рамках современной системы межбюджетных отношений основная задача состоит в формировании исходных возможностей достижения сбалансированности территориальных бюджетов, главным образом за счет собственных доходных источников и только потом за счет перераспределения средств из вышестоящих бюджетов2.Признавая наличие существенных положительных результатов проведенной органами государственной власти РФ работы, позволившей сохранить стабильность бюджетной системы страны в сложных условиях мирового 1Бухвальд Е., Игудин А.Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2008. № 2 (51). С. 101–113.2См.: Больше давать полномочий регионам и больше спрашивать за их выполнение: интервью с заместителем Министра финансов РФ Антоном Силуановым. URL:http://www.polit.ru/analytics/2008/03/04 /finans.htmlэкономического кризиса, следует отметить, что сложившаяся система межбюджетных отношений требует более глубоких преобразований. Усиление процессов дифференциации регионов и муниципальных образований по показателям социального и экономического развития, проведение реформы местного самоуправления, усложнение методов государственного регулирования как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий обусловливают объективную необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в первую очередь на уровне регионов и муниципальных образований3.Одним из проблемных направлений осуществления межбюджетных отношений является закрепление БК РФ возможности установления дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц при распределении его между региональным и местными бюджетами взамен расчетных дотаций местным бюджетам. Данный подход рассматривается как основа формирования стимулирующего начала для муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений.По мнению Министерства финансов, в результате неравномерного размещения налогового потенциала в субъектах РФ передача норматива зачисления от НДС на региональныйуровень приведет к увеличению бюджетной асимметрии между бюджетами регионов, а это потребует соответствующего увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов РФ.Однако, несмотря на указанные меры, все же представляется необходимым снижение объема дотаций и субсидий в бюджетах муниципальных образований и увеличение налоговых источников формирования доходов местных бюджетов. Данная мера способствовала бы большей самостоятельности муниципальных бюджетов.В целях расширения практики использования передовых технологий управления бюджетным процессом на местном уровне субъекты РФ наделяются правом оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях и принятия мер по стимулированию органов местного самоуправления к его повышению.Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.Однако, несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи при одновременном использовании каждым из них всех потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.Практика межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ –от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения компетенции между тремя уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. 3Ниязметов А.К.О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. № 8. С. 21–26.Суть проблемы межбюджетныхотношений заключается в следующем: что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий механизм распределения доли доходов между бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превышают поступающие доходы.Думается, что с учетом закрепления БК РФ ничтожно малых отчислений от федеральных налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты, и процветания иждивенческих настроений, для многих муниципальных образований основным доходом бюджетов являются дотации. Несмотря на то, что согласно п. 2 ст. 52 Федерального закона от 6 октября № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность бюджетов, ряд законов субъектов закрепляет такой вид дотации, как дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) из областного бюджета, порядок расчета, особенности перечисления и использования, которых утверждается постановлениями правительства субъекта РФ, а распределение указанных дотаций между муниципальными образованиями утверждается региональным законом об областном бюджете4.Подобная норма противоречит названному Федеральному закону, так как не смотря на то, что прямо не закреплено за органами местного самоуправления обязанности либо права по сбалансированию местного бюджета, из смысла реформы муниципальных образований можносделать вывод о наличии обязанности обозначенных органов сбалансировать местный бюджет, в чем проявляется их самостоятельность. Следовательно, введение законом субъекта дотации в целях сбалансирования бюджетов поселений и муниципальных районов сужает «специфическую» самостоятельность и нарушает принцип равенства соответствующих муниципальных образований, поскольку указанные средства будут распределяться с учетом выборочности местного бюджета.Следовательно, в целях совершенствования межбюджетных отношенийнеобходимо внести изменения в п. 2 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепив за органами местного самоуправления обязанность по сбалансированию бюджетов, и в то же время из регионального законодательстваисключить нормы, которые предусматривают дотации, направленные на сбалансированность бюджетов муниципальных образований.Относительно местных нормативноправовых актов неоднозначным является указание на то, что дотации бюджетам муниципальных образований городских и сельских поселений муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предоставляются с целью компенсации разницы между суммарными оценками объективно сложившихся расходных потребностей и доходных возможностей поселений5. При этом ни в БК РФ, ни в названном решении не определяются используемые категории –расходные потребности, доходные возможности, в связи с чем нарушается единство понятийного аппарата, что вызывает проблемы при реализации межбюджетных отношений.Думается, что 4См., напр., ст. 8.1 Закона Ярославской области от 7 октября 2008 г. № 40з (в ред. от 30 апреля 2009 г.) «О межбюджетных отношениях» (Губернские вести. 2008. № 87).5См.: Решение Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 23 декабря 2009 г. № 47/9 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования Кольский район Мурманской области» // СПС «Консультантрегион».подобное расширение терминологии необоснованно и требует применения устоявшихся бюджетных категорий.Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время необходимо выстроить механизм межбюджетных отношений на основе не декларативной, а реальной прозрачности их правового регулирования в целях создания адекватной финансовой базы, направленной на обеспечение самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Подобный подход призван снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией РФ самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения необходимыми финансовыми средствами.Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. Реальной мерой решения межбюджетных противоречий, должно стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом с одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ, и местные бюджеты6.Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах. Помимо этого представляется необходимым увеличить отчисления от федеральных и региональных конкретных налогов для местных бюджетов или заменить дотации процентным отчислением. 6В СССР проблема межбюджетных отношений решалась в менее драматической форме.Согласно Положению о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25мая 1927 г. в целях обеспечения устойчивости бюджетов союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, поступивших натерриторию данной республики, а также солидная часть поступлений от ряда других налогов. При этом одновременно решалась задача повышения заинтересованности союзных республик в поступлении общесоюзных доходов и обеспечивался рост собственных доходов. Крометого, союзные республики наделялись правами устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов. Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60 % всех финансовых ресурсов государства. Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетовнедостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами.Одним из приоритетных направлений совершенствования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований является построение механизмов взаимодействия различных уровней власти. Подобное взаимодействие должно быть направлено на регулирование одной из значимых составляющих межбюджетных отношений, заключающейся в правовом согласовании с субъектом РФ и муниципальными образованиями размеров предоставляемых местным бюджетам субвенций7.Подобное согласование должно способствовать финансированию в полном объеме переданных государственных полномочий, что позволитисключить недофинансирование и, как следствие, привлечение собственных средств местных бюджетов, являющееся нарушением федерального бюджетного законодательства.Итак, совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено на повышение эффективности управления муниципальными финансами, в частности на повышение качества управления местным бюджетным процессом, которое способствует снижению уровня просроченной кредиторской задолженности, увеличению показателей финансового планирования.Бюджетную деятельность органов местного самоуправления следует направить на оперативную корректировку прогнозов поступлений доходов исходя из существующей ситуации, а также на безотлагательное внесение изменений в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.
7См.: Решение Городского Собрания городского округа «Город ЮжноСахалинск» от 28мая 2008 г. № 1099/51083«Об утверждении Стратегии развития городского округа «Город ЮжноСахалинск» на период до 2020 года» // ЮжноСахалинск сегодня. 2008. № 52(486).
Геляхова Лейла Абдуллаховнакандидат юридических наук, преподаватель кафедры специальных дисциплинСеверо –Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, г.Нальчик.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. Статья посвящена вопросам отсутствия чёткой взаимосвязи в системе принятия решений и ответственности органов власти разных уровней. Зачастую решение принимается вышестоящим органом власти, а весь груз ответственности, в том числе и финансовое обеспечение, ложится на нижестоящий уровень.
Ключевые слова: федеративное государство, вышестоящий орган,межбюджетные отношения,местное самоуправление, реформа, особые отрицания, разграничение полномочий, социальное обеспечение, налоги.
Kochesokova Zalina HazratalievnaPhD, assistant professor of special disciplines North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of the Russian Interior Ministry in Krasnodar University, Nalchik.zalinasolnce@mail.ru
Gelyahova Leila AbdullahovnaPhD, lecturer in special disciplines North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University of Internal Affairs of Russia, Nalchik.
SOME PROBLEMS IN THE LEGAL REGULATION INTERGOVERNMENTAL RELATIONS
Abstract.The article deals with the lack of a clear link in the system of decisionmaking and accountability of authorities at different levels. Often the decision is made by a higher authority, and the entire burden of responsibility, including financial support, falls to a lower level.Keywords:federal state, a higher authority, intergovernmental relations, local government, reform, special denial, separation of powers, social security and taxes.
В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения механизма межбюджетных отношений, пожалуй, и по настоящее время продолжает оставаться одной из самых актуальных.В целях выявления существующих проблем правового регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований необходимо обратиться к истокам произошедших преобразований в Российской Федерации по различным направлениям, акцентируя внимание на сложившихся к 2005 г. проблемах, явившихся толчком к реформированию бюджетного устройства страны.Реализация реформы местного самоуправления в Российской Федерации была невозможна без проведения серьёзныхподготовительных мероприятий, связанных, в первую очередь, с изменением всей совокупности федерального законодательства, и приведения в соответствие региональных законов, местных нормативноправовых актов.Самой главной проблемой, существующей на тот момент, было отсутствие чёткой взаимосвязи в системе принятия решений и ответственности органов власти разных уровней. Зачастую решение принималось вышестоящим органом власти, а весь груз ответственности, в том числе и финансовое обеспечение, ложился на нижестоящий уровень. Именно данная проблема дала толчок к проведению реформы, связанной с разграничением полномочий органов власти и бюджетного устройства в стране.Федеральная бюджетная реформа стала базисом реформирования местного самоуправления, при этом внесение поправок в бюджетное законодательство способствовало проведению прогрессивного преобразования федеративного устройства страны, органов исполнительной власти РФ (административная реформа) и др.Так, налоговая реформа стала первым серьезным шагом на пути к изменению порядка функционирования межбюджетных отношений, которая была направлена на:уменьшение числа налогов в государстве (отменены налог с продаж, налог на покупку иностранных денежных знаков и др.);снижение налоговых ставок (по налогу на добавленную стоимость, по единому социальному налогу и др.);упрощение системы налогов путем введения специальных налоговых режимов (налог на вменённый доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог и др.);перераспределение налоговых доходов в зависимости от вида бюджета.Реформа социального обеспечения в большей степени стала результатом бюджетной реформы. Именно разграничение расходных полномочий между бюджетами разных уровней, определение чёткой системы ответственности привело к отмене федеральных законов, устанавливающих льготы многим категориям граждан.С другой стороны, в этом направлении реформы наблюдался обратный процесс. Первые результаты внедрения реформы социального обеспечения привели в 2005 г. к уточнению разграничения полномочий между уровнями власти и выделению дополнительных средств из федерального бюджета.При этом основными направлениями осуществления бюджетной реформы в названный период стали:изменение подхода к построению межбюджетных отношений;изменение порядка формирования расходной части бюджетов.Следует отметить, что данные правоотношения являются наиболее значимыми при осуществлении бюджетной деятельности государства, местного самоуправления. В связи с этим существовавшие проблемы их правового регулирования не способствовали эффективному формированию и исполнению бюджетов и, как следствие, спровоцировали потребность в их совершенствовании.Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. Введение среднесрочного бюджетного планирования направлено на совершенствование межбюджетных отношений, заключающихся в возможности своевременно и последовательно осуществлять расходные обязательства с учетом плановых мероприятий обеспеченных финансовыми ресурсами.Однако, несмотря на продолжавшийся процесс реформирования межбюджетных отношений, финансовый кризис 2008–2009 гг. показал всю несостоятельность сложившихся на тот период механизмов предоставления финансовых потоков, особенно местным бюджетам, доказательством чему явилось более 80 процентов дефицитных бюджетов.Строгая, просчитанная логика построения межбюджетных отношений, основанная на формализованных моделях, оказалась чрезмерно усложненной и, как отмечают А. Игудин и Е. Бухвальд, «степень формализации перерастает уже от объективности к ее видимости»1. За десять лет построения российской модели межбюджетных отношений сложилась система отношений, состоящая из четырех основных блоков.Первый –это средства, которые выделяются на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть создание единых условий для всех субъектов Российской Федерации, чтобы они могли выполнять свои функции в полном объеме.Второй блок –это средства, которые выделяются на оказание поддержки осуществления региональных полномочий по тем направлениям, в отношении которых Российская Федерация заинтересована, чтобы они выполнялись в полном объеме и наиболее качественно.Третий блок межбюджетных отношений –выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий, которые ими выполняются более качественно, чем из центра.Четвертый блок –налоговое регулирование. Суть его заключаетсяв том, что любое вмешательство в ход воспроизводственных процессов должно быть экономически целесообразным и обоснованным. В рамках современной системы межбюджетных отношений основная задача состоит в формировании исходных возможностей достижения сбалансированности территориальных бюджетов, главным образом за счет собственных доходных источников и только потом за счет перераспределения средств из вышестоящих бюджетов2.Признавая наличие существенных положительных результатов проведенной органами государственной власти РФ работы, позволившей сохранить стабильность бюджетной системы страны в сложных условиях мирового 1Бухвальд Е., Игудин А.Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2008. № 2 (51). С. 101–113.2См.: Больше давать полномочий регионам и больше спрашивать за их выполнение: интервью с заместителем Министра финансов РФ Антоном Силуановым. URL:http://www.polit.ru/analytics/2008/03/04 /finans.htmlэкономического кризиса, следует отметить, что сложившаяся система межбюджетных отношений требует более глубоких преобразований. Усиление процессов дифференциации регионов и муниципальных образований по показателям социального и экономического развития, проведение реформы местного самоуправления, усложнение методов государственного регулирования как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий обусловливают объективную необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в первую очередь на уровне регионов и муниципальных образований3.Одним из проблемных направлений осуществления межбюджетных отношений является закрепление БК РФ возможности установления дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц при распределении его между региональным и местными бюджетами взамен расчетных дотаций местным бюджетам. Данный подход рассматривается как основа формирования стимулирующего начала для муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений.По мнению Министерства финансов, в результате неравномерного размещения налогового потенциала в субъектах РФ передача норматива зачисления от НДС на региональныйуровень приведет к увеличению бюджетной асимметрии между бюджетами регионов, а это потребует соответствующего увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов РФ.Однако, несмотря на указанные меры, все же представляется необходимым снижение объема дотаций и субсидий в бюджетах муниципальных образований и увеличение налоговых источников формирования доходов местных бюджетов. Данная мера способствовала бы большей самостоятельности муниципальных бюджетов.В целях расширения практики использования передовых технологий управления бюджетным процессом на местном уровне субъекты РФ наделяются правом оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях и принятия мер по стимулированию органов местного самоуправления к его повышению.Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.Однако, несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи при одновременном использовании каждым из них всех потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.Практика межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ –от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения компетенции между тремя уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. 3Ниязметов А.К.О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. № 8. С. 21–26.Суть проблемы межбюджетныхотношений заключается в следующем: что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий механизм распределения доли доходов между бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превышают поступающие доходы.Думается, что с учетом закрепления БК РФ ничтожно малых отчислений от федеральных налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты, и процветания иждивенческих настроений, для многих муниципальных образований основным доходом бюджетов являются дотации. Несмотря на то, что согласно п. 2 ст. 52 Федерального закона от 6 октября № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность бюджетов, ряд законов субъектов закрепляет такой вид дотации, как дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) из областного бюджета, порядок расчета, особенности перечисления и использования, которых утверждается постановлениями правительства субъекта РФ, а распределение указанных дотаций между муниципальными образованиями утверждается региональным законом об областном бюджете4.Подобная норма противоречит названному Федеральному закону, так как не смотря на то, что прямо не закреплено за органами местного самоуправления обязанности либо права по сбалансированию местного бюджета, из смысла реформы муниципальных образований можносделать вывод о наличии обязанности обозначенных органов сбалансировать местный бюджет, в чем проявляется их самостоятельность. Следовательно, введение законом субъекта дотации в целях сбалансирования бюджетов поселений и муниципальных районов сужает «специфическую» самостоятельность и нарушает принцип равенства соответствующих муниципальных образований, поскольку указанные средства будут распределяться с учетом выборочности местного бюджета.Следовательно, в целях совершенствования межбюджетных отношенийнеобходимо внести изменения в п. 2 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепив за органами местного самоуправления обязанность по сбалансированию бюджетов, и в то же время из регионального законодательстваисключить нормы, которые предусматривают дотации, направленные на сбалансированность бюджетов муниципальных образований.Относительно местных нормативноправовых актов неоднозначным является указание на то, что дотации бюджетам муниципальных образований городских и сельских поселений муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предоставляются с целью компенсации разницы между суммарными оценками объективно сложившихся расходных потребностей и доходных возможностей поселений5. При этом ни в БК РФ, ни в названном решении не определяются используемые категории –расходные потребности, доходные возможности, в связи с чем нарушается единство понятийного аппарата, что вызывает проблемы при реализации межбюджетных отношений.Думается, что 4См., напр., ст. 8.1 Закона Ярославской области от 7 октября 2008 г. № 40з (в ред. от 30 апреля 2009 г.) «О межбюджетных отношениях» (Губернские вести. 2008. № 87).5См.: Решение Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 23 декабря 2009 г. № 47/9 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования Кольский район Мурманской области» // СПС «Консультантрегион».подобное расширение терминологии необоснованно и требует применения устоявшихся бюджетных категорий.Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время необходимо выстроить механизм межбюджетных отношений на основе не декларативной, а реальной прозрачности их правового регулирования в целях создания адекватной финансовой базы, направленной на обеспечение самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Подобный подход призван снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией РФ самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения необходимыми финансовыми средствами.Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. Реальной мерой решения межбюджетных противоречий, должно стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом с одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ, и местные бюджеты6.Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах. Помимо этого представляется необходимым увеличить отчисления от федеральных и региональных конкретных налогов для местных бюджетов или заменить дотации процентным отчислением. 6В СССР проблема межбюджетных отношений решалась в менее драматической форме.Согласно Положению о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25мая 1927 г. в целях обеспечения устойчивости бюджетов союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, поступивших натерриторию данной республики, а также солидная часть поступлений от ряда других налогов. При этом одновременно решалась задача повышения заинтересованности союзных республик в поступлении общесоюзных доходов и обеспечивался рост собственных доходов. Крометого, союзные республики наделялись правами устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов. Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60 % всех финансовых ресурсов государства. Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетовнедостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами.Одним из приоритетных направлений совершенствования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований является построение механизмов взаимодействия различных уровней власти. Подобное взаимодействие должно быть направлено на регулирование одной из значимых составляющих межбюджетных отношений, заключающейся в правовом согласовании с субъектом РФ и муниципальными образованиями размеров предоставляемых местным бюджетам субвенций7.Подобное согласование должно способствовать финансированию в полном объеме переданных государственных полномочий, что позволитисключить недофинансирование и, как следствие, привлечение собственных средств местных бюджетов, являющееся нарушением федерального бюджетного законодательства.Итак, совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено на повышение эффективности управления муниципальными финансами, в частности на повышение качества управления местным бюджетным процессом, которое способствует снижению уровня просроченной кредиторской задолженности, увеличению показателей финансового планирования.Бюджетную деятельность органов местного самоуправления следует направить на оперативную корректировку прогнозов поступлений доходов исходя из существующей ситуации, а также на безотлагательное внесение изменений в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.
7См.: Решение Городского Собрания городского округа «Город ЮжноСахалинск» от 28мая 2008 г. № 1099/51083«Об утверждении Стратегии развития городского округа «Город ЮжноСахалинск» на период до 2020 года» // ЮжноСахалинск сегодня. 2008. № 52(486).
