Общественная и властная природа института территориального общественного самоуправления
А.
Н. ФоминБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Фомин
А.
Н. Общественная и властная природа института территориального общественного самоуправления // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2015. – Т. 13. – С.
3431–3435. – URL:
http://e-koncept.ru/2015/85687.htm.
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о природе территориального общественного самоуправления, приводятся и анализируются аргументы сторонников «властного» и «общественного» подхода к пониманию данного института. Также указывается подход, более всего устраивающий представителей региональной и муниципальной политической элиты.
Ключевые слова:
местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с населением, общественные и некоммерческие организации.
Текст статьи
Фомин Александр Николаевич,преподаватель кафедры государственного управления и политологии Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы», г. Волгоградfomin76@mail.ru
Общественная и властная природа института территориального общественного самоуправления
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о природе территориального общественного самоуправления, приводятся и анализируются аргументы сторонников «властного» и «общественного» подхода к пониманию данного института. Также указывается подход более всего устраивающий представителей региональной и муниципальной политической элиты.
Ключевые слова:местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с населением, общественные и некоммерческие организации.
О необходимости развития территориального общественного самоуправления (ТОС), о его важности для становления местного самоуправления, демократии и гражданского общества говорят очень много. На эту тему проводятся парламентские слушания в Государственной Думе, различные семинары и круглые столы.Действительно, среди всех форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (далее МСУ) наибольший интерес представляет именно ТОС. Причина этого интереса –огромный потенциал, содержащийся в этом институте, который можно и нужно использовать для развития самоуправления в местных сообществах. Дело в том, что в рамках ТОС можно реализовывать все формы непосредственного самоуправления, предусмотренные Главой 5 Федерального закона № 131ФЗот 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон № 131ФЗ). Причем эффективность при такой реализации будет значительно выше, чем при реализации этих же форм, но вне системы ТОС, потому что институт территориального общественного самоуправления, если рассматривать его с позиций «Тектологии» А.А. Богданова, выступает в роли своеобразного «организованного комплекса», способного стать тем «целым»,которое «практически больше простой суммы своих частей» [1, С. 114.]. В ходе научных дискуссий о сущности территориального общественного самоуправления обозначился ряд принципиальных вопросов, расколовших экспертное сообщество на два непримиримых лагеря–к какому институту относить территориальное общественное самоуправление, к властному или общественному? Орган ТОС –это орган публичной власти или общественная организация? Концепция и нормы какого Федерального закона соответствуют природе органов территориального общественного самоуправления: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или «Об общественных объединениях»? Какие функции должны выполнять органы ТОС? На самом деле, трудно дать однозначный ответ на эти вопросы, анализируя нормы обозначенных выше Законов. С одной стороны, территориальное общественное самоуправление –это форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, которая регулируется Федеральным законом № 131ФЗ[2, ст. 27].Данный Закон также определяет, что структуру органов местного самоуправления, кроме главы муниципального образования, представительного, исполнительнораспорядительного и контрольного органа муниципального образования, составляют «иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [2, ст. 34]. Вполне вероятно, что уставом муниципального образования к «иным» органам МСУ можно отнести и органы ТОС. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление реализуется гражданами посредством выборов, референдума, других форм непосредственного волеизъявления, через выборные и другие органы МСУ(ст.130, часть 2),причем население самостоятельно определяет их структуру (ст.131,часть 1). Исходя из этого, также можно сделать вывод о том, что население муниципального образования имеет возможность самостоятельно отнести органы ТОС к структуре органов местного самоуправления. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе (пятого созыва),Г.В. Минх, обращает внимание, вопервых, на принцип формирования территории, на которой осуществляется ТОС, а именно на обязательность принятия решения представительным органом муниципального образования по установлению границ ТОС. Вовторых, на то обстоятельство, что в случае, если соответствующее количество жителей (достигших шестнадцатилетнего возраста), приняли решение о создании ТОС и уполномоченный орган МСУзарегистрировал его устав, то ТОС считается учрежденным, независимо от воли и желания остальных граждан, проживающих на данной территории. Такая ситуация неприемлема для общественных объединений, поэтому —считает Г.В. Минх —территориальная основа ТОС имеет публичноправовой характер, аналогичный характеру формирования территорий муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации, как государства, в целом. Данный признак, по его мнению, характеризует ТОСы, как публичновластные образования [3,с. 7]. Не согласен с такой трактовкой председатель Комитета Госдумы (пятого созыва) по вопросам МСУ, В.С.Тимченко, для которого органы МСУ являются структурой муниципальной власти, а комитеты ТОС –структурой общественной [3, с.7]. В соответствии с Федеральным законом № 131ФЗ, органы ТОС, действительно, не входят в систему органов местного самоуправления, т.к. статья 34, вышеупомянутого Закона, прямо не указывает на органы ТОС, как на органы местного самоуправления. В постатейном справочнике с комментариями к Федеральному закону № 131, под редакцией И.В. Бабичева, подчеркивается, что органы ТОС не обладают собственными властными полномочиями и не правомочны издавать публичные нормативноправовые акты, а законодательство РФ не предполагает наличия у ТОСов собственной налоговой базы и бюджета [4, с.139140]. Приведенные выше факты относят территориальное общественное самоуправление к форме общественной деятельности. Кроме того, на практике, органы ТОС занимаются характерными для общественных объединений видами деятельности: хозяйственной, благотворительной, защитой прав граждан и оказанием им социальных услуг, охраной правопорядка, защитой общественных интересов и т.п. Но для решения подобного рода вопросов, Федеральным законом «Об общественных объединениях» предусмотрена организационноправовая форма общественного объединения граждан по месту жительства –орган общественной самодеятельности, учреждаемый не менее чем тремя физическими лицами и регистрируемый в заявительном порядке, в том числе, с правом регистрации в качестве юридического лица. [5, гл. 12]. По мнению Е.Г. Шаломенцевой (участницы IВсероссийского семинара по ТОС в Волгограде), общественное объединение в форме органа общественной самодеятельности –«Как никогда приемлемо идеологически по своей природе к территориальному общественному самоуправлению» [6].Вместе с тем, ряд экспертов и законодателей считает, что территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности и общественным объединениям граждан, так как участие граждан в деятельности ТОС ограничено проживанием его участников на определенной территории, установленной решением представительного органа муниципального образования; на органы ТОС «не распространяется действие законодательства об общественных объединениях»[7, с. 54]; а также «в силу направленности ТОС на участие в реализации публичных интересов местного уровня»[4, с. 139]. В соответствии с действующей редакцией Федерального закона № 131ФЗ, согласно своим Уставам, органы ТОС имеют право: принимать программы по социальноэкономическому развитию своей территории, заниматься предпринимательской деятельностью, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, социальнобытовому обслуживанию, строительству и ремонту жилья и объектов социальной инфраструктуры и т.д. То есть, обладая этими полномочиями, комитет ТОС (далее КТОС) одного многоэтажного дома (группы домов) может остановить подписанный муниципальными чиновниками документ, например, на новое строительство на его территории. Но на практике не известны такие случаи. Точно так же, маловероятна реализация КТОСом программы по социальноэкономическому развитию своей территории если такая программа противоречит той, что принята администрацией муниципального образования. Сможет ли КТОС осуществить какиелибо серьезные инициативы при отсутствии властных полномочий, профессионального исполнительного аппарата, бюджета и зачастую помещения с необходимой оргтехникой для работы? «Не удивительно, –считает И.Е. Кокарев, –что такие ТОСы наиболее дальновидные муниципальные администрации берут на свое содержание. И превращают их в проводников своей политики» [8]. Результаты такой политики описаны Депутатом Государственной Думы РФ третьего созыва, членом Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, А.Н. Белоусовым. Согласно его наблюдениям ТОСы становятся «неотъемлемой частью власти муниципального образования» и способствуют реализации интересов руководства муниципалитетов, даже вопреки интересов населения –«Потому что, являясь элементом структуры местной власти, [ТОС] оплачивается ею и выполняет те указания и распоряжения, которые ему власть спускает сверху» [9]. Отсюда, вполне обоснованным выглядит предложение о необходимости материальнофинансовой самостоятельности и независимости органов ТОС от вышестоящих органов местной власти, наделения Комитетов ТОС собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, распоряжению объектами муниципальной собственности, формированиюсобственного бюджета и т.п. Так, по мнению В.И. Кожевникова (независимого эксперта по общественному самоуправлению, СанктПетербург) КТОСы должны обладать правом принятия решений по всем местным вопросам, касающихся данной территории, а органы муниципальной власти «обязаны вычленить из своих структур эту компетенцию и соответствующие ресурсы и передать их органам ТОС» [7, с. 66]. А.Н. Белоусов, основываясь на «демократических принципах построения государства», считает, что на самом низу демократической вертикали остается именно ТОС в качестве самостоятельного, независимого звена власти и «по сути, именно это и есть истинное местное самоуправление» [9]. Солидарны с такой позицией и другие эксперты и ученые, например, В.Н. Федотов [10, с.4748], А. Эпштейн (Отделение общественных наук РАН) [11, с. 85]. В своем абсолютном выражении, исходя из принципа субсидарности и идеи МСУ, в целом, данный подход (т.е. понимание ТОС как самостоятельного, независимого звена власти) представляется верным, однако для его успешной реализации необходима устойчивая традиция самоуправления. Российское общество находится только в начале пути по становлению культуры самоуправления, поэтому существует высокая вероятность того, что полноценного контроля за деятельностью органов ТОС со стороны населения не будет, а недостаточная компетенция председателей ТОС негативно скажется на решении вопросов местного значения.Так, присутствующая на Всероссийской конференции «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть», корреспондент журнала «Муниципальная власть», Е. Голубева, констатировала, что большинство «политически ориентированных тосовцев», настаивающих на передаче им властных полномочий, «вытекающую из передачи данных полномочий ответственность, осознают редко» [7, с. 52]. Участники парламентских слушаний Комитета Госдумы РФ по делам общественных объединений и религиозных организаций –В.Н. Бондарь, А.А. Замотаев, А.А. Калашникова, С.В. Вольков верно считают, что попытка сформировать еще один (четвертый) независимый и самостоятельный уровень власти приведет к «приватизации этой власти группой энтузиастов»; «закладыванию «бомбы» двоевластия под местное самоуправление»; «к параллельной конкурирующей структуре» и другим конфликтным ситуациям [7, с.5051]. Таким образом, придание решениям, принятыми органами ТОС, такой же юридической силы, которая имеется у решений, принятых муниципальными органами, а также наделение органов ТОС властными полномочиями, является преждевременной мерой. Однако, это не препятствует возможности рассматривать органы ТОС в качестве органов местного самоуправления, если при этом, они не обладают полномочиями публичной власти. Сегодня, сложилась ситуация, при которой Комитеты и Советы ТОС выполняют самые различные функции, занимаются самыми разнообразными видами общественной деятельности: хозяйственной, благотворительной, оказанием социальных услуг, охраной правопорядка и т.д. Высоко отмечая социальную значимость работы, осуществляемую современными ТОСами, автор выступает против многофункциональности, разнопрофильности организаций ТОС. Если, например, на территории действует общественная организация, помогающая инвалидам (причем, из них же и состоящая), то никакой орган ТОС не сможет лучше разобраться в специфике этой деятельности, чем самаорганизация инвалидов. А проводить конкурсы и выдавать гранты, направленные на помощь инвалидам, нужно не среди ТОСов, а среди соответствующих общественных объединений. Тоже самое касается и сфер работы с молодежью, пожилыми людьми, благоустройства, ЖКХ, охраны правопорядка, проведения праздников и спортивных соревнований по месту жительства и т.д. Каждый должен заниматься своим делом. Среди местных руководителей имеет большую популяризацию тезис о необходимости делегирования ТОСам части функций поселенческих администраций, в результате чего оказание муниципальных услуг максимально приблизится к гражданам. Однако, в этом случае, ТОСы превратятся в нижестоящие, подконтрольные административные структуры, вынужденные исполнять распоряжения вышестоящих органов, что конечно же вполне устроит местное «начальство», но не поможет становлению культуры самоуправления среди населения. Известный эксперт по общественному самоуправлению, Е.С. Шоминаназывает этот процесс «муниципализацией ТОСов», при котором происходит трансформация ТОСов от института, выражающего интересы жителей до структуры, выполняющей задачи, обозначенные муниципалитетом, им же финансируемые и контролируемые –«К сожалению, ситуация довольно частая по стране» –сетует Елена Сергеевна [6].«Муниципализация», включая «крупномасштабную» хозяйственную деятельность –это одна крайность, которой подвержены современные ТОСы, другая состоит в том, что многие из них фактически являются органами общественной и художественной самодеятельности. В сферу их деятельности входит проведение таких мероприятий, как: обустройство парков, посадка деревьев, разбивка газонов и клумб; создание школьных музеев, клубов творчества, военнопатриотического воспитания молодежи, спортивнофизкультурных секций и т.п. Наиболее наглядно специфика такой деятельности отражена в интервью одного из гостей Всероссийского семинара в Волгограде (первого заместителя председателя собрания депутатов Махачкалы, Адильбека Мурзаева), которого поразила картина, увиденная в одной из дворовых территорий ТОСа «Южный» –«Бабушка с ведром поливает цветы у подъезда, ктото подметает рядом дворик –именно так и происходит воспитание на личном примере, никто никого не заставляет. ...Поэтому и нравственная, и духовная, и патриотическая составляющие имеют огромное значение» [6].По этому поводу мы хотим сказать следующее. Нельзя не согласиться с тем, что «нравственная, духовная и патриотическая составляющие имеют огромное значение» и их необходимо поддерживать и развивать, но зачем регистрировать общественнуюсамодеятельность по непростой процедуре, предусмотренной 27 статьей Федерального закона № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»? Для того, чтобы «бабушка с ведром» могла поливать цветы у подъезда? В приведенных выше примерахможно вести речь об органах общественной самодеятельности, о клубах и кружках по интересам и т.д. Все многообразие общественной деятельности вполне укладывается в законодательство «Об общественных объединениях», а многие виды деятельности можно осуществлять вообще без какойлибо формальной регистрации! Никто не выступает против проявления социальной активности населения и в практическоприкладном аспекте не существует никаких проблем и вопросов. Здесь должно действовать «железное» правило, сформулированное Т.М. Говоренковой о допустимости сосуществования различных форм создания ТОСов, и в соответствии с законом «Об общественных объединениях», и законом о местном самоуправлении в рамках уставов муниципальных образований –«...лучше оставить ненужную возможность, чем закрыть нужную. Жизнь сама расставит все на свои места» –справедливо заключает Тамара Михайловна [9].Но в теоретикоакадемическом (гносеологическом) аспекте необходимо все же различать между собой такие понятия, как: участие в решении вопросов местного значения и участие в общественной самодеятельности; органы ТОС и общественные объединения; органы ТОС и органы публичной власти и т.п. Согласно исследованию А.И. Бардакова специфика современной российской власти и управления такова, что муниципальным руководителям «предстоит стать организаторами самоуправления» [12, с.52]. Этот процесс касается в первую очередь небольших муниципальных образований, т.е. сельских поселений, в которых проживает, как правило, от 1 до 5 тысяч человек. Отсюда выходит, что функции председателей ТОСов, действующих сегодня в сельских поселениях, это есть функции глав этих поселений. Именно они (главы поселений) должны быть организаторами форм местного самоуправления на своих территориях. Поэтому в общественном сознании необходимо изменить распространенное мнение о главе поселения как о крепком хозяйственнике, политическом лидере и т.п. Профессионализм современного главы сельского поселения состоит не в его умении осуществлять субъектную функцию, т.е. навязывать волю своим непосредственным подчиненным, а заодно и всем жителям местного сообщества, а в его способности реализовать волю населения по вопросам местного значения. А для выполнения какихлибо социальных проектов (включая осуществление хозяйственной деятельности) снепосредственным участием жителей поселений, существует предостаточное количество самых разнообразных организационноправовых форм –от неформальных (нигде не зарегистрированных) инициативных групп, кружков и клубов по интересам до органов общественной самодеятельности, некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, учреждений, фондов, товариществ собственников жилья и т.д. При этом не стоит опасаться исчезновения поддержки со стороны муниципальной власти под тем предлогом, что мол, мы имеем право помогать только ТОСам – ничего подобного! Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям (далее НКО) экономическую поддержку, а социально ориентированным НКО, в приоритетном порядке, включая: 1) финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку;2) поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных НКО;3) предоставление льгот по уплате налогов и сборов юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку социально ориентированным НКО;4) размещение у некоммерческих организаций заказов и осуществление закупок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;5) предоставление некоммерческим организациям иных льгот за счет региональных или местных бюджетов [13, ст. 31, ст. 31.1]. Представляется, что региональную и муниципальную политическую элиту более всего устраивает сложившийся подход, когда ТОСы могут браться практически за любые социальные проекты, чем вариант, предусматривающий дифференциацию ТОС по видам общественной деятельности и трансформацию Комитета ТОС в обычныеНКО. Дело в том, что при первом подходе местным властям достаточно быстро и «правильно» организовать выборы в органы ТОС и спокойно перечислять «надёжным» тосовцам бюджетные средства, не боясь возникновения на этой территории нового «оппозиционного» ТОСа,т.к. Федеральный закон № 131ФЗ не допускает образования 2х ТОСов в границах одной территории. Второй подход значительно усложняет данный процесс, т.к. вместо одного подконтрольного ТОСа могут возникнуть несколько самостоятельных НКО, члены которых могут быть не так лояльны к политике, проводимой муниципальными руководителями и при этом имеющие право рассчитывать на бюджетную помощь с их стороны (гранты, конкурсы и т.д.). Таким образом, ТОСы не должны подменять собой ни местную власть, ни общественные объединения и НКО. Еще раз повторимся –каждый должен заниматься своим делом. В связи с этим, необходимо установить новый правовой статус органов ТОС, определить цель и задачи их деятельности, объем выполняемых функций и полномочий, что является темой уже другого исследования.
Ссылки на источники1.Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2х кн.: Кн.1. –М., 1989. –304 с.2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред.от 30.03.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].3.Парламентские слушания в Госдуме России «Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления» // Муниципальная власть. –2009. –№ 4. –С. 619.4.Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под редакцией И.В. Бабичева –М., 2008. –368 с.5.Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82ФЗ (в ред. от 08.03.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].6.Всероссийский семинар «Территориальное общественное самоуправление (ТОС): роль и место в реализации местного управления и формировании гражданского общества». –Волгоград, 2425 мая 2010 г. –URL: htpp://golostos.ru/index.php?page=metodika=138 [Дата обращения 17.09.2012].7.Бомба для МСУ. Законопроект о ТОСах не только не снимает проблемы, но и порождает конфликты // Муниципальная власть. –2002. –№ 1. –С. 5066.8.Кокарев И.Е. МСУ и ТОС: два режима демократии / Центр Социальных технологий «Народный фонд». –URL: http://nfst.mccinet.ru/serv/main.html. [Дата обращения 12.11.2008].9.Всероссийская научнопрактическая конференция по итогам парламентских слушаний «Правовое регулирование территориального общественного самоуправления». –Москва, 25 мая 2001 г. –URL: htpp://up.mos.ru/tsg/11a/11%/d0%b0_0/2002mu.htm [Дата обращения 12.11.2008].10.Федотов В.Н., Федотов А.В. ТОС против всех... эгоизмов // Муниципальная власть. –2007. –№ 6. –С 4551.11.Эпштейн А. Принимая управленческие решения, нельзя ориентироваться на здравый смысл // Муниципальная власть. –2004. –№ 4. –С. 8890.12.Бардаков А.И. Главы муниципальных образований современной России: практика трансформации организационной деятельности / Социальнополитические аспекты развития местного самоуправления в российском регионе: монография / под. ред. дра филос. наук, проф. Р.А. Данакари. –Волгоград: Издво ФГОУ ВПО ВАГС, 2010. –С. 4780.13.Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7ФЗ (в ред. от 06.04.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].
Общественная и властная природа института территориального общественного самоуправления
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о природе территориального общественного самоуправления, приводятся и анализируются аргументы сторонников «властного» и «общественного» подхода к пониманию данного института. Также указывается подход более всего устраивающий представителей региональной и муниципальной политической элиты.
Ключевые слова:местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с населением, общественные и некоммерческие организации.
О необходимости развития территориального общественного самоуправления (ТОС), о его важности для становления местного самоуправления, демократии и гражданского общества говорят очень много. На эту тему проводятся парламентские слушания в Государственной Думе, различные семинары и круглые столы.Действительно, среди всех форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (далее МСУ) наибольший интерес представляет именно ТОС. Причина этого интереса –огромный потенциал, содержащийся в этом институте, который можно и нужно использовать для развития самоуправления в местных сообществах. Дело в том, что в рамках ТОС можно реализовывать все формы непосредственного самоуправления, предусмотренные Главой 5 Федерального закона № 131ФЗот 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон № 131ФЗ). Причем эффективность при такой реализации будет значительно выше, чем при реализации этих же форм, но вне системы ТОС, потому что институт территориального общественного самоуправления, если рассматривать его с позиций «Тектологии» А.А. Богданова, выступает в роли своеобразного «организованного комплекса», способного стать тем «целым»,которое «практически больше простой суммы своих частей» [1, С. 114.]. В ходе научных дискуссий о сущности территориального общественного самоуправления обозначился ряд принципиальных вопросов, расколовших экспертное сообщество на два непримиримых лагеря–к какому институту относить территориальное общественное самоуправление, к властному или общественному? Орган ТОС –это орган публичной власти или общественная организация? Концепция и нормы какого Федерального закона соответствуют природе органов территориального общественного самоуправления: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или «Об общественных объединениях»? Какие функции должны выполнять органы ТОС? На самом деле, трудно дать однозначный ответ на эти вопросы, анализируя нормы обозначенных выше Законов. С одной стороны, территориальное общественное самоуправление –это форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, которая регулируется Федеральным законом № 131ФЗ[2, ст. 27].Данный Закон также определяет, что структуру органов местного самоуправления, кроме главы муниципального образования, представительного, исполнительнораспорядительного и контрольного органа муниципального образования, составляют «иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [2, ст. 34]. Вполне вероятно, что уставом муниципального образования к «иным» органам МСУ можно отнести и органы ТОС. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление реализуется гражданами посредством выборов, референдума, других форм непосредственного волеизъявления, через выборные и другие органы МСУ(ст.130, часть 2),причем население самостоятельно определяет их структуру (ст.131,часть 1). Исходя из этого, также можно сделать вывод о том, что население муниципального образования имеет возможность самостоятельно отнести органы ТОС к структуре органов местного самоуправления. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе (пятого созыва),Г.В. Минх, обращает внимание, вопервых, на принцип формирования территории, на которой осуществляется ТОС, а именно на обязательность принятия решения представительным органом муниципального образования по установлению границ ТОС. Вовторых, на то обстоятельство, что в случае, если соответствующее количество жителей (достигших шестнадцатилетнего возраста), приняли решение о создании ТОС и уполномоченный орган МСУзарегистрировал его устав, то ТОС считается учрежденным, независимо от воли и желания остальных граждан, проживающих на данной территории. Такая ситуация неприемлема для общественных объединений, поэтому —считает Г.В. Минх —территориальная основа ТОС имеет публичноправовой характер, аналогичный характеру формирования территорий муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации, как государства, в целом. Данный признак, по его мнению, характеризует ТОСы, как публичновластные образования [3,с. 7]. Не согласен с такой трактовкой председатель Комитета Госдумы (пятого созыва) по вопросам МСУ, В.С.Тимченко, для которого органы МСУ являются структурой муниципальной власти, а комитеты ТОС –структурой общественной [3, с.7]. В соответствии с Федеральным законом № 131ФЗ, органы ТОС, действительно, не входят в систему органов местного самоуправления, т.к. статья 34, вышеупомянутого Закона, прямо не указывает на органы ТОС, как на органы местного самоуправления. В постатейном справочнике с комментариями к Федеральному закону № 131, под редакцией И.В. Бабичева, подчеркивается, что органы ТОС не обладают собственными властными полномочиями и не правомочны издавать публичные нормативноправовые акты, а законодательство РФ не предполагает наличия у ТОСов собственной налоговой базы и бюджета [4, с.139140]. Приведенные выше факты относят территориальное общественное самоуправление к форме общественной деятельности. Кроме того, на практике, органы ТОС занимаются характерными для общественных объединений видами деятельности: хозяйственной, благотворительной, защитой прав граждан и оказанием им социальных услуг, охраной правопорядка, защитой общественных интересов и т.п. Но для решения подобного рода вопросов, Федеральным законом «Об общественных объединениях» предусмотрена организационноправовая форма общественного объединения граждан по месту жительства –орган общественной самодеятельности, учреждаемый не менее чем тремя физическими лицами и регистрируемый в заявительном порядке, в том числе, с правом регистрации в качестве юридического лица. [5, гл. 12]. По мнению Е.Г. Шаломенцевой (участницы IВсероссийского семинара по ТОС в Волгограде), общественное объединение в форме органа общественной самодеятельности –«Как никогда приемлемо идеологически по своей природе к территориальному общественному самоуправлению» [6].Вместе с тем, ряд экспертов и законодателей считает, что территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности и общественным объединениям граждан, так как участие граждан в деятельности ТОС ограничено проживанием его участников на определенной территории, установленной решением представительного органа муниципального образования; на органы ТОС «не распространяется действие законодательства об общественных объединениях»[7, с. 54]; а также «в силу направленности ТОС на участие в реализации публичных интересов местного уровня»[4, с. 139]. В соответствии с действующей редакцией Федерального закона № 131ФЗ, согласно своим Уставам, органы ТОС имеют право: принимать программы по социальноэкономическому развитию своей территории, заниматься предпринимательской деятельностью, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, социальнобытовому обслуживанию, строительству и ремонту жилья и объектов социальной инфраструктуры и т.д. То есть, обладая этими полномочиями, комитет ТОС (далее КТОС) одного многоэтажного дома (группы домов) может остановить подписанный муниципальными чиновниками документ, например, на новое строительство на его территории. Но на практике не известны такие случаи. Точно так же, маловероятна реализация КТОСом программы по социальноэкономическому развитию своей территории если такая программа противоречит той, что принята администрацией муниципального образования. Сможет ли КТОС осуществить какиелибо серьезные инициативы при отсутствии властных полномочий, профессионального исполнительного аппарата, бюджета и зачастую помещения с необходимой оргтехникой для работы? «Не удивительно, –считает И.Е. Кокарев, –что такие ТОСы наиболее дальновидные муниципальные администрации берут на свое содержание. И превращают их в проводников своей политики» [8]. Результаты такой политики описаны Депутатом Государственной Думы РФ третьего созыва, членом Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, А.Н. Белоусовым. Согласно его наблюдениям ТОСы становятся «неотъемлемой частью власти муниципального образования» и способствуют реализации интересов руководства муниципалитетов, даже вопреки интересов населения –«Потому что, являясь элементом структуры местной власти, [ТОС] оплачивается ею и выполняет те указания и распоряжения, которые ему власть спускает сверху» [9]. Отсюда, вполне обоснованным выглядит предложение о необходимости материальнофинансовой самостоятельности и независимости органов ТОС от вышестоящих органов местной власти, наделения Комитетов ТОС собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, распоряжению объектами муниципальной собственности, формированиюсобственного бюджета и т.п. Так, по мнению В.И. Кожевникова (независимого эксперта по общественному самоуправлению, СанктПетербург) КТОСы должны обладать правом принятия решений по всем местным вопросам, касающихся данной территории, а органы муниципальной власти «обязаны вычленить из своих структур эту компетенцию и соответствующие ресурсы и передать их органам ТОС» [7, с. 66]. А.Н. Белоусов, основываясь на «демократических принципах построения государства», считает, что на самом низу демократической вертикали остается именно ТОС в качестве самостоятельного, независимого звена власти и «по сути, именно это и есть истинное местное самоуправление» [9]. Солидарны с такой позицией и другие эксперты и ученые, например, В.Н. Федотов [10, с.4748], А. Эпштейн (Отделение общественных наук РАН) [11, с. 85]. В своем абсолютном выражении, исходя из принципа субсидарности и идеи МСУ, в целом, данный подход (т.е. понимание ТОС как самостоятельного, независимого звена власти) представляется верным, однако для его успешной реализации необходима устойчивая традиция самоуправления. Российское общество находится только в начале пути по становлению культуры самоуправления, поэтому существует высокая вероятность того, что полноценного контроля за деятельностью органов ТОС со стороны населения не будет, а недостаточная компетенция председателей ТОС негативно скажется на решении вопросов местного значения.Так, присутствующая на Всероссийской конференции «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть», корреспондент журнала «Муниципальная власть», Е. Голубева, констатировала, что большинство «политически ориентированных тосовцев», настаивающих на передаче им властных полномочий, «вытекающую из передачи данных полномочий ответственность, осознают редко» [7, с. 52]. Участники парламентских слушаний Комитета Госдумы РФ по делам общественных объединений и религиозных организаций –В.Н. Бондарь, А.А. Замотаев, А.А. Калашникова, С.В. Вольков верно считают, что попытка сформировать еще один (четвертый) независимый и самостоятельный уровень власти приведет к «приватизации этой власти группой энтузиастов»; «закладыванию «бомбы» двоевластия под местное самоуправление»; «к параллельной конкурирующей структуре» и другим конфликтным ситуациям [7, с.5051]. Таким образом, придание решениям, принятыми органами ТОС, такой же юридической силы, которая имеется у решений, принятых муниципальными органами, а также наделение органов ТОС властными полномочиями, является преждевременной мерой. Однако, это не препятствует возможности рассматривать органы ТОС в качестве органов местного самоуправления, если при этом, они не обладают полномочиями публичной власти. Сегодня, сложилась ситуация, при которой Комитеты и Советы ТОС выполняют самые различные функции, занимаются самыми разнообразными видами общественной деятельности: хозяйственной, благотворительной, оказанием социальных услуг, охраной правопорядка и т.д. Высоко отмечая социальную значимость работы, осуществляемую современными ТОСами, автор выступает против многофункциональности, разнопрофильности организаций ТОС. Если, например, на территории действует общественная организация, помогающая инвалидам (причем, из них же и состоящая), то никакой орган ТОС не сможет лучше разобраться в специфике этой деятельности, чем самаорганизация инвалидов. А проводить конкурсы и выдавать гранты, направленные на помощь инвалидам, нужно не среди ТОСов, а среди соответствующих общественных объединений. Тоже самое касается и сфер работы с молодежью, пожилыми людьми, благоустройства, ЖКХ, охраны правопорядка, проведения праздников и спортивных соревнований по месту жительства и т.д. Каждый должен заниматься своим делом. Среди местных руководителей имеет большую популяризацию тезис о необходимости делегирования ТОСам части функций поселенческих администраций, в результате чего оказание муниципальных услуг максимально приблизится к гражданам. Однако, в этом случае, ТОСы превратятся в нижестоящие, подконтрольные административные структуры, вынужденные исполнять распоряжения вышестоящих органов, что конечно же вполне устроит местное «начальство», но не поможет становлению культуры самоуправления среди населения. Известный эксперт по общественному самоуправлению, Е.С. Шоминаназывает этот процесс «муниципализацией ТОСов», при котором происходит трансформация ТОСов от института, выражающего интересы жителей до структуры, выполняющей задачи, обозначенные муниципалитетом, им же финансируемые и контролируемые –«К сожалению, ситуация довольно частая по стране» –сетует Елена Сергеевна [6].«Муниципализация», включая «крупномасштабную» хозяйственную деятельность –это одна крайность, которой подвержены современные ТОСы, другая состоит в том, что многие из них фактически являются органами общественной и художественной самодеятельности. В сферу их деятельности входит проведение таких мероприятий, как: обустройство парков, посадка деревьев, разбивка газонов и клумб; создание школьных музеев, клубов творчества, военнопатриотического воспитания молодежи, спортивнофизкультурных секций и т.п. Наиболее наглядно специфика такой деятельности отражена в интервью одного из гостей Всероссийского семинара в Волгограде (первого заместителя председателя собрания депутатов Махачкалы, Адильбека Мурзаева), которого поразила картина, увиденная в одной из дворовых территорий ТОСа «Южный» –«Бабушка с ведром поливает цветы у подъезда, ктото подметает рядом дворик –именно так и происходит воспитание на личном примере, никто никого не заставляет. ...Поэтому и нравственная, и духовная, и патриотическая составляющие имеют огромное значение» [6].По этому поводу мы хотим сказать следующее. Нельзя не согласиться с тем, что «нравственная, духовная и патриотическая составляющие имеют огромное значение» и их необходимо поддерживать и развивать, но зачем регистрировать общественнуюсамодеятельность по непростой процедуре, предусмотренной 27 статьей Федерального закона № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»? Для того, чтобы «бабушка с ведром» могла поливать цветы у подъезда? В приведенных выше примерахможно вести речь об органах общественной самодеятельности, о клубах и кружках по интересам и т.д. Все многообразие общественной деятельности вполне укладывается в законодательство «Об общественных объединениях», а многие виды деятельности можно осуществлять вообще без какойлибо формальной регистрации! Никто не выступает против проявления социальной активности населения и в практическоприкладном аспекте не существует никаких проблем и вопросов. Здесь должно действовать «железное» правило, сформулированное Т.М. Говоренковой о допустимости сосуществования различных форм создания ТОСов, и в соответствии с законом «Об общественных объединениях», и законом о местном самоуправлении в рамках уставов муниципальных образований –«...лучше оставить ненужную возможность, чем закрыть нужную. Жизнь сама расставит все на свои места» –справедливо заключает Тамара Михайловна [9].Но в теоретикоакадемическом (гносеологическом) аспекте необходимо все же различать между собой такие понятия, как: участие в решении вопросов местного значения и участие в общественной самодеятельности; органы ТОС и общественные объединения; органы ТОС и органы публичной власти и т.п. Согласно исследованию А.И. Бардакова специфика современной российской власти и управления такова, что муниципальным руководителям «предстоит стать организаторами самоуправления» [12, с.52]. Этот процесс касается в первую очередь небольших муниципальных образований, т.е. сельских поселений, в которых проживает, как правило, от 1 до 5 тысяч человек. Отсюда выходит, что функции председателей ТОСов, действующих сегодня в сельских поселениях, это есть функции глав этих поселений. Именно они (главы поселений) должны быть организаторами форм местного самоуправления на своих территориях. Поэтому в общественном сознании необходимо изменить распространенное мнение о главе поселения как о крепком хозяйственнике, политическом лидере и т.п. Профессионализм современного главы сельского поселения состоит не в его умении осуществлять субъектную функцию, т.е. навязывать волю своим непосредственным подчиненным, а заодно и всем жителям местного сообщества, а в его способности реализовать волю населения по вопросам местного значения. А для выполнения какихлибо социальных проектов (включая осуществление хозяйственной деятельности) снепосредственным участием жителей поселений, существует предостаточное количество самых разнообразных организационноправовых форм –от неформальных (нигде не зарегистрированных) инициативных групп, кружков и клубов по интересам до органов общественной самодеятельности, некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, учреждений, фондов, товариществ собственников жилья и т.д. При этом не стоит опасаться исчезновения поддержки со стороны муниципальной власти под тем предлогом, что мол, мы имеем право помогать только ТОСам – ничего подобного! Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям (далее НКО) экономическую поддержку, а социально ориентированным НКО, в приоритетном порядке, включая: 1) финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку;2) поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных НКО;3) предоставление льгот по уплате налогов и сборов юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку социально ориентированным НКО;4) размещение у некоммерческих организаций заказов и осуществление закупок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;5) предоставление некоммерческим организациям иных льгот за счет региональных или местных бюджетов [13, ст. 31, ст. 31.1]. Представляется, что региональную и муниципальную политическую элиту более всего устраивает сложившийся подход, когда ТОСы могут браться практически за любые социальные проекты, чем вариант, предусматривающий дифференциацию ТОС по видам общественной деятельности и трансформацию Комитета ТОС в обычныеНКО. Дело в том, что при первом подходе местным властям достаточно быстро и «правильно» организовать выборы в органы ТОС и спокойно перечислять «надёжным» тосовцам бюджетные средства, не боясь возникновения на этой территории нового «оппозиционного» ТОСа,т.к. Федеральный закон № 131ФЗ не допускает образования 2х ТОСов в границах одной территории. Второй подход значительно усложняет данный процесс, т.к. вместо одного подконтрольного ТОСа могут возникнуть несколько самостоятельных НКО, члены которых могут быть не так лояльны к политике, проводимой муниципальными руководителями и при этом имеющие право рассчитывать на бюджетную помощь с их стороны (гранты, конкурсы и т.д.). Таким образом, ТОСы не должны подменять собой ни местную власть, ни общественные объединения и НКО. Еще раз повторимся –каждый должен заниматься своим делом. В связи с этим, необходимо установить новый правовой статус органов ТОС, определить цель и задачи их деятельности, объем выполняемых функций и полномочий, что является темой уже другого исследования.
Ссылки на источники1.Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2х кн.: Кн.1. –М., 1989. –304 с.2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред.от 30.03.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].3.Парламентские слушания в Госдуме России «Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления» // Муниципальная власть. –2009. –№ 4. –С. 619.4.Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под редакцией И.В. Бабичева –М., 2008. –368 с.5.Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82ФЗ (в ред. от 08.03.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].6.Всероссийский семинар «Территориальное общественное самоуправление (ТОС): роль и место в реализации местного управления и формировании гражданского общества». –Волгоград, 2425 мая 2010 г. –URL: htpp://golostos.ru/index.php?page=metodika=138 [Дата обращения 17.09.2012].7.Бомба для МСУ. Законопроект о ТОСах не только не снимает проблемы, но и порождает конфликты // Муниципальная власть. –2002. –№ 1. –С. 5066.8.Кокарев И.Е. МСУ и ТОС: два режима демократии / Центр Социальных технологий «Народный фонд». –URL: http://nfst.mccinet.ru/serv/main.html. [Дата обращения 12.11.2008].9.Всероссийская научнопрактическая конференция по итогам парламентских слушаний «Правовое регулирование территориального общественного самоуправления». –Москва, 25 мая 2001 г. –URL: htpp://up.mos.ru/tsg/11a/11%/d0%b0_0/2002mu.htm [Дата обращения 12.11.2008].10.Федотов В.Н., Федотов А.В. ТОС против всех... эгоизмов // Муниципальная власть. –2007. –№ 6. –С 4551.11.Эпштейн А. Принимая управленческие решения, нельзя ориентироваться на здравый смысл // Муниципальная власть. –2004. –№ 4. –С. 8890.12.Бардаков А.И. Главы муниципальных образований современной России: практика трансформации организационной деятельности / Социальнополитические аспекты развития местного самоуправления в российском регионе: монография / под. ред. дра филос. наук, проф. Р.А. Данакари. –Волгоград: Издво ФГОУ ВПО ВАГС, 2010. –С. 4780.13.Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7ФЗ (в ред. от 06.04.2015.) / Информационноправовой портал «КонсультантПлюс». –URL: http://www.consultant.ru [Дата обращения 16.04.2015].
