Прямое народовластие в системе местного самоуправления
Т.
А. КорниенкоБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Корниенко
Т.
А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2015. – № S13. – С.
16–20. – URL:
http://e-koncept.ru/2015/75196.htm.
Аннотация. Автор обращает внимание на институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления. В статье рассматриваются различные формы прямого волеизъявления населения. Оценивается степень участия молодых граждан в процессах самоуправления.
Ключевые слова:
молодежь, участие молодёжи в местном самоуправлении, непосредственные формы демократии, молодёжное самоуправление
Текст статьи
Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 1
ART75196УДК342.25
Корниенко Татьяна Анатольевна, кандидат исторических наук, доцент, доценткафедры социальногуманитарных дисциплин филиала ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавирkornienko23@yandex.ru
Прямое народовластие в системе местного самоуправления
Аннотация.Автор обращает внимание на институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления. В статье рассматриваются различные формы прямого волеизъявления населения. Оценивается степень участия молодых граждан впроцессах самоуправления.Ключевые слова: молодёжь, участие молодёжи в местном самоуправлении, непосредственные формы демократии, молодёжное самоуправлениеРаздел: (03) философия; социология; политология; правоведение; науковедение.
Важный сюжет современного политического процесса связан с тем, что намечаются существенные сдвиги в соотношении прямой и представительной демократии. В поисках новых институтов социальнополитической модернизации особое внимание уделяется институту общественного участия на местах. Именно на местном уровне вызревают и крепнут те ростки социальной активности и гражданская ответственность, которые не найдены в пестроте российского общества [1]. В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» устанавливает общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления. В ст.1 говорится: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации–форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, –законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населениемнепосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических ииных местных традиций» [3]. Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах: 1)местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия и его надо рассматривать в системе демократии и с точки зрения обеспечения принадлежности власти народу; 2)местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных и властных полномочий; Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 2
3)местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность; 4)местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина. 5)местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне какихлибо иных властных структур, вопросы местного значения [4, с. 202]. Благодаря возможностивыбирать и контролировать власть, местноесообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел». Участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения. Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в целях своего жизнеобеспечения на определенной территории, где осуществляется местное самоуправление. Непосредственная (прямая) демократия–одна из форм осуществления местного самоуправления. В отличие от представительной демократии, когда влияние населения муниципального образования на решение вопросов местного значения опосредовано деятельностью избираемых органов, непосредственная демократия дает гражданам самостоятельно выступать в роли коллективного субъекта местного самоуправления, от которого, в конечном счете, и зависит осуществление публичной власти на муниципальном уровне. Использование институтов непосредственной демократии позволяет преодолевать отчуждение граждан от власти. В системе местного самоуправления прямое народовластие способствует выработке решений, имеющих большое общественное значение. Оно является связующим звеном между населением и выборными органами, эффективным способом оценки их деятельности, а в установленных законом случаях используется для решения вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления. Очевидно, что по мере развития демократических процессов в нашей стране все в большей степени будут возрастать потребности в прямом диалоге населения и органов муниципальных образований, поскольку эффективное осуществление местного самоуправления возможно только при инициативном и активном участии населения в решении вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Как известно, непосредственная демократия–прямое осуществление власти народам в общегосударственном и местном масштабах, различные формы принятия Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 3
самим населением (преимущественно гражданами–избирателями) решений общего и местного характера [5, с.7]. Каково соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления? По мнению А.Н. Нифанова, самоуправление должно интерпретироваться в контексте свободы и демократии. Тенденция к самоуправлению в современных обществах выражена в принципах народного суверенитета и правилах большинства, являющихся основополагающими началами демократического принятия решений, демократического правления [6, с.23]. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общеенаправление социальноэкономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеютполномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Непосредственную демократию можно представить в виде системы, имеющей три уровня: базовые ценности, составляющие содержание, суть непосредственной демократии; механизм реализации и достижения ценностей демократии; конституционноправовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение. Содержание непосредственной демократии как подсистемы более общей системы –демократии –составляет совокупность нравственных, политических, правовых ценностей, которые получили правовое закрепление в конституциях современных демократических государств и международное признание. Как система ценностей, непосредственная демократия реализует посредством основ конституционного строя, действующих в системе местного самоуправления, –выборности, плюрализма, верховенства правового закона и, прежде всего, конституции. Перечень данных институтов позволяет увидеть, что непосредственная демократия осуществляется в основном не бюрократическими, не насильственными, не давящими на человека способами, а теми, которые «повернуты лицом к человеку» [7, с.51]. Таким образом, непосредственная демократия как механизм управления представляет собой совокупность институтов, процедур выработки решений, обеспечивающих функционирование всей системы местного самоуправления в соответствии с ценностями демократии, создающих возможность учета мнения местного сообщества по вопросам местной жизни. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь [8, с.47]. Анализ современных работ, посвященных институтам прямой демократии, свидетельствует о неоправданно расширительном толковании понятия «институт прямой демократии». Отсутствуют четкие критерии, на основании которых ту или иную форму народовластия следует рассматривать как институт прямой демократии. Одни ученые относят к числу институтов прямой демократии выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворКорниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 4
ческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя. Другие включают в систему прямой демократии выборы, референдумы, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения. Отсутствие единого подхода к определению институтов прямой демократии является следствием того, что большинство исследователей исходят из прежней методологической установки, согласно которой все граждане активно участвуют в управлении обществом и государством: все институты, не относящиеся к представительной демократии, относятся к институтам прямой демократии [9, с.16]. Большинство современных авторов смешивают неоднородные посвоему содержанию институты: в одну группу оказались объединены институты, регулирующие принятие гражданами публичновластных решений, и институты, не связанные с принятием самими гражданами властных решений. Такие институты, как митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, деятельность политических партий можно рассматривать в качестве средств диалога между властью и гражданами, целью которого является сопоставление воли народа и формируемого им органа. Институт обращений граждан в органы публичной власти рассматривается в качестве института так называемого гражданского лоббизма; деятельность общественных объединений –в качестве института социального взаимодействия и социального партнерства, деятельность политических партий, выступления граждан –в качестве институтов функционального представительства интересов. Данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления институционализируют непосредственное властное волеизъявление граждан, но это волеизъявление не подлежит обязательному исполнению. Исходя из обозначенного выше подхода об общеобязательности исполнения принятых гражданами публичновластных решений, к институтам прямой демократии можно отнести референдум, народную правотворческую инициативу, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц. Но применительно к проблеме развития институтов прямой демократии подход об общеобязательности исполнения принятых гражданами публичновластных решений нельзя считать полностью оправданным [10, с.202]. В связи с неразвитостью конституционных механизмов прямого народовластия как в советском праве, так и в современной российской правовой системе необходим комплексный подход к изучению развития прямой демократии в России:в систему нужно включать не только референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, отзыв депутатов, но и иные правовые институты (например, всенародное обсуждение), не являющиеся по своему характеру императивными, относимые отечественными учеными к институтам прямой демократии. Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства. Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 5
компетенции, финансовоэкономическим вопросам и т. д. [11, с.77]. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии серьезных цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению. Налицо общее стремление повысить интерес населения к вопросам местного управления и самоуправления, оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения [12, с.127]. В этих целях вносятся изменения в законодательство о местном управлении, направленные на расширение гласности в деятельности муниципальных властей, оптимизацию ее организационных форм.Новейшее британское законодательство, например, предусматривает возможность прямых выборов мэров городов и образование при них местных кабинетов, которые будут реализовывать ряд полномочий, ранее принадлежавших комитетам местных советов. В отдельных государствах внедряется заимствованная из американского опыта система «совет–управляющий», в рамках которой основные управленческие функции поручаются специалисту в области городского управления, нанимаемому муниципальным советом по контракту [13, с.25]. В качестве одной из тенденций развития местной власти можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов [14, с.42]. Законодательно закреплено несколько форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Эти формы условно можно разбить на три группы. Первая группа представлена формами непосредственной демократии, осуществляемой посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих на территории муниципального образования. Непосредственная демократия играет особую роль в реализации местного самоуправления, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания и сходы населения и других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления–его органов. На практике формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга. Некоторые формы непосредственной демократии (местный референдум, собрание, сход и др.) входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть. Вторую группу составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. В третью группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования в пределах улицы, дома и т.п., центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, различных его групп. Реализация полномочий местного самоуправления предполагает широкое использование форм прямого волеизъявления населения. Часть 2 ст. 130 Конституции Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 6
Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно многообразие форм непосредственной демократии способно в максимальной степени обеспечить раскрытие сущности местного самоуправления как деятельности по самостоятельному решению населением вопросов местного значения, что следует из части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации). Оно обеспечивается на всех уровнях нормативного регулирования: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (далее –Федеральный закон № 131ФЗ) устанавливает основные формы непосредственной демократии на муниципальном уровне. Соответствующая глава именуется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Как отмечает В.И. Васильев, уже в этом названии подчеркивается различие форм определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательного юридического результата [15, с. 274]. Однако, само по себе многообразие форм непосредственной демократии не обеспечивает их доступность для населения. Как указывает А.А.Сергеев, «в большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий, являются муниципальные выборы. Все иные институты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными, их использование на практике возможно, но не обязательно» [16, с.52]. Действительно, современная практика применения форм прямой демократии подтверждает общий вывод А.А.Сергеевао ведущей роли выборов в системе непосредственной демократии на местном уровне. Вместе с тем необходимо отметить, что действующее законодательство в качестве обязательной формы непосредственной демократии на муниципальном уровне рассматривает не только муниципальные выборы, но также и публичные слушания, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Сопоставление понятий непосредственной демократии и местного самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократия и самоуправление, и определить их различия. Единство непосредственной демократии и самоуправления видится в том, что оба института –разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель, состоящая в постепенном переходе к более широкому и эффективному участию граждан в самоуправлении. Различие непосредственной демократии и местного самоуправления заключается в том, что самоуправление –это, прежде всего свойство (качество) местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется как через выборные органы, так и через другие органы, создаваемые на основании уставов муниципальных образований, через территориальное общественное самоуправление и институты непосредственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает частью организационного механизма, который обеспечивает реализаКорниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 7
цию этого свойства, заключающее в себе систему форм и способов прямого участия граждан в местном самоуправлении. Иными словами, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. Для представителей молодого поколения институты непосредственной демократии на местном уровне имеют важное значение, поскольку выступаютмеханизмом формирования политической и правовой культуры демократического общества. Политическая модернизация не мыслима без активного вовлечения молодёжи в процесс принятия политических решений. А местное самоуправление выступает как начальная ступень участия молодых граждан в процессы управления. Исследование, проведённое автором в рамках выполнения грантового проекта, подтвердило исходную позицию, что участие молодёжи в принятии общественнозначимых решений на местном уровне строится на следующих принципах: 1)доступ молодёжи к принятию решений на местном уровне; 2)диалог между молодёжью и местными органами власти; 3)конвенциональность, т.е.ограничение действий рамками права и договоренностями с компетентными лицами и/или организациями о мере и правилах участия; 4)разделение ответственности за принятые общественнозначимые решения. 5)Основными формами политического участия молодёжи является её участие в молодёжных самоуправленческих структурах, представительное участие в местном самоуправлении. Данные, полученные по итогам анкетирования, показывают следующие результаты. Положительно относятся к деятельности органов местного самоуправления 42% респондентов; скорее положительно, чем отрицательно –31%; скорее нейтрально –18%; скорее положительно, чем отрицательно –4%. Установлена следующая зависимость –более лояльно и позитивно относятся к муниципальной власти молодые горожане (из всех опрошенных эта группа составила 58%) –практически более половины отмечает работу и заботу со стороны городских администраций. Нейтральные характеристики деятельности органов местного самоуправления давала молодёжь, проживающая на территории сельских муниципальных поселений, объединенных в муниципальные районы. Шкала доверия молодёжи органам местного самоуправления выглядит следующим образом: да –27% респондентов; скорее нет, чем да –46%; скорее нет, чем да –21%; нет –8%. 27% опрошенных полностью доверяют муниципальным органам, 39% –скорее доверяют, чем не доверяют, 34% –не доверяют. Работа (муниципальная служба) в муниципальных органах привлекает 42% респондентов, при этом положительно к молодым управленцам относится 59% опрошенных. 84% опрошенных считает, что органы местного самоуправления нужно обновлять молодыми людьми. Создание органов молодёжного самоуправления поддерживает 51% отпрошенных; не поддерживают –12%, затрудняются ответить –6%, 31% юношей и девушек ничего не знают о молодёжных структурах. Нужно указать ещё на одну закономерность: затрудняется ответить или ничего не знают о молодёжном самоуправлении рабочая молодёжь в городе и жители сельских поселений. В вузах, сузах и общеобразовательных учреждениях функционируют студенческие, ученические (школьные) советы, волонтерские отряды, поэтому в первую очередь речь идёт именно об этих самоуправленческих структурах. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 8
Таким образом, молодёжь наиболее информирована о таких способах участия в структуре молодёжного самоуправления, как студенческое и школьное самоуправление, волонтёрская деятельность. Деятельность существующих молодёжных структур самоуправления при муниципальных органах положительно оценивается 31% респондентов; 37% молодых людей дают скорее положительный, чем отрицательный вариант ответа; демонстрируют нейтральную оценку –19%, 10% –скорее нет, чем да. Из 500 респондентов 32% входит в состав органов молодёжного самоуправления. 36% опрошенных интересуется этой деятельностью, но в силу определённых причин (самый распространенный ответ–не хватает свободного времени), отрицает необходимость личного участия в позиционировании интересов молодёжи в самоуправленческих структурах. Показательной является следующая зависимость: члены молодёжного самоуправления в школах, вузах, муниципальных молодёжных органах–это юноши и девушки, успешно обучающиеся, активно занимающиеся общественной, спортивной, научной деятельностью, имеющие навыки самоорганизации, артикуляции и отстаивания собственных интересов. Они не требуют финансового вознаграждения, готовы поддержать и реализовать молодёжные инициативы. Именно из этих перспективных молодых людей необходимо формировать молодёжные кадровые резервы. Однако, как отмечают в беседах сотрудники молодёжных структур при администрациях муниципалитетов, в дальнейшем значительная часть лидеров или уезжает из муниципальных образований, поступая в высшие учебные заведения, или трудоустраивается в другие структуры. В общеобразовательных учреждениях достаточно высокая информационная среда, более 60% опрошенных обладает достаточными сведениями об органах студенческого или школьного (ученического) самоуправления. На уровне муниципальных образований самоуправленческие структуры информируют о своей деятельности через отделы администраций муниципалитетов, занимающихся реализацией молодёжной политики посредством средств массовой информации, социальных сетей. Однако 38% респондентов ответили, что мало знают о том, какие проблемы решают самоуправленческие структуры. Анализ организационных форм молодёжного самоуправления в Краснодарском крае показал, что представители молодого поколения заинтересованы в решении своих проблем через созданные институты представительства. Молодёжные самоуправленческие структуры, функционирующие при органах государственной и муниципальной власти Кубани, способствуют решению социальнополитических, экономических, духовнокультурных задач и выработке активной гражданской позиции [17]. Работа над грантовым проектом позволила оценить роль молодежи в развитии территориального общественного самоуправления, в собраниях, конференциях, опросах, публичных слушаниях и других форм влияния граждан на процесс принятия решений на местном уровне. Необходимо констатировать, что в отличие от молодёжного самоуправления, данные формы непосредственного участия представителей молодого поколения в местном самоуправлении не получили распространения. Позитивно оценивается институт выборов в органы местного самоуправления: 53% юношей и девушек отмечают, что участие в муниципальных выборах это их принципиальная позиция; 12% респондентов отказываются голосовать, считают, что это их мнение не имеет принципиального значения; 25% опрошенных ответили, что принимают участие в выборах, если есть свободное время. Пассивное избирательное право готовы реализовать только 21% юношей и девушек. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 9
О деятельности территориальных органов самоуправления слышали 36% опрошенных, хотя в муниципальных образованиях Краснодарского края этот вид непосредственного участия населения в местном самоуправлении получил широкое распространение. Публичные слушания посещают 12% респондентов по инициативе образовательных организаций и депутатов представительных органов местного самоуправления. Что касается участия в иных формах непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, то 16% опрошенных отметили массовые экологические митинги и пикеты. Наиболее эффективными формами участия молодежи в местном самоуправлении, помнению респондентов, являются участие в разработке молодежных программ и проектов (34%), участие в организации досуга для молодежи (29%), участие в благоустройстве территории района (33%). Органам местного самоуправления, образовательному сообществу необходимо принимать меры, обеспечивающие участие молодых граждан не только в реализации активного избирательного права и молодёжном самоуправлении, но и в других институтах представительной демократии. В заключении важно отметить важность дальнейшего научного осмысления практики правового регулирования форм прямой демократии на муниципальном уровне. Выявление положительных и отрицательных сторон этого опыта, анализ правовых факторов, препятствующих развитию непосредственной демократии способны создать объективную почву для совершенствования правового регулирования непосредственной демократии на местном уровне, что является необходимым условием поступательного развития местного самоуправления в нашей стране. А участие молодежи в осуществлении местного самоуправления будет являться залогом успешной политической модернизации.
Ссылки на источники1.Балашова М.В. Общественное участие на местах как драйвер социальной модернизации // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. История и политология. –2011. –№3. –URL: http://cyberleninka.ru/article/n/obschestvennoeuchastienamestahkakdrayversotsialnoymodernizatsii.2.ЕвропейскаяХартия местного самоуправления.–URL: http://base.garant.ru/2540485/ 3.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».–URL: http://base.garant.ru/213472/.4.Местное самоуправление и муниципальное управление: учеб./ под ред. А.С.Прудникова, М.С. Трофимова. –М.: ЮнитиДана, 2012. 5.Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели.–М.: Статут, 2007. 6.Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук.–Ростов н/Д., 2003. 7.Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учеб.пособие. –СПб.: Издво СПбГУЭФ, 2008. 8.Осканова Ж.И. Правовое регулирование непосредственной демократии на муниципальном уровне // Государственное управление: электронный вестник. –2011. –Вып. № 27. 9.Макарцев А.А. Неопределенность норм избирательного права // Конституционное и муниципальное право. –2012. –№4. –С.13–16. 10.Местное самоуправление и муниципальное управление: учеб.
11.Черкасов А.И. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции // Государство и право. –2011. –№ 3. –С. 76–85. 12.Прудников А. С.,Ларина Л. А.,Максютин М. В. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб.пособие / под ред. А.С. Прудникова. –М.: ЮнитиДана, 2012. 13.Дроботенко И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // Власть. –2010.–№1. –С.45–47. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 10
14.Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности. –М.: МГИМОУниверситет,2004. 15.Васильев В.И. Муниципальное право России: учеб. –М.: Юрайт, 2012. 16.Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. –М.: Издво «Проспект», 2008. 17.Косенко С.Г., Корниенко Т.А. Современная российская молодёжь: проблемы реализации экономического и социальнополитического потенциала // Современные проблемы науки и образования: электронный научный журнал. –Пенза, 2014. –№6.–URL: http://www.scienceeducation.ru/12016134.
Tatiana Kornienko,PhD History, Associate Professor, branch of the Kuban State University in Armavir, Armavir
kornienko23@yandex.ruDirect democracy in local government systemAbstract.The author focusesattention on the direct forms of democracy in system of selfgovernment. The various forms of direct expression of the population are examined in this article. The degree of participation of young citizens in the processes of selfgovernment are evaluated.Key words: youth, youth participation in local government, direct forms of democracy, youth selfgovernment.
Рекомендованокпубликации:
Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
Поступила в редакциюReceived25.02.2015Получена положительная рецензияReceived a positive review27.02.2015ПринятакпубликацииAccepted for publication27.02.2015ОпубликованаPublished09.04.2015
© Концепт, научнометодический электронный журнал, 2015©Корниенко Т. А., 2015www.ekoncept.ru
ART75196УДК342.25
Корниенко Татьяна Анатольевна, кандидат исторических наук, доцент, доценткафедры социальногуманитарных дисциплин филиала ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавирkornienko23@yandex.ru
Прямое народовластие в системе местного самоуправления
Аннотация.Автор обращает внимание на институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления. В статье рассматриваются различные формы прямого волеизъявления населения. Оценивается степень участия молодых граждан впроцессах самоуправления.Ключевые слова: молодёжь, участие молодёжи в местном самоуправлении, непосредственные формы демократии, молодёжное самоуправлениеРаздел: (03) философия; социология; политология; правоведение; науковедение.
Важный сюжет современного политического процесса связан с тем, что намечаются существенные сдвиги в соотношении прямой и представительной демократии. В поисках новых институтов социальнополитической модернизации особое внимание уделяется институту общественного участия на местах. Именно на местном уровне вызревают и крепнут те ростки социальной активности и гражданская ответственность, которые не найдены в пестроте российского общества [1]. В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» устанавливает общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления. В ст.1 говорится: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации–форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, –законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населениемнепосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических ииных местных традиций» [3]. Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах: 1)местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия и его надо рассматривать в системе демократии и с точки зрения обеспечения принадлежности власти народу; 2)местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных и властных полномочий; Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 2
3)местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность; 4)местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина. 5)местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне какихлибо иных властных структур, вопросы местного значения [4, с. 202]. Благодаря возможностивыбирать и контролировать власть, местноесообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел». Участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения. Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в целях своего жизнеобеспечения на определенной территории, где осуществляется местное самоуправление. Непосредственная (прямая) демократия–одна из форм осуществления местного самоуправления. В отличие от представительной демократии, когда влияние населения муниципального образования на решение вопросов местного значения опосредовано деятельностью избираемых органов, непосредственная демократия дает гражданам самостоятельно выступать в роли коллективного субъекта местного самоуправления, от которого, в конечном счете, и зависит осуществление публичной власти на муниципальном уровне. Использование институтов непосредственной демократии позволяет преодолевать отчуждение граждан от власти. В системе местного самоуправления прямое народовластие способствует выработке решений, имеющих большое общественное значение. Оно является связующим звеном между населением и выборными органами, эффективным способом оценки их деятельности, а в установленных законом случаях используется для решения вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления. Очевидно, что по мере развития демократических процессов в нашей стране все в большей степени будут возрастать потребности в прямом диалоге населения и органов муниципальных образований, поскольку эффективное осуществление местного самоуправления возможно только при инициативном и активном участии населения в решении вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Как известно, непосредственная демократия–прямое осуществление власти народам в общегосударственном и местном масштабах, различные формы принятия Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 3
самим населением (преимущественно гражданами–избирателями) решений общего и местного характера [5, с.7]. Каково соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления? По мнению А.Н. Нифанова, самоуправление должно интерпретироваться в контексте свободы и демократии. Тенденция к самоуправлению в современных обществах выражена в принципах народного суверенитета и правилах большинства, являющихся основополагающими началами демократического принятия решений, демократического правления [6, с.23]. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общеенаправление социальноэкономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеютполномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Непосредственную демократию можно представить в виде системы, имеющей три уровня: базовые ценности, составляющие содержание, суть непосредственной демократии; механизм реализации и достижения ценностей демократии; конституционноправовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение. Содержание непосредственной демократии как подсистемы более общей системы –демократии –составляет совокупность нравственных, политических, правовых ценностей, которые получили правовое закрепление в конституциях современных демократических государств и международное признание. Как система ценностей, непосредственная демократия реализует посредством основ конституционного строя, действующих в системе местного самоуправления, –выборности, плюрализма, верховенства правового закона и, прежде всего, конституции. Перечень данных институтов позволяет увидеть, что непосредственная демократия осуществляется в основном не бюрократическими, не насильственными, не давящими на человека способами, а теми, которые «повернуты лицом к человеку» [7, с.51]. Таким образом, непосредственная демократия как механизм управления представляет собой совокупность институтов, процедур выработки решений, обеспечивающих функционирование всей системы местного самоуправления в соответствии с ценностями демократии, создающих возможность учета мнения местного сообщества по вопросам местной жизни. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь [8, с.47]. Анализ современных работ, посвященных институтам прямой демократии, свидетельствует о неоправданно расширительном толковании понятия «институт прямой демократии». Отсутствуют четкие критерии, на основании которых ту или иную форму народовластия следует рассматривать как институт прямой демократии. Одни ученые относят к числу институтов прямой демократии выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворКорниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 4
ческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя. Другие включают в систему прямой демократии выборы, референдумы, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения. Отсутствие единого подхода к определению институтов прямой демократии является следствием того, что большинство исследователей исходят из прежней методологической установки, согласно которой все граждане активно участвуют в управлении обществом и государством: все институты, не относящиеся к представительной демократии, относятся к институтам прямой демократии [9, с.16]. Большинство современных авторов смешивают неоднородные посвоему содержанию институты: в одну группу оказались объединены институты, регулирующие принятие гражданами публичновластных решений, и институты, не связанные с принятием самими гражданами властных решений. Такие институты, как митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, деятельность политических партий можно рассматривать в качестве средств диалога между властью и гражданами, целью которого является сопоставление воли народа и формируемого им органа. Институт обращений граждан в органы публичной власти рассматривается в качестве института так называемого гражданского лоббизма; деятельность общественных объединений –в качестве института социального взаимодействия и социального партнерства, деятельность политических партий, выступления граждан –в качестве институтов функционального представительства интересов. Данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления институционализируют непосредственное властное волеизъявление граждан, но это волеизъявление не подлежит обязательному исполнению. Исходя из обозначенного выше подхода об общеобязательности исполнения принятых гражданами публичновластных решений, к институтам прямой демократии можно отнести референдум, народную правотворческую инициативу, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц. Но применительно к проблеме развития институтов прямой демократии подход об общеобязательности исполнения принятых гражданами публичновластных решений нельзя считать полностью оправданным [10, с.202]. В связи с неразвитостью конституционных механизмов прямого народовластия как в советском праве, так и в современной российской правовой системе необходим комплексный подход к изучению развития прямой демократии в России:в систему нужно включать не только референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, отзыв депутатов, но и иные правовые институты (например, всенародное обсуждение), не являющиеся по своему характеру императивными, относимые отечественными учеными к институтам прямой демократии. Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства. Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 5
компетенции, финансовоэкономическим вопросам и т. д. [11, с.77]. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии серьезных цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению. Налицо общее стремление повысить интерес населения к вопросам местного управления и самоуправления, оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения [12, с.127]. В этих целях вносятся изменения в законодательство о местном управлении, направленные на расширение гласности в деятельности муниципальных властей, оптимизацию ее организационных форм.Новейшее британское законодательство, например, предусматривает возможность прямых выборов мэров городов и образование при них местных кабинетов, которые будут реализовывать ряд полномочий, ранее принадлежавших комитетам местных советов. В отдельных государствах внедряется заимствованная из американского опыта система «совет–управляющий», в рамках которой основные управленческие функции поручаются специалисту в области городского управления, нанимаемому муниципальным советом по контракту [13, с.25]. В качестве одной из тенденций развития местной власти можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов [14, с.42]. Законодательно закреплено несколько форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Эти формы условно можно разбить на три группы. Первая группа представлена формами непосредственной демократии, осуществляемой посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих на территории муниципального образования. Непосредственная демократия играет особую роль в реализации местного самоуправления, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания и сходы населения и других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления–его органов. На практике формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга. Некоторые формы непосредственной демократии (местный референдум, собрание, сход и др.) входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть. Вторую группу составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. В третью группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования в пределах улицы, дома и т.п., центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, различных его групп. Реализация полномочий местного самоуправления предполагает широкое использование форм прямого волеизъявления населения. Часть 2 ст. 130 Конституции Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 6
Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно многообразие форм непосредственной демократии способно в максимальной степени обеспечить раскрытие сущности местного самоуправления как деятельности по самостоятельному решению населением вопросов местного значения, что следует из части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации). Оно обеспечивается на всех уровнях нормативного регулирования: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (далее –Федеральный закон № 131ФЗ) устанавливает основные формы непосредственной демократии на муниципальном уровне. Соответствующая глава именуется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Как отмечает В.И. Васильев, уже в этом названии подчеркивается различие форм определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательного юридического результата [15, с. 274]. Однако, само по себе многообразие форм непосредственной демократии не обеспечивает их доступность для населения. Как указывает А.А.Сергеев, «в большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий, являются муниципальные выборы. Все иные институты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными, их использование на практике возможно, но не обязательно» [16, с.52]. Действительно, современная практика применения форм прямой демократии подтверждает общий вывод А.А.Сергеевао ведущей роли выборов в системе непосредственной демократии на местном уровне. Вместе с тем необходимо отметить, что действующее законодательство в качестве обязательной формы непосредственной демократии на муниципальном уровне рассматривает не только муниципальные выборы, но также и публичные слушания, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Сопоставление понятий непосредственной демократии и местного самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократия и самоуправление, и определить их различия. Единство непосредственной демократии и самоуправления видится в том, что оба института –разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель, состоящая в постепенном переходе к более широкому и эффективному участию граждан в самоуправлении. Различие непосредственной демократии и местного самоуправления заключается в том, что самоуправление –это, прежде всего свойство (качество) местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется как через выборные органы, так и через другие органы, создаваемые на основании уставов муниципальных образований, через территориальное общественное самоуправление и институты непосредственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает частью организационного механизма, который обеспечивает реализаКорниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 7
цию этого свойства, заключающее в себе систему форм и способов прямого участия граждан в местном самоуправлении. Иными словами, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. Для представителей молодого поколения институты непосредственной демократии на местном уровне имеют важное значение, поскольку выступаютмеханизмом формирования политической и правовой культуры демократического общества. Политическая модернизация не мыслима без активного вовлечения молодёжи в процесс принятия политических решений. А местное самоуправление выступает как начальная ступень участия молодых граждан в процессы управления. Исследование, проведённое автором в рамках выполнения грантового проекта, подтвердило исходную позицию, что участие молодёжи в принятии общественнозначимых решений на местном уровне строится на следующих принципах: 1)доступ молодёжи к принятию решений на местном уровне; 2)диалог между молодёжью и местными органами власти; 3)конвенциональность, т.е.ограничение действий рамками права и договоренностями с компетентными лицами и/или организациями о мере и правилах участия; 4)разделение ответственности за принятые общественнозначимые решения. 5)Основными формами политического участия молодёжи является её участие в молодёжных самоуправленческих структурах, представительное участие в местном самоуправлении. Данные, полученные по итогам анкетирования, показывают следующие результаты. Положительно относятся к деятельности органов местного самоуправления 42% респондентов; скорее положительно, чем отрицательно –31%; скорее нейтрально –18%; скорее положительно, чем отрицательно –4%. Установлена следующая зависимость –более лояльно и позитивно относятся к муниципальной власти молодые горожане (из всех опрошенных эта группа составила 58%) –практически более половины отмечает работу и заботу со стороны городских администраций. Нейтральные характеристики деятельности органов местного самоуправления давала молодёжь, проживающая на территории сельских муниципальных поселений, объединенных в муниципальные районы. Шкала доверия молодёжи органам местного самоуправления выглядит следующим образом: да –27% респондентов; скорее нет, чем да –46%; скорее нет, чем да –21%; нет –8%. 27% опрошенных полностью доверяют муниципальным органам, 39% –скорее доверяют, чем не доверяют, 34% –не доверяют. Работа (муниципальная служба) в муниципальных органах привлекает 42% респондентов, при этом положительно к молодым управленцам относится 59% опрошенных. 84% опрошенных считает, что органы местного самоуправления нужно обновлять молодыми людьми. Создание органов молодёжного самоуправления поддерживает 51% отпрошенных; не поддерживают –12%, затрудняются ответить –6%, 31% юношей и девушек ничего не знают о молодёжных структурах. Нужно указать ещё на одну закономерность: затрудняется ответить или ничего не знают о молодёжном самоуправлении рабочая молодёжь в городе и жители сельских поселений. В вузах, сузах и общеобразовательных учреждениях функционируют студенческие, ученические (школьные) советы, волонтерские отряды, поэтому в первую очередь речь идёт именно об этих самоуправленческих структурах. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 8
Таким образом, молодёжь наиболее информирована о таких способах участия в структуре молодёжного самоуправления, как студенческое и школьное самоуправление, волонтёрская деятельность. Деятельность существующих молодёжных структур самоуправления при муниципальных органах положительно оценивается 31% респондентов; 37% молодых людей дают скорее положительный, чем отрицательный вариант ответа; демонстрируют нейтральную оценку –19%, 10% –скорее нет, чем да. Из 500 респондентов 32% входит в состав органов молодёжного самоуправления. 36% опрошенных интересуется этой деятельностью, но в силу определённых причин (самый распространенный ответ–не хватает свободного времени), отрицает необходимость личного участия в позиционировании интересов молодёжи в самоуправленческих структурах. Показательной является следующая зависимость: члены молодёжного самоуправления в школах, вузах, муниципальных молодёжных органах–это юноши и девушки, успешно обучающиеся, активно занимающиеся общественной, спортивной, научной деятельностью, имеющие навыки самоорганизации, артикуляции и отстаивания собственных интересов. Они не требуют финансового вознаграждения, готовы поддержать и реализовать молодёжные инициативы. Именно из этих перспективных молодых людей необходимо формировать молодёжные кадровые резервы. Однако, как отмечают в беседах сотрудники молодёжных структур при администрациях муниципалитетов, в дальнейшем значительная часть лидеров или уезжает из муниципальных образований, поступая в высшие учебные заведения, или трудоустраивается в другие структуры. В общеобразовательных учреждениях достаточно высокая информационная среда, более 60% опрошенных обладает достаточными сведениями об органах студенческого или школьного (ученического) самоуправления. На уровне муниципальных образований самоуправленческие структуры информируют о своей деятельности через отделы администраций муниципалитетов, занимающихся реализацией молодёжной политики посредством средств массовой информации, социальных сетей. Однако 38% респондентов ответили, что мало знают о том, какие проблемы решают самоуправленческие структуры. Анализ организационных форм молодёжного самоуправления в Краснодарском крае показал, что представители молодого поколения заинтересованы в решении своих проблем через созданные институты представительства. Молодёжные самоуправленческие структуры, функционирующие при органах государственной и муниципальной власти Кубани, способствуют решению социальнополитических, экономических, духовнокультурных задач и выработке активной гражданской позиции [17]. Работа над грантовым проектом позволила оценить роль молодежи в развитии территориального общественного самоуправления, в собраниях, конференциях, опросах, публичных слушаниях и других форм влияния граждан на процесс принятия решений на местном уровне. Необходимо констатировать, что в отличие от молодёжного самоуправления, данные формы непосредственного участия представителей молодого поколения в местном самоуправлении не получили распространения. Позитивно оценивается институт выборов в органы местного самоуправления: 53% юношей и девушек отмечают, что участие в муниципальных выборах это их принципиальная позиция; 12% респондентов отказываются голосовать, считают, что это их мнение не имеет принципиального значения; 25% опрошенных ответили, что принимают участие в выборах, если есть свободное время. Пассивное избирательное право готовы реализовать только 21% юношей и девушек. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 9
О деятельности территориальных органов самоуправления слышали 36% опрошенных, хотя в муниципальных образованиях Краснодарского края этот вид непосредственного участия населения в местном самоуправлении получил широкое распространение. Публичные слушания посещают 12% респондентов по инициативе образовательных организаций и депутатов представительных органов местного самоуправления. Что касается участия в иных формах непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, то 16% опрошенных отметили массовые экологические митинги и пикеты. Наиболее эффективными формами участия молодежи в местном самоуправлении, помнению респондентов, являются участие в разработке молодежных программ и проектов (34%), участие в организации досуга для молодежи (29%), участие в благоустройстве территории района (33%). Органам местного самоуправления, образовательному сообществу необходимо принимать меры, обеспечивающие участие молодых граждан не только в реализации активного избирательного права и молодёжном самоуправлении, но и в других институтах представительной демократии. В заключении важно отметить важность дальнейшего научного осмысления практики правового регулирования форм прямой демократии на муниципальном уровне. Выявление положительных и отрицательных сторон этого опыта, анализ правовых факторов, препятствующих развитию непосредственной демократии способны создать объективную почву для совершенствования правового регулирования непосредственной демократии на местном уровне, что является необходимым условием поступательного развития местного самоуправления в нашей стране. А участие молодежи в осуществлении местного самоуправления будет являться залогом успешной политической модернизации.
Ссылки на источники1.Балашова М.В. Общественное участие на местах как драйвер социальной модернизации // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. История и политология. –2011. –№3. –URL: http://cyberleninka.ru/article/n/obschestvennoeuchastienamestahkakdrayversotsialnoymodernizatsii.2.ЕвропейскаяХартия местного самоуправления.–URL: http://base.garant.ru/2540485/ 3.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».–URL: http://base.garant.ru/213472/.4.Местное самоуправление и муниципальное управление: учеб./ под ред. А.С.Прудникова, М.С. Трофимова. –М.: ЮнитиДана, 2012. 5.Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели.–М.: Статут, 2007. 6.Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук.–Ростов н/Д., 2003. 7.Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учеб.пособие. –СПб.: Издво СПбГУЭФ, 2008. 8.Осканова Ж.И. Правовое регулирование непосредственной демократии на муниципальном уровне // Государственное управление: электронный вестник. –2011. –Вып. № 27. 9.Макарцев А.А. Неопределенность норм избирательного права // Конституционное и муниципальное право. –2012. –№4. –С.13–16. 10.Местное самоуправление и муниципальное управление: учеб.
11.Черкасов А.И. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции // Государство и право. –2011. –№ 3. –С. 76–85. 12.Прудников А. С.,Ларина Л. А.,Максютин М. В. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб.пособие / под ред. А.С. Прудникова. –М.: ЮнитиДана, 2012. 13.Дроботенко И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // Власть. –2010.–№1. –С.45–47. Корниенко Т. А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления// Концепт. –2015. –Спецвыпуск №13.–ART75196. –0,7п. л. –URL: http://ekoncept.ru/2015/75196.htm. –Гос. рег. Эл№ФС 7749965.–ISSN 2304120X. 10
14.Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности. –М.: МГИМОУниверситет,2004. 15.Васильев В.И. Муниципальное право России: учеб. –М.: Юрайт, 2012. 16.Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. –М.: Издво «Проспект», 2008. 17.Косенко С.Г., Корниенко Т.А. Современная российская молодёжь: проблемы реализации экономического и социальнополитического потенциала // Современные проблемы науки и образования: электронный научный журнал. –Пенза, 2014. –№6.–URL: http://www.scienceeducation.ru/12016134.
Tatiana Kornienko,PhD History, Associate Professor, branch of the Kuban State University in Armavir, Armavir
kornienko23@yandex.ruDirect democracy in local government systemAbstract.The author focusesattention on the direct forms of democracy in system of selfgovernment. The various forms of direct expression of the population are examined in this article. The degree of participation of young citizens in the processes of selfgovernment are evaluated.Key words: youth, youth participation in local government, direct forms of democracy, youth selfgovernment.
Рекомендованокпубликации:
Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
Поступила в редакциюReceived25.02.2015Получена положительная рецензияReceived a positive review27.02.2015ПринятакпубликацииAccepted for publication27.02.2015ОпубликованаPublished09.04.2015
© Концепт, научнометодический электронный журнал, 2015©Корниенко Т. А., 2015www.ekoncept.ru
