Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации
А.
Ю. БолдышБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Болдыш
А.
Ю. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2015. – Т. 13. – С.
4321–4325. – URL:
http://e-koncept.ru/2015/85865.htm.
Аннотация. Одним из основополагающих факторов развития, совершенствования и актуализации деятельности органов местного самоуправления является разработка, принятие, своевременное внесение изменений в уставы этих органов. В целях выявления проблематики в решении указанных вопросов на основании действующего законодательства проведен анализ процедуры разработки, принятия и внесения изменений в уставы муниципальных образований.
Ключевые слова:
муниципальный правовой акт, муниципальное правотворчество, органы местного самоуправления, уставы муниципальных образований, общественное обсуждение
Текст статьи
Болдыш Анастасия Юрьевна, главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск aiu.boldysh@mail.ru
Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации
Аннотация.Одним из основополагающих факторов развития, совершенствования и актуализации деятельности органов местного самоуправления является разработка, принятие, своевременное внесение изменений в уставы этих органов. В целях выявления проблематики в решении указанных вопросов на основании действующего законодательства проведен анализ процедуры разработки, принятия и внесения изменений в уставы муниципальных образований.Ключевые слова: муниципальный правовой акт, уставы муниципальных образований, муниципальное правотворчество, органы местного самоуправления, общественное обсуждение.
Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления. В соответствии с уставоммуниципального образованиясвою деятельностьосуществляют органы местного самоуправления, а также разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования является важнейшиммуниципальным правовымактом, принимаемым на уровне местного самоуправления. Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются муниципальные правовыеакты местного самоуправления, осуществляют деятельность органы местного самоуправления[1].Следует отметить, что устав муниципального образования являетсяосновополагающимактоммуниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающимвыбор модели организации местного самоуправления, служащимосновой для дальнейшего нормотворчества, имеющимвысшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов,которыйхарактеризуетсяособым порядком принятия, внесения изменений,а также уставпридаетфактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер[2].Соответственно, устав муниципального образования, как основополагающий акт, закрепляет в себе основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования.Устав муниципального образования обладает рядом особенностей, а именно:наличиемособого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;является основой для дальнейшегомуниципальногонормотворчества;характеризуется особым порядком принятия, а также внесения в него изменений;является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;должен быть самодостаточным,то естьдолжен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений. Федеральным законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы[3].Так, согласно статье 44 Федеральногозаконаот 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования должен закреплять следующие положения[4]:границы и состав территории муниципального образования;вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;структура и порядок формирования органов местного самоуправления;наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;срок полномочий депутатовпредставительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;условия и порядок организации муниципальной службы;экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образованиянациональных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.Устав муниципального образованияразрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Европейская хартия местного самоуправления предусматривает административный (государственный) контроль за деятельностью органов местного самоуправления, и в качестве основной цели этого контроляпредусмотрена государственная регистрации уставов муниципальных образований[5].Таким образом, законодательством установлено, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством[6].Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования)[7].Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований организуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[8].Термин «государственная регистрация» понимаетсякак совокупность действий, осуществляемых государственными регистрационными органами в пределах имеющихся у них полномочий[9].Следует отметить, что завершающей стадией принятия устава муниципального образования является процесс регистрации устава в Министерстве Юстиции Российской Федерации, также как и регистрация муниципальных правовых актов вносящих изменения в уставы муниципальных правовых актов[10].Необходимо отметить, что в системе нормативных правовых актов Российской Федерации государственной регистрации подлежат только уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований.Так, местное самоуправление в Российской Федерацииимеет глубокие корни. Общинное управление на Руси существовало еще в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности[11]. Общины являлись своеобразнойавтономнойорганизацией, осуществляющейадминистративные и судебные функции, высшим органом управления которой являлось вече –сход жителей общины. Институт Уставных грамот возникает в результате распада системы кормления, с которой были не согласны мелкие феодалы, так как кормленщики не считались с их интересами.Уставные грамоты были направлены, в большей мере, на регулирование тех вопросов, где происходило столкновение интересов населения и управленца, наместника, чтобы не позволить произвола со стороны наместника в отношении населения[12]. Уставная грамота служила регулятором в деятельности управленца. То есть уставная грамота служила связующим звеном между населением и властью. Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что уставные грамоты были своего рода прообразом уставов муниципальных образований. Однако первый опыт принятия основополагающий актов местного самоуправления в России, был закреплен только в Законе Российской Федерации«О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991№15501. Закон закреплял за Советами право принятия положения (устава) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силуразличных причин[13]. Из текста закона можно сделать вывод, что положение (устав) был призван закрепить широкий круг вопросов, оставляемых для решения Советами, но четкое определение содержания данного положения (устава) в законе отсутствовало. Вместе с тем, практика принятия положений (уставов) местного самоуправления не получила должного распространения в силу сложной в то время внутриполитической ситуации в стране. Конституция Российской Федерации 1993 и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154ФЗ и от 06.10.2003 № 131ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему Российской Федерацииновым источником права–уставом муниципального образования. Законодательством предусмотрено, что все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом[14].После принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154ФЗ формировалось федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, в том числе определялись основные параметры для муниципальноправовых актов[15]. Данный процесс сопровождался организацией органов местного самоуправления на местах, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований к разработке и принятию их уставов. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131ФЗ ознаменовало начало нового этапа в развитии института муниципального правотворчества[16]. В ст. 43 Закона установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования[17].Одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, установленный ст. 44 закона, однако их перечень, не является исчерпывающим,допускается включение в уставы муниципальных образований вопросов правового регулирования муниципальной службы[18].Вышеуказанный закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Также предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования; кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования[19].Вместе с тем,требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию нормэтих правовых актов в актах муниципальных образований, как это иногда происходит на практике.В соответствии с законодательствомуставы принимаются либопредставительным органом муниципального образования, либонаселением непосредственно на сходах граждан, если в поселениях численность жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления[20].В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[21]. Главное требование предъявляемое куставаммуниципальных образований–это соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству.В положениях статьи44 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Новый закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а должен публиковаться не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципальноправовых отношений–органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных[22].На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительногооргана муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования, а именно 2/3 голосов от установленной численности депутатов[23].Так,на практике выделяетсядва подхода в разработке уставов муниципальных образований. Первый предусматривает развернутое изложение в уставе всех вопросов, перечисленных в федеральном законе. В сегодняшних российских условиях подобный вариант малопродуктивен, так как постоянное изменение федерального и регионального законодательства будет приводить к непрерывным корректировкам устава[24].Второй подход предполагает относительно короткий и устойчивый к конъюнктурным изменениям устав конституционного стиля и пакет дополняющих его нормативноправовых актов[24].Следует отметить, что в законодательстве, регулирующем деятельность местного самоуправления,процедура разработки уставов муниципальных образований, не имеетдетальной нормативноправовой регламентации, также не полностью регламентированы данные вопросы и муниципальными правовыми актами.Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показывает, что в большинстве случаев порядок разработки уставов муниципальными правовыми актами не регламентирован. Федеральное законодательство предписываетобеспечениеучастия населения в процедуре разработки уставов[25]. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», проектыустава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования (за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством), подлежат вынесению на публичные слушания. Однако порядок проведенияпубличных слушаний не во всех случаях регламентирован всесторонне. Так, например, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания. Информирование о проведении публичных слушаний осуществляется посредством средств массовой информации, но на сегодняшний день существует острая необходимость в информировании населения о проведении публичных слушаний с помощью информационнотелекоммуникационной сети Интернет. Таким образом, при проведении анализа действующих правил принятия уставов муниципальных образований, а также принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено, что на сегодняшний день указанный порядок регламентирован действующим законодательством, а именно Федеральными законами от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», но при практическом применении у муниципальных образований возникают некоторые правоприменительные вопросы, в частности связанные с переходом от печатных средств массовой информации к электронным. В целях решения указанных вопросов необходима разработка новых рекомендаций либо актуализация существующих, которая позволитосветить вышеуказанную проблематику и дасторганам местного самоуправления правила, согласно с которыми проблема правоприменения вышеуказанного федерального законодательства будет решена.
Ссылки на источники1. Адамоков Б.Б. Юридическая природа устава муниципального образования // Вестник Ставропольского государственного университета. 2012 . № 80 (3). С. 106111.2. Сударикова Т.В. Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации: задачи, итоги, проблемы // Пенза, 2013.3. Адамоков Б.Б., Мухачев И.В. Гарантирующая функция устава муниципального образования –основа социального гомеостазиса // Экономикоюридический журнал «Бизнес в законе». 2013 . №1. С. 6365. 4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Российская газета», № 202, 08.10.2003.5. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России // Юристъ, 2005, Юридический портал.6. Адамоков Б.Б. Институт устава муниципального образования в СевероКавказском федеральном округе // Юриспруденция –актуальные проблемы и пути совершенствования: Коллективная монография. Одесса: Издво Куприенко С.В., 2013. 212 с. С. 108121. 7. Адамоков Б.Б. Высшая юридическая сила решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан) и уставов муниципальных образований // Государственное строительство и правовая реформа в СевероКавказском федеральном округе / Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Вып 3. Пятигорск: Издво «Пятигорский государственный лингвистический университет», 2011. С. 1114.8. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // «Российская газета», № 161, 26.07.2005.9. Митусова К.М. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: основные направления, перспективы развития // М. 2011.10. Адамоков Б.Б. Зарубежный опыт принятия основных муниципальных актов // Научнотеоретический и аналитический журнал «Управление мегаполисом». 2013 . №1 (31). С. 136145. 11. Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации // М. 2013.12. Адамоков Б.Б. Уставные грамоты, как прообраз уставов муниципальных образований // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 11(34). С. 190192. 13. Жилякова Л.В. Правовые проблемы организации системы органов местного самоуправления Российской Федерации // М. ЭконИнформ, 2009.14. Адамоков Б.Б. Об уставе муниципального образования как источнике права // Образование и право. 2012. № 36. С. 2026. 15. Адамоков Б.Б. Будущее органов местного самоуправления в социальных сетях // Материалы международной заочной научнопрактической конференции «Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития современного общества». // М.: Издво «Институт Стратегических Исследований», 2012. С. 7478.16. Слива. А. Самостоятельность не есть альтернатива порядку // Муниципальная власть. М., 1997г. №2. С.4.17. Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // М.: Фонд «Правовая культура», 1999. С.56.18. Обзор практики регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образовании // to20.minjust.ru [03.05.2015], 2015.19. Авакьян С.А. Муниципальное право России // М.: Проспект, 2009. 544 с.20. Постовой Н.В., Таболин Н.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право // Юриспруденция. 2011, С. 394.21. Васильев В.И. Муниципальное право России // Юстицинформ. 2012, С. 680.22. Соловьев С.Г. Муниципальновластные институты в местном самоуправлении Российской Федерации // Юридический центр Пресс. 2003, С. 328.23. Об участии молодежи в местном самоуправлении // Журнал «Самоуправление» № 3, 2015, samupr.ru [05.05.2015].24. Батычко В.Т. Муниципальное право // ТТИ ЮФУ, 2010.25. Богданов М.С. Местное самоуправление в России на современном этапе // Журнал «Проблемы местного самоуправления» № 2 (55), 2014, www.samoupravlenie.ru [02.05.2015].
Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации
Аннотация.Одним из основополагающих факторов развития, совершенствования и актуализации деятельности органов местного самоуправления является разработка, принятие, своевременное внесение изменений в уставы этих органов. В целях выявления проблематики в решении указанных вопросов на основании действующего законодательства проведен анализ процедуры разработки, принятия и внесения изменений в уставы муниципальных образований.Ключевые слова: муниципальный правовой акт, уставы муниципальных образований, муниципальное правотворчество, органы местного самоуправления, общественное обсуждение.
Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления. В соответствии с уставоммуниципального образованиясвою деятельностьосуществляют органы местного самоуправления, а также разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования является важнейшиммуниципальным правовымактом, принимаемым на уровне местного самоуправления. Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются муниципальные правовыеакты местного самоуправления, осуществляют деятельность органы местного самоуправления[1].Следует отметить, что устав муниципального образования являетсяосновополагающимактоммуниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающимвыбор модели организации местного самоуправления, служащимосновой для дальнейшего нормотворчества, имеющимвысшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов,которыйхарактеризуетсяособым порядком принятия, внесения изменений,а также уставпридаетфактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер[2].Соответственно, устав муниципального образования, как основополагающий акт, закрепляет в себе основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования.Устав муниципального образования обладает рядом особенностей, а именно:наличиемособого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;является основой для дальнейшегомуниципальногонормотворчества;характеризуется особым порядком принятия, а также внесения в него изменений;является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;должен быть самодостаточным,то естьдолжен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений. Федеральным законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы[3].Так, согласно статье 44 Федеральногозаконаот 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования должен закреплять следующие положения[4]:границы и состав территории муниципального образования;вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;структура и порядок формирования органов местного самоуправления;наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;срок полномочий депутатовпредставительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;условия и порядок организации муниципальной службы;экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образованиянациональных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.Устав муниципального образованияразрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Европейская хартия местного самоуправления предусматривает административный (государственный) контроль за деятельностью органов местного самоуправления, и в качестве основной цели этого контроляпредусмотрена государственная регистрации уставов муниципальных образований[5].Таким образом, законодательством установлено, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством[6].Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования)[7].Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований организуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[8].Термин «государственная регистрация» понимаетсякак совокупность действий, осуществляемых государственными регистрационными органами в пределах имеющихся у них полномочий[9].Следует отметить, что завершающей стадией принятия устава муниципального образования является процесс регистрации устава в Министерстве Юстиции Российской Федерации, также как и регистрация муниципальных правовых актов вносящих изменения в уставы муниципальных правовых актов[10].Необходимо отметить, что в системе нормативных правовых актов Российской Федерации государственной регистрации подлежат только уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований.Так, местное самоуправление в Российской Федерацииимеет глубокие корни. Общинное управление на Руси существовало еще в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности[11]. Общины являлись своеобразнойавтономнойорганизацией, осуществляющейадминистративные и судебные функции, высшим органом управления которой являлось вече –сход жителей общины. Институт Уставных грамот возникает в результате распада системы кормления, с которой были не согласны мелкие феодалы, так как кормленщики не считались с их интересами.Уставные грамоты были направлены, в большей мере, на регулирование тех вопросов, где происходило столкновение интересов населения и управленца, наместника, чтобы не позволить произвола со стороны наместника в отношении населения[12]. Уставная грамота служила регулятором в деятельности управленца. То есть уставная грамота служила связующим звеном между населением и властью. Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что уставные грамоты были своего рода прообразом уставов муниципальных образований. Однако первый опыт принятия основополагающий актов местного самоуправления в России, был закреплен только в Законе Российской Федерации«О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991№15501. Закон закреплял за Советами право принятия положения (устава) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силуразличных причин[13]. Из текста закона можно сделать вывод, что положение (устав) был призван закрепить широкий круг вопросов, оставляемых для решения Советами, но четкое определение содержания данного положения (устава) в законе отсутствовало. Вместе с тем, практика принятия положений (уставов) местного самоуправления не получила должного распространения в силу сложной в то время внутриполитической ситуации в стране. Конституция Российской Федерации 1993 и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154ФЗ и от 06.10.2003 № 131ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему Российской Федерацииновым источником права–уставом муниципального образования. Законодательством предусмотрено, что все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом[14].После принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154ФЗ формировалось федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, в том числе определялись основные параметры для муниципальноправовых актов[15]. Данный процесс сопровождался организацией органов местного самоуправления на местах, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований к разработке и принятию их уставов. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131ФЗ ознаменовало начало нового этапа в развитии института муниципального правотворчества[16]. В ст. 43 Закона установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования[17].Одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, установленный ст. 44 закона, однако их перечень, не является исчерпывающим,допускается включение в уставы муниципальных образований вопросов правового регулирования муниципальной службы[18].Вышеуказанный закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Также предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования; кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования[19].Вместе с тем,требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию нормэтих правовых актов в актах муниципальных образований, как это иногда происходит на практике.В соответствии с законодательствомуставы принимаются либопредставительным органом муниципального образования, либонаселением непосредственно на сходах граждан, если в поселениях численность жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления[20].В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[21]. Главное требование предъявляемое куставаммуниципальных образований–это соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству.В положениях статьи44 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Новый закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а должен публиковаться не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципальноправовых отношений–органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных[22].На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительногооргана муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования, а именно 2/3 голосов от установленной численности депутатов[23].Так,на практике выделяетсядва подхода в разработке уставов муниципальных образований. Первый предусматривает развернутое изложение в уставе всех вопросов, перечисленных в федеральном законе. В сегодняшних российских условиях подобный вариант малопродуктивен, так как постоянное изменение федерального и регионального законодательства будет приводить к непрерывным корректировкам устава[24].Второй подход предполагает относительно короткий и устойчивый к конъюнктурным изменениям устав конституционного стиля и пакет дополняющих его нормативноправовых актов[24].Следует отметить, что в законодательстве, регулирующем деятельность местного самоуправления,процедура разработки уставов муниципальных образований, не имеетдетальной нормативноправовой регламентации, также не полностью регламентированы данные вопросы и муниципальными правовыми актами.Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показывает, что в большинстве случаев порядок разработки уставов муниципальными правовыми актами не регламентирован. Федеральное законодательство предписываетобеспечениеучастия населения в процедуре разработки уставов[25]. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», проектыустава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования (за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством), подлежат вынесению на публичные слушания. Однако порядок проведенияпубличных слушаний не во всех случаях регламентирован всесторонне. Так, например, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания. Информирование о проведении публичных слушаний осуществляется посредством средств массовой информации, но на сегодняшний день существует острая необходимость в информировании населения о проведении публичных слушаний с помощью информационнотелекоммуникационной сети Интернет. Таким образом, при проведении анализа действующих правил принятия уставов муниципальных образований, а также принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено, что на сегодняшний день указанный порядок регламентирован действующим законодательством, а именно Федеральными законами от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», но при практическом применении у муниципальных образований возникают некоторые правоприменительные вопросы, в частности связанные с переходом от печатных средств массовой информации к электронным. В целях решения указанных вопросов необходима разработка новых рекомендаций либо актуализация существующих, которая позволитосветить вышеуказанную проблематику и дасторганам местного самоуправления правила, согласно с которыми проблема правоприменения вышеуказанного федерального законодательства будет решена.
Ссылки на источники1. Адамоков Б.Б. Юридическая природа устава муниципального образования // Вестник Ставропольского государственного университета. 2012 . № 80 (3). С. 106111.2. Сударикова Т.В. Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации: задачи, итоги, проблемы // Пенза, 2013.3. Адамоков Б.Б., Мухачев И.В. Гарантирующая функция устава муниципального образования –основа социального гомеостазиса // Экономикоюридический журнал «Бизнес в законе». 2013 . №1. С. 6365. 4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// «Российская газета», № 202, 08.10.2003.5. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России // Юристъ, 2005, Юридический портал.6. Адамоков Б.Б. Институт устава муниципального образования в СевероКавказском федеральном округе // Юриспруденция –актуальные проблемы и пути совершенствования: Коллективная монография. Одесса: Издво Куприенко С.В., 2013. 212 с. С. 108121. 7. Адамоков Б.Б. Высшая юридическая сила решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан) и уставов муниципальных образований // Государственное строительство и правовая реформа в СевероКавказском федеральном округе / Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Вып 3. Пятигорск: Издво «Пятигорский государственный лингвистический университет», 2011. С. 1114.8. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // «Российская газета», № 161, 26.07.2005.9. Митусова К.М. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: основные направления, перспективы развития // М. 2011.10. Адамоков Б.Б. Зарубежный опыт принятия основных муниципальных актов // Научнотеоретический и аналитический журнал «Управление мегаполисом». 2013 . №1 (31). С. 136145. 11. Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования и практика правореализации // М. 2013.12. Адамоков Б.Б. Уставные грамоты, как прообраз уставов муниципальных образований // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 11(34). С. 190192. 13. Жилякова Л.В. Правовые проблемы организации системы органов местного самоуправления Российской Федерации // М. ЭконИнформ, 2009.14. Адамоков Б.Б. Об уставе муниципального образования как источнике права // Образование и право. 2012. № 36. С. 2026. 15. Адамоков Б.Б. Будущее органов местного самоуправления в социальных сетях // Материалы международной заочной научнопрактической конференции «Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития современного общества». // М.: Издво «Институт Стратегических Исследований», 2012. С. 7478.16. Слива. А. Самостоятельность не есть альтернатива порядку // Муниципальная власть. М., 1997г. №2. С.4.17. Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // М.: Фонд «Правовая культура», 1999. С.56.18. Обзор практики регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образовании // to20.minjust.ru [03.05.2015], 2015.19. Авакьян С.А. Муниципальное право России // М.: Проспект, 2009. 544 с.20. Постовой Н.В., Таболин Н.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право // Юриспруденция. 2011, С. 394.21. Васильев В.И. Муниципальное право России // Юстицинформ. 2012, С. 680.22. Соловьев С.Г. Муниципальновластные институты в местном самоуправлении Российской Федерации // Юридический центр Пресс. 2003, С. 328.23. Об участии молодежи в местном самоуправлении // Журнал «Самоуправление» № 3, 2015, samupr.ru [05.05.2015].24. Батычко В.Т. Муниципальное право // ТТИ ЮФУ, 2010.25. Богданов М.С. Местное самоуправление в России на современном этапе // Журнал «Проблемы местного самоуправления» № 2 (55), 2014, www.samoupravlenie.ru [02.05.2015].
