Полный текст статьи
Печать

Процесс нормотворчества выступает неотъемлемой частью существования любого цивилизованного общества и государства в целом[1].Человеческое общество является сложной социальной системой. Многочисленные фор­мы взаимодействия индивидов во многих ситуациях характеризуются противоречивыми интересами их участников. Так как важными качествами общества выступают организованность, упорядоченность образующих социальную жизнь общественных отношений, постольку одним из способов согласования интересов людей и сглаживания возникающих между ними и их объединениями конфликтов является социальное регулирование. Действующие нормативные акты строятся на основе определенной иерархической системы.

Нормотворчество может осуществляться как органами законодательной, так и органами исполнительной власти.

Особо необходимо выделить нормотворчество Президента Российской Федерации, так как Президент по Конституции Российской Федерации не относится ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти, выступая гарантом Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации, являясь главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации осуществляет нормотворческую деятельность, путем издания указов, которые могут быть носить как нормативный, так и индивидуальный характер. Все акты принимаемые Президентом РФ должны подлежать обязательному официальному опубликованию, исключение из этого правила делается только для  актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Говоря о нормотворчестве органов исполнительной власти, в первую очередь следует остановиться на нормотворчестве Правительства Российской Федерации. Нормотворчество Правительства, как органа федеральной исполнительной власти, отнесено к сфере решения вопросов государственного управления, закрепленные за ним Конституцией Российской Федерации. Данные акты нормативного характера Правительство, как правило, издает в форме постановлений.

Следующим уровнем нормотворчества органов исполнительной власти является нормотворчество министерств, государственных комитетов и иных ведомств на федеральном уровне. Такое нормотворчество может осуществляться в различных вариантах принятия, утверждения и наименования нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Такие нормативно-правовые акты могут приниматься в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. При этом надо учитывать, что нормативное регулирование запрещает принятие таких нормативных правовых актов не допускается в виде писем и телеграмм. Интересным нововведением на уровне ведомственного нормотворчества является принятие доктринальных актов и представлено в виде доктрин, концепций, стратегий и др.

Нормотворчество министерств, государственных комитетов, иных ведомств, обусловлено тем, что будучи центральными органами исполнительной власти, они руководят возложенными на них сферами управления. Полномочия органов исполнительной власти  в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Содержание ведомственного нормотворчества в первую очередь включают подготовку и приня­тие ведомственных нормативных правовых актов, на втором плане находится изменение, дополнение и отмена норм права. Исходя из этого, следует отметить что включение в эту деятельность некоторыми авторами подготовки министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти проектов за­конодательных, президентских и правительственных нормативных правовых актов следует признать не вполне обоснованным[2]. В данном случае, ведется речь или об участии министерств и ведомств, то есть феде­ральных органов исполнительной власти в подготовке соответствующих законопроектов, или об их участии в разработке президентских и правительственных нормативных правовых актов по некоторым поручениям указанных органов государственной власти. А этом случае,  в данном виде юридической дея­тельности принимают участие различные органы власти, то ее запрещается назвать чисто ведомственным нормотворчеством. В понятие рассматриваемой деятельности следует вносить юридический процесс не только по разработке, но и принятию, отмене и изменению ведомственных норм права, выраженных в той или другой форме (приказ, инструкция, административный регламент и т. п.). Характеризую нормотворчество данного уровня, можно исходить из позиции, в соответствии с которой, участие какого-либо министерства в принятии нормативных правовых актов высших органов государственной власти — это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение лишь отдельных нормотворческих функций федеральными органами исполнительной власти.

 Обычно, министерства, являясь органами единоличного руководства, издают приказы, распоряжения и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы издают постановления, распоряжения, инструкции. В юридической науке в современной науке отсутствует единый подход к вопросу о ведомственном нормотворчестве. При всем многообразии научного материала, касающегося нор­мотворчества, степень проработки вопросов исследуемого института явно недостаточна[3].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Нормотворчество может осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, такое нормотворчество можно характеризовать как региональное нормотворчество. Под региональным правотворчеством понимается деятельность специально уполномоченных на то субъектов, в рамках своей компетенции, направленная на создание, изменение или отмену региональных норм права путем принятия региональных нормативных правовых актов по предметам ведения субъекта Федерации, отражающих в том числе и специфику региона (географические, природные и национальные особенности)[4]. Региональным правотворчеством принято считать  деятельность по изданию нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, т.е. правотворчество в данном случае следует рассматривать как синоним нормотворчества.

В данном контексте правотворчеством следует  признавать издание любого вида нормативного правового акта любым субъектом государственной власти, который при этом реализует установленную законом компетенцию. Принимая нормативные-правовые  акты (обычно они имеют разные наименования - решения, постановления, распоряжения и т.д.), органы муниципальной власти, например, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, в соответствии с закрепленными за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Являясь одной из коллективных форм проявления муниципальной демократии, народная правотворческая инициатива может реализовываться социально-территориальной группой населения[5]. В качестве примера реализации гражданами права на нормотворческую инициативу в рамках нормотворчества субъектов РФ можно рассмотреть ст. 22 Устава  Краснодарского края,  которая устанавливает, что: «Население края может осуществлять гражданскую инициативу путем выдвижения предложений для рассмотрения Законодательным Собранием края. В Законодательное Собрание края предложения в порядке гражданской инициативы могут вноситься от имени не менее чем 10 тысяч избирателей. Гражданская инициатива (коллективное обращение) не позднее чем в месячный срок подлежит рассмотрению Законодательным Собранием края. Результат рассмотрения в семидневный срок доводится до граждан через средства массовой информации или организаторов коллективного обращения».[6]

Делегирование правотворческих полномочий федерального уровня допустимо при исполнении собственной нормотворческой деятельности вплоть до органов местного самоуправления. В законодательстве федерального уровня не наблюдается именно делегирование права на принятие органами местного самоуправления соответствующих нормативных правовых актов. Конституция Российской Федерации в ст. ст. 12 и 132 определяет делегированный характер нормотворческих полномочий органов местного самоуправления. Не является частью конкретного делегирования, право органов местного самоуправления на  формирование позитивного права, такое положение сомнительно, а тем более проблематично заниматься собственным правотворчеством, хотя в юридической литературе часто признается такая возможность.

Одновременно с существованием в России правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти РФ, субъектов РФ правотворческая деятельность представительных органов муниципального образования РФ определяет совершенствование одного из элементов российской правовой системы – системы муниципальных правовых актов. Муниципальное нормотворчество является одним из основных направлений деятельности муниципальных образований. Результа­том муниципального нормотворчества является нормативный акт, принимаемый непосредственно населением или издаваемый органом местного самоуправления[7].

Основной закон Российской Федерации не содержит норм о правотворчестве местного самоуправления, но в то же время закреп­ляется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12)[8].  В соответствии с отсутствием законодательного за­крепления понятия «нормативный правовой акт» для определения муниципального правового акта обратимся к Федеральному зако­ну от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под муниципальным правовым актом понимается «решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образо­вания, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» (ст. 2). Важность муниципального элемента российской правовой системы проявляется в его близости к потребностям населения муниципальных образований, это обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с «неповоротливым» законодательным процессом, широкими адаптивными возможностями системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования к нуждам населения этого муниципального образования.

В то же время необходимость муниципального  нормотворчества в формировании правовой системы России определяется и несколькими факторами: 1) наличием в России местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления власти; 2) правотворчество органов местного самоуправления осуществляется в пределах установленных для муниципальной власти предметов ведения – вопросов местного значения[9].

Необходимость муниципального нормотворчества обусловлена также  качеством правовой основы муниципальных образований. Нормотворчество на муниципальном уровне является важным аспектом нормотворчества Российской Федерации. Такой вывод можно подкрепить и словами Президента Российской Федерации В. В. Путина, который отмечал, что в настоящее время одной из основных проблем в развитии российского местного самоуправления является качество муниципальных правовых актов[10].

В условиях современного уровня развития различных сфер российского общества (информационной, политической, управленческой, научной и иных), когда объективно снижается эффективность директивно-приказных методов руководства, неуклонно возрастает роль местного самоуправления как общественного института, предполагающего самостоятельное решение населением местных вопросов[11].  Нормотворческий  процесс в муниципальных образованиях России выступает составной частью более широкого процесса правообразования и является его завершающим этапом. Нормотворчество на местном уровне осуществляется в процессе взаимодействия субъектов местного самоуправления по созданию и принятию нормативных правовых актов[12].

Говоря о нормотворчестве государства, не рассматривается подробно локальное нормотворчество, которое имеет важное значение в настоящее время и занимает определенное место в государственном регулировании общественных отношений. Нормотворческими полномочиями могут обладать в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Администрации объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий, установленных законодательством, принимают акты, которые следует относить к результатам локального нормотворчества. Локальное нормотворчество имеет важное значение для регулирования целого ряда вопросов в сфере трудового, экологического и других отраслей права для которых характерно регулирование вопросов на территории организаций, предприятий, учреждений. Такие нормативно-правовые акты регулируют отношения внутри данных организаций или их соответствующих подразделений. К этой категории можно отнести как пример, принятие правил внутреннего трудового распорядка.

Проведенное исследование позволяет говорить о разветвленности и разноуровневости нормотворчества исполнительных органов власти. Данные акты принимаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, при этом нельзя забывать о муниципальном и локальном нормотворчестве. Нормативные акты, принимаемые в результате нормотворчества исполнительных органов власти, составляют большой и важный пласт нормативного регулирования.