Проблемы реализации механизмов общественной экологической экспертизы
Международная
публикация
ART 85410
Авторы:
В.
В. Ерофеева, В.
Н. Краева
В.
В. Ерофеева, В.
Н. Краева Библиографическое описание статьи для цитирования:
Ерофеева
В.
В.,
Краева
В.
Н. Проблемы реализации механизмов общественной экологической экспертизы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2015. – Т. 13. – С.
2046–2050. – URL:
http://e-koncept.ru/2015/85410.htm.
Аннотация. В статье рассмотрены правовые коллизии участия граждан в общественной экологической экспертизе. В ходе анализа выявлено, что целесообразно закрепить в законодательстве (ГрК РФ, федеральных законах «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» и др.) «единый термин, когда речь идет о субъектах экологических правоотношений (гражданах, общественности, физических и юридических лицах). Необходимо предусмотреть понятия «общественность», «заинтересованная общественность».
Текст статьи
Ерофеева Виктория Вячеславовна,Студент, ВолгоВятский институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)erofeevaviktori@mail.ru
Краева Василиса Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, ВолгоВятский институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)kraeva_asya@list.ru
Проблемы реализации механизмовобщественной экологической экспертизы
Аннотация.В статье рассмотрены правовые коллизии участия граждан в общественной экологической экспертизе. В ходе анализа выявлено, чтоцелесообразно закрепить в законодательстве (ГрК РФ, Федеральных законах «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» и др.) «единый термин, когда речь идет осубъектах экологических правоотношений (гражданах, общественности, физических и юридических лицах). Необходимо предусмотреть понятие «общественность», «заинтересованная общественность».Ключевые слова:экологическая экспертиза, общественность, граждане, нормативные акты.
Участие граждан в принятии решений является важнейшим принципом демократии и обеспечивается правом народа на осуществление своей власти как непосредственно, так и через своих представителей, которое закреплено в Конституции РФ. Рассматривая участие общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить, что действующее законодательство регламентирует такую деятельность в различных нормативных актах, при этом такие акты являются несогласованными между собой, разрозненными.Среди нормативных актов, которые хоть в какойто степени содержат нормы относительно возможности участия общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить: Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «Об экологической экспертизе», «О референдуме», «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» и др.[1,2,3,4,5]. Кроме федеральных законов в каждом субъекте федерации существуют региональные законы. Помимо них на всех уровнях действуют подзаконные нормативные акты.Если рассматривать участие общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить, что законодательство не содержит единства терминологии относительно субъекта участия. Иными словами, законодательство для названия субъектов права на участие часто используются термины, не имеющие определения (население, жители, общественность, затрагиваемая общественность и др.), что дает возможность их произвольной трактовки и манипуляции. Не ясно, кого понимать под «общественностью». Можно привести следующие примеры из нормативных актов. ГрК РФ, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в качестве субъекта права предусматривают граждан, Земельный кодекс называет жителей, а Федеральный закон «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» общественность. Таким образом, следует внести изменения в законодательстве, одинаково назвав субъекты права. Именно поэтому необходимо предусмотреть в законодательстве (например, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе») нормыдефиниции перечисленных выше понятий в следующей редакции:общественность активная часть населения, выражающая свое мнение по поводу событий общественной жизни;заинтересованная общественность –это общественность, прав и законные интересы которой затрагиваются в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды.Законодатель предусмотрел несколько форм участия общественности в принятии экологически важных решений –проведение общественной экспертизы, общественный контроль, референдум, участие в публичных слушаниях. Кроме того, за общественностью (гражданами, общественными объединениями, организациями и т.п.) закреплено право предъявления исков в суд в случае нарушения экологических прав.Развитие общественной экологической экспертизы берет свое начало с конца 80х годов и стало достаточно активно развиваться. Вначале развитие этого института было стихийным и не регламентировалось нормативными актами. Не были указаны формы общественного участия. Большое значение для развития экологической экспертизы в целом и общественной экологической экспертизы в частности имело широкое обсуждение таких глобальных проектов как поворот северных рек, ЮжноУральская АЭС. Такие обсуждения предполагали гласное принятие решений по проектам, при этом был создан прецедент участия общественности при принятии важных решений экологического характера. Вначале понятие этого термина было достаточно широко. Независимая экологическая экспертиза подразумевает различные способы получения и анализа информации, включая оценка воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, независимые исследования и т.д. Иногда ведется речь об экологической экспертизе предприятия и природного комплекса. Такое понимание рассматриваемого понятия взаимосвязано с пониманием в русском языке слова «экспертиза», что означает глубокий анализ явления, базирующийся на уже накопленном опыте[6]. На развитие общественной экологической экспертизы влияние оказали особенности начального периода формирования этого института: 1. Отсутствие правового регулирования участия общественности при проведении экологической экспертизы. До 1991 года основнымдокументом, регулирующим хоть как то рассматриваемые отношения, была «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке техникоэкономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», которая определяла работу с общественностью при осуществлении оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Тем не менее Инструкция не предусматривала участие общественности при проведении государственной экологической экспертизы. 2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В начальный период формирования института экологической экспертизы не имелось достаточного опыта ведения диалога с общественностью, однако начинали формироваться демократические традиции. Позиция общественности, выраженная публично, могла быть услышана государственными органами. Именно поэтому главная проблема была заключена в получении такой возможность выразить свою позицию желательно на большую аудиторию. 3. Большая часть усилий была сконцентрирована на предотвращение крупных проектов, которые имели труднопредсказуемые последствия. Учитывая потенциальную опасность для окружающей среды, здоровья человека принималось решение о возможности илиневозможности реализации проектов, что достаточно сильно напоминает современную экологическую экспертизу. 4. Комплексное применение методов. Широко используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность привлекала к экологическим проблемам ученых, имеющих авторитет, принятие решений по неоднозначным проектам предполагало общественные обсуждения, которые реализовывались через СМИ, обращения к властям, или акциях, что было достаточно редким явлением.5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовказадач, неоднозначное понимание сути экологической экспертизы[7]. Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды», который был принят в 1991 году, предполагал участие общественности при проведении экологической экспертизы, но не давал определения экологической экспертизе.Этот закон носил достаточно декларативный характер, но предполагал большие возможности для общественных организаций. Несмотря на отсутствие точных регламентаций, в целом не создавало барьеров для участия общественности в экологической экспертизе в тех случаях, когда общественность выражала заинтересованность в решении экологической проблемы. Особенность этого периода заключалась в том, что при относительно небольших правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность могла достигать достаточно существенных успехов. Были даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.Таким образом, общественная экологическая экспертиза получила свое развитие в период существования Советского Союза, когда назрела необходимость экономического развития страны. Однако в силу объективных причин, и в первую очередь, существования командноадминистративной системы, общественная экологическая экспертиза носила скорее декларативный характер и не смогла в полной мере встать на защиту экологических интересов населения и защиты его прав. В настоящее время определение общественной экологической экспертизы закреплено в ст. 20 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».Законодательство предусматривает два вида субъектов, которые участвуют при проведении общественной экологической экспертизы:1) субъекты, которые инициируют непосредственно проведение самой экспертизы. В качестве таких субъектов могут выступать органы местного самоуправления, общественные организации (объединения), граждане;2) субъекты, которые проводят общественную экологическую экспертизу. К таким субъектам относят общественные организации (объединения), некоторые некоммерческие объединения, которые в качестве уставной деятельности имеют проведение общественной экологической экспертизы[8].
В качестве объектов общественной экологической экспертизы могут выступать такие же объекты как и в отношении государственной экспертизы, за исключением тех, которые содержат секретные сведения и которые попадают под действие государственной и коммерческой тайны. Действующее законодательство четко не определило порядок проведения общественной экологической экспертизы. Учитывая ст. 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо во время ее или после проведения. Эксперты общественной экологической экспертизы должны соответствовать требованиям, которые предъявляются к экспертам государственной экологической экспертизы.Общественная организация, которая проводит экспертизу, может обратиться с заявлением о проведении экспертизы в орган местного самоуправления. Общественная экспертиза может быть проведена толькопри регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в течение семи дней с момента поступления заявления о проведении общественной экологической экспертизы должен зарегистрировать его либо отказать в проведении такой регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого отказа не было, является зарегистрированным. Оно должно содержать в себе информацию о наименовании, юридическом адресе и адрес (место нахождения), характере предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения о ее объекте и сроках проведения. Общественные организации, которые проводят общественную экологическую экспертизу, извещают население о начале и результатах ее проведения.Законодатель установил случаи, когда отказ возможен в регистрации заявления. К таким случаям отнес:
общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
копия документа, подтверждающего государственную регистрацию общественной организации (объединения), не была представлена;
устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям;
требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы не выполнены.Заключение общественной экологической экспертизы должно быть утверждено уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Только после такого утверждения заключение становится юридическим документом.Однако законодатель не указал, в чем будет заключаться юридическая сила заключения общественной экологической экспертизы, что является существенным пробелом, требующим немедленного разрешения. Кроме того, отмечаются отсутствие в законодательстве обязанности передать заключение общественной экспертизы в экспертную комиссию государственной экспертизы.Более сложная ситуация возникает в случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная –отрицательное. Указанную ситуацию законодатель не регулирует никаким образом. Именно поэтому целесообразно предусмотреть в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» статью 25.1 «Создание согласительной комиссии» следующего содержания:«Статья 25.1 Создание согласительной комиссии1. В случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная экологическая экспертиза отрицательное, создается согласительная комиссия.2. Порядок формирования согласительной комиссии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
3. По итогам работы согласительная комиссия должна представить сводное заключение экологической экспертизы, которое может быть положительным или отрицательным.». Заключения общественной экологической экспертизы размещаются в средствах массовой информации, направляются органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации и другим заинтересованным лицам. Следует отметить, что предусмотренная обязанность зарегистрироваться в органах местного самоуправления общественной организации, осуществляющей проведение общественной экспертизы, является нарушением принципа независимости проведения общественной экспертизы. Это обусловлено тем, что экологическая экспертиза может проводиться только после регистрации заявления в органах местного самоуправления, т.е. поставлена в зависимость от решения последних. Несмотря на то, что законодательство четко предусматривает случаи отказа в регистрации заявления о проведении экологической экспертизы, на практике могут возникнуть случаи «нежелания» органов местного самоуправления в проведении общественной экологической экспертизы в отношении некоторых объектов. Действующее законодательство, регулирующее общественные экспертизы и общественные слушания как формы реализации гражданских инициатив в области противодействия коррупции, представляется не вполне эффективным. Бессистемность развития отрасли права общественного участия в принятии экологически важных решений привела к тому, что тем, кто пытается реализовать, а тем более отстоять свое право на участие, приходится осваивать огромный массив самых различных нормативных актов. Не только общественность, но и чиновники, и судьи зачастую не знают многих норм, что еще более затрудняет процесс реализации права на участие. Изза несогласованного нормотворчества между действующими нормами много противоречий и путаницы. Развитие общественного участия во многом тормозится хаотичностью имеющейся правовой базы. Положения, определяющие участие общественности в принятии решений содержатся во многих нормативных актах. Итак, законодатель предусмотрел общественную экологическую экспертизу, но не разработал в деталях механизм ее реализации. Таким образом, необходимо данный вопрос более точно и подробно исследовать, разработать необходимые нормативнометодические материалы. Таким образом, с целью совершенствования законодательства необходимо внестиизменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе»:1) в статье 23:часть 1 изложить в следующей редакции: «1. Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить орган местного самоуправления о начале и результатах ее проведения.»;часть 2 признать утратившей силу;в ч. 3 слова «в заявлении» заменить словами « в уведомлении»;2) статью 24 Федерального закона «Об экологической экспертизе» признать утратившей силу;3) дополнить статьей 25.1 «Создание согласительной комиссии» следующего содержания:«Статья 25.1 Создание согласительной комиссии1. В случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная экологическая экспертиза отрицательное, создается согласительная комиссия.2. Порядок формирования согласительной комиссии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
3. По итогам работы согласительная комиссия должна представить сводное заключение экологической экспертизы, которое может быть положительным или отрицательным.». Кроме того, Правительству РФ необходимо разработать и утвердить Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы, Минприроды РФ разработать и утвердить Методику проведения общественной экологической экспертизы.Подводя итоги вышесказанного,следует отметить, что целесообразно закрепить в законодательстве (ГрК РФ, Федеральных законах «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» и др.) «единый термин, когда речь идет о субъектах экологических правоотношений (гражданах, общественности, физических и юридических лицах). Необходимо предусмотреть понятие «общественность», «заинтересованная общественность». В пользу легального закрепления данного определения говорит тот факт, что под общественность попадают не только граждане РФ, но и лица без гражданства, иностранные граждане, юридические лица. Таким образом, необходимо закрепить определение понятий «общественность», «заинтересованная общественность»:общественность активная часть населения, выражающая свое мнение по поводу событий общественной жизни;заинтересованная общественность –это общественность, прав и законные интересы которой затрагиваются в процессе принятия решений по вопросам,касающимся окружающей среды.
Ссылки на источники1.«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –2003. № 40. Ст. 3822.2.Об общественных объединениях: федеральный закон от 19.05.1995 № 82ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1995. № 21. Ст. 1930.3.О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12.01.1996 № 7ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1996. № 3. Ст. 145.4.О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5ФКЗ (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –2004. № 27. Ст. 2710.5.О санитарноэпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30.03.1999 N52ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1999. № 14. Ст. 1650.6.Лапина М. А. Экологическое право [Электронный ресурс] // Подготовлено для справ.поиск.системы «КонсультантПлюс».7.Питулько, В.М. Экологическая экспертиза [Текст] / В.М. Питулько [и др.]. –М: Издательский центр «Академия», 2010. –480 с. ISBN 9785769555244.8.Холопова Е.Н., Захарова В.А. Экологическая экспертиза: теория и практика правоприменения // Эксперткриминалист. 2010. № 2. С. 28 32.
Краева Василиса Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, ВолгоВятский институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)kraeva_asya@list.ru
Проблемы реализации механизмовобщественной экологической экспертизы
Аннотация.В статье рассмотрены правовые коллизии участия граждан в общественной экологической экспертизе. В ходе анализа выявлено, чтоцелесообразно закрепить в законодательстве (ГрК РФ, Федеральных законах «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» и др.) «единый термин, когда речь идет осубъектах экологических правоотношений (гражданах, общественности, физических и юридических лицах). Необходимо предусмотреть понятие «общественность», «заинтересованная общественность».Ключевые слова:экологическая экспертиза, общественность, граждане, нормативные акты.
Участие граждан в принятии решений является важнейшим принципом демократии и обеспечивается правом народа на осуществление своей власти как непосредственно, так и через своих представителей, которое закреплено в Конституции РФ. Рассматривая участие общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить, что действующее законодательство регламентирует такую деятельность в различных нормативных актах, при этом такие акты являются несогласованными между собой, разрозненными.Среди нормативных актов, которые хоть в какойто степени содержат нормы относительно возможности участия общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить: Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «Об экологической экспертизе», «О референдуме», «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» и др.[1,2,3,4,5]. Кроме федеральных законов в каждом субъекте федерации существуют региональные законы. Помимо них на всех уровнях действуют подзаконные нормативные акты.Если рассматривать участие общественности в принятии экологически важных решений, следует отметить, что законодательство не содержит единства терминологии относительно субъекта участия. Иными словами, законодательство для названия субъектов права на участие часто используются термины, не имеющие определения (население, жители, общественность, затрагиваемая общественность и др.), что дает возможность их произвольной трактовки и манипуляции. Не ясно, кого понимать под «общественностью». Можно привести следующие примеры из нормативных актов. ГрК РФ, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в качестве субъекта права предусматривают граждан, Земельный кодекс называет жителей, а Федеральный закон «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» общественность. Таким образом, следует внести изменения в законодательстве, одинаково назвав субъекты права. Именно поэтому необходимо предусмотреть в законодательстве (например, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе») нормыдефиниции перечисленных выше понятий в следующей редакции:общественность активная часть населения, выражающая свое мнение по поводу событий общественной жизни;заинтересованная общественность –это общественность, прав и законные интересы которой затрагиваются в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды.Законодатель предусмотрел несколько форм участия общественности в принятии экологически важных решений –проведение общественной экспертизы, общественный контроль, референдум, участие в публичных слушаниях. Кроме того, за общественностью (гражданами, общественными объединениями, организациями и т.п.) закреплено право предъявления исков в суд в случае нарушения экологических прав.Развитие общественной экологической экспертизы берет свое начало с конца 80х годов и стало достаточно активно развиваться. Вначале развитие этого института было стихийным и не регламентировалось нормативными актами. Не были указаны формы общественного участия. Большое значение для развития экологической экспертизы в целом и общественной экологической экспертизы в частности имело широкое обсуждение таких глобальных проектов как поворот северных рек, ЮжноУральская АЭС. Такие обсуждения предполагали гласное принятие решений по проектам, при этом был создан прецедент участия общественности при принятии важных решений экологического характера. Вначале понятие этого термина было достаточно широко. Независимая экологическая экспертиза подразумевает различные способы получения и анализа информации, включая оценка воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, независимые исследования и т.д. Иногда ведется речь об экологической экспертизе предприятия и природного комплекса. Такое понимание рассматриваемого понятия взаимосвязано с пониманием в русском языке слова «экспертиза», что означает глубокий анализ явления, базирующийся на уже накопленном опыте[6]. На развитие общественной экологической экспертизы влияние оказали особенности начального периода формирования этого института: 1. Отсутствие правового регулирования участия общественности при проведении экологической экспертизы. До 1991 года основнымдокументом, регулирующим хоть как то рассматриваемые отношения, была «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке техникоэкономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», которая определяла работу с общественностью при осуществлении оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Тем не менее Инструкция не предусматривала участие общественности при проведении государственной экологической экспертизы. 2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В начальный период формирования института экологической экспертизы не имелось достаточного опыта ведения диалога с общественностью, однако начинали формироваться демократические традиции. Позиция общественности, выраженная публично, могла быть услышана государственными органами. Именно поэтому главная проблема была заключена в получении такой возможность выразить свою позицию желательно на большую аудиторию. 3. Большая часть усилий была сконцентрирована на предотвращение крупных проектов, которые имели труднопредсказуемые последствия. Учитывая потенциальную опасность для окружающей среды, здоровья человека принималось решение о возможности илиневозможности реализации проектов, что достаточно сильно напоминает современную экологическую экспертизу. 4. Комплексное применение методов. Широко используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность привлекала к экологическим проблемам ученых, имеющих авторитет, принятие решений по неоднозначным проектам предполагало общественные обсуждения, которые реализовывались через СМИ, обращения к властям, или акциях, что было достаточно редким явлением.5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовказадач, неоднозначное понимание сути экологической экспертизы[7]. Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды», который был принят в 1991 году, предполагал участие общественности при проведении экологической экспертизы, но не давал определения экологической экспертизе.Этот закон носил достаточно декларативный характер, но предполагал большие возможности для общественных организаций. Несмотря на отсутствие точных регламентаций, в целом не создавало барьеров для участия общественности в экологической экспертизе в тех случаях, когда общественность выражала заинтересованность в решении экологической проблемы. Особенность этого периода заключалась в том, что при относительно небольших правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность могла достигать достаточно существенных успехов. Были даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.Таким образом, общественная экологическая экспертиза получила свое развитие в период существования Советского Союза, когда назрела необходимость экономического развития страны. Однако в силу объективных причин, и в первую очередь, существования командноадминистративной системы, общественная экологическая экспертиза носила скорее декларативный характер и не смогла в полной мере встать на защиту экологических интересов населения и защиты его прав. В настоящее время определение общественной экологической экспертизы закреплено в ст. 20 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».Законодательство предусматривает два вида субъектов, которые участвуют при проведении общественной экологической экспертизы:1) субъекты, которые инициируют непосредственно проведение самой экспертизы. В качестве таких субъектов могут выступать органы местного самоуправления, общественные организации (объединения), граждане;2) субъекты, которые проводят общественную экологическую экспертизу. К таким субъектам относят общественные организации (объединения), некоторые некоммерческие объединения, которые в качестве уставной деятельности имеют проведение общественной экологической экспертизы[8].
В качестве объектов общественной экологической экспертизы могут выступать такие же объекты как и в отношении государственной экспертизы, за исключением тех, которые содержат секретные сведения и которые попадают под действие государственной и коммерческой тайны. Действующее законодательство четко не определило порядок проведения общественной экологической экспертизы. Учитывая ст. 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо во время ее или после проведения. Эксперты общественной экологической экспертизы должны соответствовать требованиям, которые предъявляются к экспертам государственной экологической экспертизы.Общественная организация, которая проводит экспертизу, может обратиться с заявлением о проведении экспертизы в орган местного самоуправления. Общественная экспертиза может быть проведена толькопри регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в течение семи дней с момента поступления заявления о проведении общественной экологической экспертизы должен зарегистрировать его либо отказать в проведении такой регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого отказа не было, является зарегистрированным. Оно должно содержать в себе информацию о наименовании, юридическом адресе и адрес (место нахождения), характере предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения о ее объекте и сроках проведения. Общественные организации, которые проводят общественную экологическую экспертизу, извещают население о начале и результатах ее проведения.Законодатель установил случаи, когда отказ возможен в регистрации заявления. К таким случаям отнес:
общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
копия документа, подтверждающего государственную регистрацию общественной организации (объединения), не была представлена;
устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям;
требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы не выполнены.Заключение общественной экологической экспертизы должно быть утверждено уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Только после такого утверждения заключение становится юридическим документом.Однако законодатель не указал, в чем будет заключаться юридическая сила заключения общественной экологической экспертизы, что является существенным пробелом, требующим немедленного разрешения. Кроме того, отмечаются отсутствие в законодательстве обязанности передать заключение общественной экспертизы в экспертную комиссию государственной экспертизы.Более сложная ситуация возникает в случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная –отрицательное. Указанную ситуацию законодатель не регулирует никаким образом. Именно поэтому целесообразно предусмотреть в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» статью 25.1 «Создание согласительной комиссии» следующего содержания:«Статья 25.1 Создание согласительной комиссии1. В случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная экологическая экспертиза отрицательное, создается согласительная комиссия.2. Порядок формирования согласительной комиссии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
3. По итогам работы согласительная комиссия должна представить сводное заключение экологической экспертизы, которое может быть положительным или отрицательным.». Заключения общественной экологической экспертизы размещаются в средствах массовой информации, направляются органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации и другим заинтересованным лицам. Следует отметить, что предусмотренная обязанность зарегистрироваться в органах местного самоуправления общественной организации, осуществляющей проведение общественной экспертизы, является нарушением принципа независимости проведения общественной экспертизы. Это обусловлено тем, что экологическая экспертиза может проводиться только после регистрации заявления в органах местного самоуправления, т.е. поставлена в зависимость от решения последних. Несмотря на то, что законодательство четко предусматривает случаи отказа в регистрации заявления о проведении экологической экспертизы, на практике могут возникнуть случаи «нежелания» органов местного самоуправления в проведении общественной экологической экспертизы в отношении некоторых объектов. Действующее законодательство, регулирующее общественные экспертизы и общественные слушания как формы реализации гражданских инициатив в области противодействия коррупции, представляется не вполне эффективным. Бессистемность развития отрасли права общественного участия в принятии экологически важных решений привела к тому, что тем, кто пытается реализовать, а тем более отстоять свое право на участие, приходится осваивать огромный массив самых различных нормативных актов. Не только общественность, но и чиновники, и судьи зачастую не знают многих норм, что еще более затрудняет процесс реализации права на участие. Изза несогласованного нормотворчества между действующими нормами много противоречий и путаницы. Развитие общественного участия во многом тормозится хаотичностью имеющейся правовой базы. Положения, определяющие участие общественности в принятии решений содержатся во многих нормативных актах. Итак, законодатель предусмотрел общественную экологическую экспертизу, но не разработал в деталях механизм ее реализации. Таким образом, необходимо данный вопрос более точно и подробно исследовать, разработать необходимые нормативнометодические материалы. Таким образом, с целью совершенствования законодательства необходимо внестиизменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе»:1) в статье 23:часть 1 изложить в следующей редакции: «1. Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить орган местного самоуправления о начале и результатах ее проведения.»;часть 2 признать утратившей силу;в ч. 3 слова «в заявлении» заменить словами « в уведомлении»;2) статью 24 Федерального закона «Об экологической экспертизе» признать утратившей силу;3) дополнить статьей 25.1 «Создание согласительной комиссии» следующего содержания:«Статья 25.1 Создание согласительной комиссии1. В случае, когда государственная экологическая экспертиза предоставила положительное заключение, а общественная экологическая экспертиза отрицательное, создается согласительная комиссия.2. Порядок формирования согласительной комиссии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
3. По итогам работы согласительная комиссия должна представить сводное заключение экологической экспертизы, которое может быть положительным или отрицательным.». Кроме того, Правительству РФ необходимо разработать и утвердить Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы, Минприроды РФ разработать и утвердить Методику проведения общественной экологической экспертизы.Подводя итоги вышесказанного,следует отметить, что целесообразно закрепить в законодательстве (ГрК РФ, Федеральных законах «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» и др.) «единый термин, когда речь идет о субъектах экологических правоотношений (гражданах, общественности, физических и юридических лицах). Необходимо предусмотреть понятие «общественность», «заинтересованная общественность». В пользу легального закрепления данного определения говорит тот факт, что под общественность попадают не только граждане РФ, но и лица без гражданства, иностранные граждане, юридические лица. Таким образом, необходимо закрепить определение понятий «общественность», «заинтересованная общественность»:общественность активная часть населения, выражающая свое мнение по поводу событий общественной жизни;заинтересованная общественность –это общественность, прав и законные интересы которой затрагиваются в процессе принятия решений по вопросам,касающимся окружающей среды.
Ссылки на источники1.«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –2003. № 40. Ст. 3822.2.Об общественных объединениях: федеральный закон от 19.05.1995 № 82ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1995. № 21. Ст. 1930.3.О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12.01.1996 № 7ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1996. № 3. Ст. 145.4.О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5ФКЗ (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –2004. № 27. Ст. 2710.5.О санитарноэпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30.03.1999 N52ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. –1999. № 14. Ст. 1650.6.Лапина М. А. Экологическое право [Электронный ресурс] // Подготовлено для справ.поиск.системы «КонсультантПлюс».7.Питулько, В.М. Экологическая экспертиза [Текст] / В.М. Питулько [и др.]. –М: Издательский центр «Академия», 2010. –480 с. ISBN 9785769555244.8.Холопова Е.Н., Захарова В.А. Экологическая экспертиза: теория и практика правоприменения // Эксперткриминалист. 2010. № 2. С. 28 32.
