Избирательные органы зарубежных стран: сравнительно-правовой аспект
ART 970790
Автор:
Е.
А. Кадомцева
Е.
А. Кадомцева Библиографическое описание статьи для цитирования:
Кадомцева
Е.
А. Избирательные органы зарубежных стран: сравнительно-правовой аспект // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2017. – Т. 39. – С.
2316–2320. – URL:
http://e-koncept.ru/2017/970790.htm.
Аннотация. В статье исследуются избирательные органы Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики и Федеративной Республики Германия на основе изучения нормативных правовых актов на государственных языках текстов-оригиналов (французском, испанском, итальянском и немецком), а также анализа официальных сайтов органов государственной власти.
Текст статьи
Кадомцева Елена Алексеевна,студентка 4 курса очной формы обучения СевероЗападного института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Вологдаelenakadom23895@mail.ru
Избирательные органы зарубежных стран: сравнительноправовой аспект
Аннотация.В статье исследуются избирательные органы Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики и Федеративной Республики Германия на основе изучения нормативных правовых актов на государственных языках текстоворигиналов (французском, испанском, итальянском и немецком), а также анализа официальных сайтов органов государственной власти.
Ключевые слова: избирательные органы, избирательное право, Франция, Испания, Италия, Германия.
В настоящее время одним из признанных на международном уровне стандартов современных демократических выборов является их проведение самостоятельными и независимыми в пределах своей компетенции избирательными органами (например, избирательными комиссиями), статус и полномочия которых установлены Конституциями, законодательными актами.
Целью настоящего исследования явилось сравнение избирательных органов Российской Федерации с избирательными органами Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики и Федеративной Республики Германия.Научная новизна и практическая значимость обосновываются непосредственным изучением системы, структуры и полномочий избирательных органов заявленных государств по нормативным правовым актам на языке текстаоригинала, а также самостоятельным переводом указанных актов с иностранных языков автором настоящей исследовательской работы в целях преодоления неточного и недостоверного изложения материала авторами учебной литературы.
ИзбирательныеорганыФранцузской Республики
Исходя из анализа нормативных правовых актов Франции, следует вывод о том, что единой централизованной системы избирательных органов во Франции не существует. В процедуре организации и проведения выборов, контроля за их проведением участвуют многочисленные органы и должностные лица в рамках предоставленной каждому компетенции. Организация выборов находится в ведении Министерства внутренних делФранцузской Республики (фр. Ministère de l'Intérieur)[1]. В его «избирательные» компетенции входят полномочия по нормативному правовому регулированию выборов и осуществлению подсчета голосов на всех выборах, кроме парламентских и президентских, посредством получения информации от участковых избирательных комиссий.В структуре МВД Франции специально создан Департамент по заморским территориям МВД Франции для обслуживания зарубежных избирателей (средняя численность составляет 1,6 млн. человек). Высший совет по аудиовизуальному вещанию(Высший совет по электронным средствам массовой информации) (фр. Le conseil supérieurde l'audiovisuel)[2]представляет собой особую структурную единицу в избирательном процессе, действующую с 1982 г. Совет является коллегиальным органом, состоящим из 9 членов, при этом по три члена назначается соответственно Президентом Французской Республики, Председателем Национального собрания и Председателем Сената. Срок полномочий Совета составляет 6 лет.В рамках избирательных кампаний основными функциями Совета, согласно действующему законодательству Франции[3], являются: наблюдение за содержанием телевизионных программ, выдача разрешений частным телевизионным каналам на использование воздушных частот, а также обеспечение соблюдение принципа плюрализма мнений и равенства кандидатов. Указанные функции выполняются Советом post factum: он реализует свои полномочия только после трансляции той или иной программы. Также Совет вправе издавать рекомендации и инструкции средствам массовой информации как до, так и во время проведения избирательной кампании. Совет активно взаимодействует с органами власти, обладающими функциями избирательного контроля, в том числе с Конституционным советом и Национальной комиссией по контролю. Высший совет по аудиовизуальному вещанию вправе также рассматривать жалобы от кандидатов по поводу нарушения принципа равенства кандидатов, а также содержания некоторых программ. Решения Совета могут быть обжалованы в Национальную комиссию по контролю.Также к числу избирательных органов Франции относится ряд разного рода комиссий, осуществляющих контроль на общенациональном уровне за ходом выборов по профильным направлениям своей деятельности. К ним относятся Национальная комиссия по проверке счетов избирательных кампаний и финансированию политических партий (Национальная счетная комиссия), Комиссияпо предвыборной агитации, Комиссия по контролю за голосованием.Национальная комиссия по проверке счетов избирательных кампаний и финансированию политических партий(фр. Commission nationaledescomptesdecampagneet des financementspolitiques(CNCCFP))[4]являетсяоднимизвспомогательныхизбирательныхорганов. Она основана в соответствии с Законом от 15 января 1990 г., исполняет административные функции –проверку финансовых отчетов по предвыборным кампаниям кандидатов в округах с населением свыше 9000 человек. Она собирает и публикует отчеты партий и политических объединений, выдает разрешения ассоциациям, созданным с целью финансирования.Задачей комиссии является проверка расходов и поступлений, связанных с предвыборной кампанией. В нее входят 9 должностных лиц из трех самых высоких судебных инстанций Французской республики: Госсовета, Кассационного суда и Счетной комиссии. Комиссия имеет собственный штат и бюджет, составляющий часть бюджета Министерства Юстиции Франции. Вслед за Счетной комиссией по предвыборным расходам специальный судья принимает решение о причислении тех или иных расходов к группе избирательных, о точности и исчерпывающем характере записей в финансовом отчете.Комиссия по предвыборной агитации(фр. La commission de la propagande préélectorale).Председатель Комиссии назначается на должность первым председателем Апелляционного суда. В состав Комиссии входят должностные лица, утвержденные префектом, казначеем и директором соответствующего региона или департамента. Кандидат должен делегировать своего представителя для участия в работе комиссии, которая проверяет правильность составления бюллетеней, афиш, листовок, достоверность содержащейся в них информации, их отправку избирателям (за исключением случаев, когда избиратели занимаются этим самостоятельно), а также доставку бюллетеней на избирательные участки до начала голосования.Комиссия по контролю за голосованием(фр. La commission du contrôle du vote) образуется исключительно в коммунах с населением свыше 20000 человек (в настоящее время во Франции насчитывается около 300таких коммун, следовательно, около 300 Комиссий по контролю за голосованием). К ее полномочиям относятся: контроль за правильностью формирования избирательных участков и подсчетом голосов и иные –в зависимости оттерритории действия комиссии. В состав комиссии входят возглавляющий ее судья, назначенный первым председателем Апелляционного суда, госслужащий, назначенный префектом, и судья от органов юстиции департамента. Члены комиссии могут действовать непосредственно или направлять представителей на избирательные участки.Они имеют право требовать внесения в протокол замечаний как до, так и после объявления результатов.Участковые избирательные комиссииФранции по характеру исполняемых полномочий схожи с УИК России. Каждая комиссия состоит из входящих ex officioдолжностных лиц коммуны или назначаемых ими лиц: мэра или его заместителя, которые обычно председательствуют (в случае их отсутствия ее возглавляет старший член комиссии), не менее четырех членов комиссии и секретаря[5]. Постоянно на участке должны находиться председатель, секретарь и не менее двух членов комиссии. Участковая комиссия несет ответственность за своевременное и надлежащее оформление избирательного участка, проведение голосования, наблюдение за подсчетом голосов, который осуществляют специально отобранные избиратели этого округа, и объявление результатов. На территории Франции расположены 189 участковых избирательных комиссий. Также существуют 65 избирательных участков за рубежом (на территории России эти участки расположены в пяти городах: в Москве (Участковая избирательная комиссия № 215), в СанктПетербурге (№ 240), в Астрахани (№ 241), в Омске (№ 242) и в Казани (№251)).При проведении выборов во Франции также участие принимают Министерство иностранных дел, посольства, консульства, префекты, супрефекты, мэры городов и иные органы и должностные лица в рамках предоставленной компетенции.Таким образом, между формами организации избирательных органов Французской Республики и Российской Федерации имеется существенное отличие: во Франции отсутствует единая система избирательных органов, наличие которой в России является основополагающим принципом организации выборов. Каждый орган по организации, проведению и контролю за выборами во Франции наделен узко определенной компетенцией и входит в одну из ветвей государственной власти.
Избирательные органы Итальянской Республики
В Италии установлена сложная и разветвленная система избирательных органов. Эта система включает в себя действующие на постоянной основе национальные избирательные органы, причем по статусу часть избирательных органов относится к исполнительной и судебной власти[6](в отличие от России, где избирательные органы не входят ни в одну из ветвей гос. власти).Система избирательных органов Италии представлена на рисунке 1.Возглавляет систему избирательных органов Департамент по выборам Министерства внутренних делИталии (итал. Reparto a elezioni del Ministero d'Affari Interni). Это подразделение МВД Италии было создано в соответствии с Декретом Президента Итальянской Республики от 7 сентября 2001 г. № 398 [7]. Основными направлениями деятельности подразделения являются координация, организация и контроль за подготовкой выборов и референдумов всех уровней (выборы в Европейский парламент, национальные выборы, региональные и муниципальные выборы). Департамент устанавливает порядок проведения избирательной кампании, а также контролирует ее проведение, регистрирует эмблемы политических партий (пп. 1417 Декрета Президента Республики № 361 от 30 марта 1957г.[8]), осуществляет контроль за изготовлением избирательных бюллетеней и иной избирательной документации (п. 3132 D.P.R. № 361), подготовку практического руководства для председателей участковых избирательных комиссий, контроль за учетом избирателей и составлением списков избирателей (итальянцев), проживающих за рубежом.
Рис. 1.
Внутренняя структура Департамента по выборам включает девять подразделений –три управления, четыре секции и две службы:В системе избирательных органов, действующих от местного самоуправления, выделяются следующие органы:1)На региональном уровне действуют областные избирательные бюро (итал. uffici elettorali regionali) (21 бюро: 20 –по количеству областей Италии, а также выделяется одинзарубежный избирательный округ), которые регистрируют списки кандидатов, определяют порядок размещения политических партий (в том числе, партий в составе коалиций) в бюллетене, изготавливают избирательные бюллетени, признают их при несоблюдении требованийзаконов недействительными, подводят итоги голосования на основании протоколов участковых избирательных комиссий, определяют кандидатов, избранных депутатами, а также распределяют депутатские мандаты на выборах в Сенат[6].2)На уровне провинций действуютподразделения по выборам в провинциях (итал. Divisioni a elezioni in province)(110 подразделений –по количеству провинций в Италии), которые входят в структуру аппарата префектуры и обеспечивают взаимодействие с Департаментом по выборам МВД Италии.3)На уровне коммун функционируют два вида избирательных органов –бюро по выборами избирательная комиссия коммуны. Бюро по выборам(итал. l’Ufficio Elettorale)обеспечивают взаимодействие с Департаментом по выборам МВД Италии и с подразделениями по выборам в провинциях, участвуют в формировании участковых избирательных комиссий совместно с муниципальными избирательным комиссиями, а также проверяют правильность составления списков избирателей и проводят муниципальные выборы. Примерами бюро по выборам могут быть бюро, действующие в Риме[9], Палермо[10], Милане[11].Избирательные комиссии коммун(итал. Commissioneelettorale comunale)являются постоянно действующими органами. Комиссия коммуны формируется на первом Собрании коммуны (ст.41 (Adempimenti della prima seduta) Законодательного Декрета от 18 августа 2000 г. № 267)[12]. Согласно Декрету Президента Республики от 20 марта 1967 г. № 223[13]создание избирательных комиссий коммун в каждом муниципалитете является обязательным. Избирательную комиссию коммуны Министерство внутренних делИталииДепартамент по выборамМВД Италии(Центральнаядирекция по оказанию избирательных услуг)Областные избирательные бюро
Подразделения по выборам в провинцияхМуниципальная избирательная комиссияБюро по выборамСистема избирательных органов Италиивозглавляет мэр соответствующей итальянской коммуны, его заместитель или комиссар коммуны.Вторую ветвь системы избирательных органов Италии составляют органы, которые комплектуются из состава кассационных и иных судов соответствующего уровня:1. Центральноеобщенациональное избирательное бюро(итал. L'ufficio elettorale nazionale centrale)при Высшем Кассационном суде[14]является структурным подразделением суда кассационной инстанции, которое устанавливает результаты выборов депутатов Палаты депутатов, распределение депутатских мандатов, официальное обнародование результатов выборов. Согласно п. 12 Декрета Президента Республики № 361 от 30 марта 1957 г.[8]Центральное общенациональное избирательное бюро (в составе председателя секции и четырех советников, назначенных Первым председателем Кассационного Суда) образуется при Кассационном Суде в течение трех дней после опубликования декрета о назначении выборов.2. Окружные избирательные бюро[15](итал. Commissioneelettoralecircondariale)–это структурные подразделения областного суда кассационной инстанции или обычного суда, юрисдикция которого охватывает избирательный округ (область)[6, с.58]. Бюро регистрируют списки кандидатов, определяют порядок размещения политических партий в бюллетене, изготавливаютизбирательные бюллетени,признают избирательные бюллетени недействительными, подводят итоги голосования на основании протоколов участковых избирательных комиссий, определяют кандидатов, избранных депутатами, а также распределяют депутатские мандаты на выборах в Сенат.3. Районные избирательные бюро–это структурные подразделения областного суда кассационной инстанции или обычного суда, юрисдикция которого распространяется на город, являющийся центром избирательного округа.Для зарубежных избирателейв соответствующих зарубежных избирательных округах образуются специальные областные и районные избирательные бюров качестве структурного подразделения городского суда кассационной инстанции.4. Участковые избирательные комиссии. На парламентских выборах образуется около 60 000 участковых избирательных комиссий. Их основная задача состоит в организации голосования и подсчете голосов избирателей. В целом, каждая избирательная комиссия коммуны участвует при назначении членов участковых избирательных комиссий различными способами: голосованием по жребию, достижением консенсуса, голосованием по спискам, голосованием за конкретный список, представленный политической партией. Все сотрудники участковой избирательной комиссии получают вознаграждение за свою деятельность,которое не облагается налогом.Статус сотрудников избирательных органов различных уровней определяется тем, что они являются государственными служащими: они могут быть привлечены к ответственности за преступления, связанные со злоупотреблением служебным положением и превышением полномочий, взяточничеством, коррупцией, хищениями, халатным отношением к должностным обязанностям (Dei delitti contro la pubblica amministrazione)[16], в дополнение к конкретным преступлениям, предусмотренным законодательством о выборах[17].Следовательно, в Италии действует система избирательных органов, состоящая из органов, входящих в две ветви государственной власти –судебную и исполнительную, причем возглавляет эту систему орган исполнительной власти –Министерство внутренних дел Италии. То есть отличием избирательных органов России и Италии является не только наличие односложной системы комиссий в России и «разветвленной» системы органов Италии, но и подчиненность ее исполнительной ветви государственной власти (в отличие от России, где система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей власти государства). Кроме того, в Итальянской Республике деятельность избирательных органов в большей степени регулируется многочисленными декретами Президента Республики.
Избирательные органы Королевства Испания
Избирательные органы Испании имеют более схожую с российской систему: существует система избирательных комиссий (в Испанииони называются собраниями), расположенных по принципу территориальности. Отличительной чертой является наличие в Испании органов, не входящих в общую систему избирательных органов, что является ее сходством с французской избирательной организацией.Правовую основу деятельности избирательных собраний составляет Органический (конституционный) закон Испанииот 19 июня 1985 года №5/1985 «О Всеобщем избирательном (электоральном) режиме» (далее –LOREG)[18], в особенности глава III «Избирательная администрация». Согласно п. 2 ст. 8 LOREG в систему избирательной администрациивходят Центральное, провинциальные, зональные избирательные собрания, а также избирательные отделы и избирательные участки(рис. 2).
Рис. 2.
Центральное избирательное собрание(исп. Junta Electoral Central,[некоторыми авторами переведено как «Центральная избирательная комиссия», Авт.]) действует согласно положениям статей 9 LOREG. Оно является единственным органом, работающим на постоянной основе (остальные действуют лишь в период определенного рода выборов). Собрание состоит из 13 членов, 8 из которых являются магистрами Верховного Суда Испании, избираемыми посредством жеребьевки Высшим Советом судебной власти (исп. Consejo General del Poder Judicial), и 5 –профессорами права, политологии или социологии (они избираются Конгрессом депутатов по предложению партий, коалиций, имеющих представителей в парламенте, или объединений избирателей). Члены Собрания назначаются Королевским указом. Среди членов Собрания на период сессии избираются его президент, вицепрезидент и секретарь.Органы избирательной администрации ИспанииЦентральная избирательная комиссия (ЦИК)Провинциальные избирательные комиссииЗональные избирательные комиссииИзбирательные отделы (Secciones) и избирательные участки (Mesas Electorales)Управление избирательного цензаРаботает на постоянной основе
Создаются на срок определенных выборовСтатья 10 LOREG закрепляет положения об избирательном собрании провинции(исп. La Junta Electoral Provincial).Оно не является постоянно действующим органом и созывается лишь для проведения выборов соответствующего уровня. В его состав входят 5 членов собрания, 3 из которых –магистраты (правоведы) соответствующего Провинциального суда, назначенные Общим Советом судей этого суда; и 2 –назначенные Центральным избирательным собранием из числа профессоров и заслуженных преподавателей права, политических наук и социологии или высококвалифицированных юристов, работающих и проживающих в соответствующей провинции. Среди членов Собрания на период сессии избирается его президент. Количество избирательных собраний провинций соответствует количеству избирательных округов (50 округов).На провинциальные избирательные комиссии, помимо общих функций контроля и наблюдения за чистотой электоральной процедуры и соблюдением законности (ст.ст. 8, 19 LOREG), в периоды проведения выборов в Генеральные кортесы, законодательные собрания автономий или Европейский парламент возложены обязанности обнародовать списки выдвигаемых кандидатов, гарантировать правильное проведение избирательной кампании, осуществлять окончательный подсчет голосов, поданных в каждом из округов, и провозглашать избранных кандидатов[19].Избирательные собрания зон(исп. La Junta Electoral de Zona), положение о работе которых закреплено в ст. 11 LOREG, создаются для проведения муниципальных выборов. Состав избирательного собрания зоны в целом аналогичен составу провинциального избирательного собрания (5 членов собрания, система 3:2). Однако существует и различие в процедуре выбора членов собрания: трое членов избираются с помощью жребия между судьями первой инстанции судебного округа и двое назначаются провинциальной избирательной комиссией по предложению лиц, выдвигающих свою кандидатуру.Избирательные собрания провинций и зон учреждаются на третий день после назначения соответствующих выборов (п. 1 ст. 14 LOREG), и их мандат прекращается через 100 дней после завершения выборов (п. 2 ст. 15 LOREG).Избирательные секции(исп. una Seccion Electoral) и избирательные пункты(исп. una Mesa Electoral[некоторыми авторами переведено соответственно как «избирательные отделы» и «избирательные участки», Авт.]) создаются непосредственно в день выборов, голосования. Они состоят из президента и двух членов. Каждая секция включает от 500 до 2000 избирателей, причем каждый муниципальный округ обладает, как минимум, одной секцией.Органом, способствующим проведениювыборов в Королевстве Испания, согласно ст. 29 LOREG, является Управление избирательного ценза(исп. La Oficina del Censo Electoral)[20], действующее при Национальном институте статистики(исп. el Instituto Nacional de Estadística)[21]. Управление избирательного ценза является органом, в полномочия которого входят, согласно ст. 30 LOREG, координация процесса составления списков избирателей, наблюдение за процессом составления списков подведомственными избирательными органами и их инспектирование, а такжеиные полномочия по ведению и учету избирательных списков.Таким образом, система избирательных органов Испании имеет больше сходств с российской системой, чем с системами Франции и Италии. Однако в Испании в качестве избирательных действуют органы, не входящую в единую систему с другими органами, осуществляющими функции по организации, проведению и контролю за выборами, чего в Российской Федерации нет. Указанное обстоятельство свидетельствует о сходстве организации избирательных органов Испании и Франции (исключительно в части наличия органов, не входящих в единую систему).
Избирательные органы Федеративной Республики Германия
Системы избирательных органов Германии и России имеют множество схожих черт. Основными причинами, по нашему мнению, являются схожие формы правления, государственного устройства, а также правовые системы обоих государств(рис. 3).
Рис. 3.
В ФРГ порядок проведения выборов, а также система избирательных органов регулируется Федеральным Законом о выборах от 23 июля 1993 г. –Bundeswahlgesetz (далее –BWG)[22]). Согласно п. 1 § 8 BWGизбирательными органамив Германии являются:1)Федеральный руководитель по проведению выборов (нем. Bundeswahlleiter) и федеральная комиссия по выборам (нем. Bundeswahlausschuss);2)земельный руководитель по проведению выборов (нем. Landeswahlleiter) и земельная комиссия по выборам (нем. Landeswahlausschuss);3)окружной руководитель по проведению выборов (нем. Kreiswahlleiter) и окружная комиссия по выборам (нем. Kreiswahlausschuss) в каждом избирательном округе;4)руководитель по проведению выборов (нем. Wahlvorsteher) и правление избирательного участка (нем. Wahlvorstand) в каждом избирательном участке;Избирательные органыФедеративной республики ГерманияФедеральный руководитель по проведению выборовФедеральная комиссия по выборам
для всей территории выборов (территории ФРГ)Земельный руководитель по проведению выборовЗемельная комиссия по выборам
в каждой землеОкружной руководитель по проведению выборовОкружная комиссия по выборам
в каждом избирательном округеРуководитель по проведению выборовПравление избирательного участка
в каждом избирательном участкеНе менее одного руководителя по проведению выборовНе менее одного правления
для определения голосования результатов голосования по почте в каждом избирательном округеУровниизбирательныхорганов
Федеральный уровеньУровень земельОкружной уровеньРайонный уровеньДополнительно5)не менее одного руководителя по проведению выборов и одного правления для определения результатов голосования по почте в каждом избирательном округе.В формировании избирательных органов участвуют Федеральный министр внутренних дел, правительства земель или назначенные ими инстанции (п. 1 § 9 BWG).Федеральная комиссия по выборам(нем. Bundeswahlausschuss) действует на всей территории проведения выборов, т.е. на всей территории Федеративной Республики Германия. В состав комиссии входят Федеральный руководитель, назначаемый Федеральным министром внутренних дел ФРГ, в качестве председателя, а также 8 назначенных им избирателей в качестве заседателей (п. 1 § 9 BWG). К полномочиям Федерального руководителя по выборам входят: председательство в Федеральной комиссии по выборам, назначение заседателей и их заместителей в Федеральную комиссию повыборам, наблюдение за правильным проведением выборов, посещение заседаний и объявление результатов заседаний комиссии[23], а также иные полномочия, установленные BWGи иными законами ФРГ.Федеральная комиссия по выборам устанавливает, какие партии в Бундестаге или Ландтаге со времени их последних выборов были представлены на основе собственных земельных списков по меньшей мере пятью депутатами, выносит решения по жалобам на отказ или допуск земельных списков и по заявлениям об исключении из связанных избирательных списков, а также осуществляет иные полномочия, установленные BWGи иными законами ФРГ.
Остальные комиссии по выборам включают руководителей по проведению выборов в качестве председателей и шести назначаемых им избирателей в качестве заседателей(п. 2 § 9 BWG).Земельная комиссия по выборам(нем. Landeswahlausschuss) действует в каждой земле (в настоящее время территория ФРГ поделена на 16 земель[24]). Земельный руководительпо проведению выборов, согласно п.2 § 8 BWG, принимает решение о назначении общего окружного руководителя по проведению выборов и образованию общей комиссии по выборам для нескольких соседних избирательных округов (п. 2 § 9 BWG).Земельный руководитель уполномочен Законом образовывать земельные комиссии по выборам, проверятькандидатов на предмет выставления своей кандидатуры в несколько списков, контролировать решения земельной комиссии по выборам о допуске земельных списков, устанавливать предварительные итоги голосования в землях, а также осуществлять иные действия, предусмотренные Законом. Земельная комиссия устанавливает окончательные результаты голосования по земельным спискам в земле, принимает решение о допуске земельных списков, вносит в протокол наименования партий и их краткие характеристики, а также разрешает вопрос о допуске или отказе в допуске выставленных по округу депутатов по заявленным жалобам[23].Окружная комиссия по выборам(нем. Kreiswahlausschuss) действует в каждом избирательном округе. На территории ФРГ осуществляют свою деятельность 299 окружных избирательных комиссий[23]. Как и в структуре иных комиссий, председателем является руководитель комиссии. Окружной руководитель, помимо общих полномочий, объединяет мелкие общины и части общин в избирательные участки, налагает административные санкции в случае, когда лицо, обладающее избирательным правом, неправомерно отказывается от должности руководителя по выборам или заседателя в правлении избирательного участка или в окружной комиссии по выборам, сотрудничает при образовании избирательных участков, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом.Окружная комиссия утверждает распоряжения окружного руководителя по проведению выборов об устранении недостатков при выставлении кандидатов по округу, проверяет решения избирательных правлений в избирательных участках, устанавливает результаты голосования в избирательном округе, а также определяет, какие кандидаты были избраны1.Правление избирательного участка(нем. Wahlvorstand) действует в каждом избирательном участке. Правление избирательного участка состоит из руководителяпо проведению выборов в качестве председателя, его заместителя и от трех до семи назначаемых им избирателей в качестве заседателей. Правительство земли или назначенная им инстанция могут установить, что заседатели правления избирательного участка назначаются органами общины (п. 2 § 9 BWG). Правление избирательного участка уполномочено на наблюдение за ходом выборов в целом, обеспечение тайны выборов, поддержание спокойствия и порядка в помещении для голосования, допуск или отказ в допуске избирателя (к голосованию), а также оно устанавливает действительность избирательных бюллетеней и голосов, осуществляет фиксацию происшествий в ходе выборов и подсчета голосов. Также Правление устанавливает результаты выборов по избирательному участку.Правление для определения результатов голосования по почтедействует в каждом избирательном округе. Правительство земли или назначенная им инстанция могут установить, что заседатели правления для проведения голосования по почте назначаются окружным руководителем по проведению выборов; в случае, предусмотренном абзацем 3 § 8 BWG, органами общины или администрацией уезда с согласия руководителяпо проведению выборов или без его согласия (п. 2 § 9 BWG).Следовательно, система избирательных органовФедеративной Республики Германия и Российской Федерации обладают наибольшей степенью идентичности, о чем свидетельствует наличие единой централизованной системы избирательных органов в каждом из названых государств, сходство структур органов, регулирование выборов в целом и деятельности избирательных органов, в частности, специальным федеральным законом о выборах.
В мировой практике встречаются разные субъекты проведения выборов. В некоторых государствах данная функция возложена на определенные органы исполнительной власти, государственного управления, иные органы, для которых она зачастую не является основной. Например, Министерствавнутренних дел во Франции и Италии, суды в Италии и пр. Однако в большинстве государств мира подготовка и проведение выборовосуществляются специальными профессиональными избирательными органами.В современном мире для проведения выборов задействуются различные органы общей или специальной компетенции; имеющие свою систему и структуру или не имеющие таковых; входящие или не входящие в какиелибо ветви государственной власти и пр.При сравнении избирательных органов Российской Федерации и Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики, Федеративной Республики Германия обнаружены следующие отличительные черты.У избирательных органов Франции отсутствует единая целостная система, наличие которой в избирательных органах России является основополагающим 1Современные избирательные системы. Вып. 2. Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская ; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2007. –С. 125.принципом их организации. Каждый орган по организации, проведению и контролю за выборами во Франции наделен узкоопределенной компетенцией и входит в какуюлибо ветвь государственной власти.В Италии действует система избирательных органов, входящих в две ветви государственной власти –судебную и исполнительную, причем возглавляет эту систему именно орган исполнительной власти –Министерство внутренних дел Италии. То есть отличием избирательных органов России и Италии является не только наличие односложной системы комиссий в России и «разветвленной» системы органов Италии, но и подчиненность ее исполнительной ветви государственной власти (в отличие от России, где система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей власти государства). Кроме того, в Итальянской Республике деятельность избирательных органов в большей степени регулируется многочисленными декретами Президента Республики.Система избирательных органов Испании имеет больше сходств с российской системой, чем система таковых во Франции и в Италии. Однако в Испании в качестве избирательных действуют органы, не входящую в единую систему с другими органами, осуществляющими функции по организации, проведению и контролю за выборами, чего в Российской Федерации нет. Указанное обстоятельство свидетельствует о сходстве организации избирательных органов Испании и Франции (исключительно в части наличия органов, не входящих в единую систему).В Федеративной Республике Германия и Российской Федерации системы избирательных органов обладают наибольшей степенью идентичности: наличие единой централизованной системы избирательных органов в каждом из названых государств,сходство структур органов, регулирование выборов в целом и деятельности избирательных органов в частности специальным федеральным законом о выборах.
Ссылки на источники1.La Ministère de l'Intérieur [Электронныйресурс]. URL: http://www.interieur.gouv.fr/. (дата обращения: 20.03.2016).2.Le conseil supérieurde l'audiovisuel[Электронныйресурс]. URL:http://www.csa.fr/. (дата обращения: 20.03.2016).3.Conseil supérieurde l'audiovisuel. Lois [Электронныйресурс]. URL: http://www.csa.fr/Espacejuridique/Lois. (дата обращения: 21.03.2016).4.Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques [Электронныйресурс]. URL: http://www.cnccfp.fr/. (дата обращения: 22.03.2016).5.Зарубежное избирательное право [Текст] : учеб. пособие –М. : НОРМА, 2003. –288 с.6.Современные избирательные системы. Вып. 10. Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : Т.О. Кузнецова, Л.М. Ефимова, А.Г. Орлов, М.А. Сапронова ; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2015. –472 с. 7.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 7 settembre 2001, № 398 «Regolamento recante l'organizzazione degli uffici centrali di livello dirigenziale generale del Ministero dell'interno». [Электронный ресурс]. URL: http://gazzette.comune.jesi.an.it/2001/258/1.html. (дата обращения: 24.03.2016).8.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 30 marzo 1957, № 361 Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Cameradeideputati[Электронныйресурс].URL:http://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/28_2014/2014_05_20_vademecum_Europee2014.pdf. (дата обращения: 25.03.2016).9.Roma Capitale | Sito Istituzionale | Servizi Elettorali[Электронныйресурс]. URL: http://cise.luiss.it/cise/2014/09/19/elezioneindirettadelleprovinceeccocomefunziona/.(дата обращения: 25.03.2016).10.Comune di Palermo Elezioni Politiche 2013 Gli uffici[Электронныйресурс].URL:http://www.comune.palermo.it/elezioni_2013_uffici.php. (дата обращения: 25.03.2016)11.Tessera Elettorale Comune di Milano[Электронныйресурс]. URL: http://www.comune.milano.it/wps/portal/ist/it/partecipa/votare/tessera_elettorale. (дата обращения: 25.03.2016).12.Decreto Legislativo 18 agosto 2000, № 267 Testo Unico Delle Leggi sull’Ordinamento Degli Enti Locali a norma dell'articolo 31 della legge 3 agosto 1999, № 265 (G.U. n. 227 del 28 settembre 2000, s.o. n. 162/L) [Электронныйресурс]. URL: http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2000_0267.htm. (дата обращения: 25.03.2016).13.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 2031967, № 223 [Электронныйресурс].URL:http://www.indicenormativa.it/norma/urn%3Anir%3Apresidente.repubblica%3Adecreto%3A19670320%3B223. (дата обращения: 25.03.2016).14.Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte SupremadiCassazione[Электронныйресурс].URL:http://www.cortedicassazione.it/cassazioneresources/resources/cms/documents/2006_comunicato_stampa.pdf. (дата обращения: 25.03.2016).15.Commissione elettorale comunale e commissione elettorale circondariale[Электронныйресурс].URL:http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/Elezioni/GuidaElezAmm/c/c1/#n0. (дата обращения: 26.03.2016).16.Codice penale italiano [Электронныйресурс]. URL: http://www.brocardi.it/codicepenale/librosecondo/titoloii/. (дата обращения: 26.03.2016).17.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.)16 maggio 1960, № 570 –Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazionicomunali.[Электронныйресурс].URL:http://www.ancitel.it/amministrative/allegati/DPR_1960_570.pdf.(дата обращения: 26.03.2016).18.Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) [Электронныйресурс].URL:http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/loreg/contenido?packedargs=ambito=1&annoLey=1985&nivel1=t%25C3%25ADtulo+i&nivel2=cap%25C3%25ADtulo+iii&numeroLey=5&tipoLey=4. (дата обращения: 28.03.2016).19.Современные избирательные системы. Вып. 3. Испания, США, Финляндия, Япония [Текст] : А.Г. Орлов, В.И. Лафитский, И.А. Ракитская, Т.О. Кузнецова ; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2009. –448 с. 20.La Oficina del Censo Electoral [Электронныйресурс]. URL: http://www.ine.es/ss/Satellite?L=0&c=Page&cid=1254735788988&p=1254735788988&pagename=CensoElectoral%2FINELayout. (дата обращения: 28.03.2016).21.El Instituto Nacional de Estadística [Электронныйресурс]. URL: http://www.ine.es/.(дата обращения: 28.03.2016).22.Bundeswahlgesetz (BWG) [Электронный ресурс]. URL: https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.pdf. (дата обращения: 30.03.2016).23.Современные избирательные системы. Вып. 2. Италия, Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская ; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2007. –320 с. 24.Amtliche Bezeichnungen Der Bundesländer [Электронный ресурс].URL: http://www.auswaertigesamt.de/cae/servlet/contentblob/373600/publicationFile/3871/01Deutsch.pdf. (дата обращения: 30.03.2016).25.Liste der Wahlkreisnamen und nummern [Электронныйресурс]. URL:https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.html. (дата обращения: 30.03.2016).
Избирательные органы зарубежных стран: сравнительноправовой аспект
Аннотация.В статье исследуются избирательные органы Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики и Федеративной Республики Германия на основе изучения нормативных правовых актов на государственных языках текстоворигиналов (французском, испанском, итальянском и немецком), а также анализа официальных сайтов органов государственной власти.
Ключевые слова: избирательные органы, избирательное право, Франция, Испания, Италия, Германия.
В настоящее время одним из признанных на международном уровне стандартов современных демократических выборов является их проведение самостоятельными и независимыми в пределах своей компетенции избирательными органами (например, избирательными комиссиями), статус и полномочия которых установлены Конституциями, законодательными актами.
Целью настоящего исследования явилось сравнение избирательных органов Российской Федерации с избирательными органами Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики и Федеративной Республики Германия.Научная новизна и практическая значимость обосновываются непосредственным изучением системы, структуры и полномочий избирательных органов заявленных государств по нормативным правовым актам на языке текстаоригинала, а также самостоятельным переводом указанных актов с иностранных языков автором настоящей исследовательской работы в целях преодоления неточного и недостоверного изложения материала авторами учебной литературы.
ИзбирательныеорганыФранцузской Республики
Исходя из анализа нормативных правовых актов Франции, следует вывод о том, что единой централизованной системы избирательных органов во Франции не существует. В процедуре организации и проведения выборов, контроля за их проведением участвуют многочисленные органы и должностные лица в рамках предоставленной каждому компетенции. Организация выборов находится в ведении Министерства внутренних делФранцузской Республики (фр. Ministère de l'Intérieur)[1]. В его «избирательные» компетенции входят полномочия по нормативному правовому регулированию выборов и осуществлению подсчета голосов на всех выборах, кроме парламентских и президентских, посредством получения информации от участковых избирательных комиссий.В структуре МВД Франции специально создан Департамент по заморским территориям МВД Франции для обслуживания зарубежных избирателей (средняя численность составляет 1,6 млн. человек). Высший совет по аудиовизуальному вещанию(Высший совет по электронным средствам массовой информации) (фр. Le conseil supérieurde l'audiovisuel)[2]представляет собой особую структурную единицу в избирательном процессе, действующую с 1982 г. Совет является коллегиальным органом, состоящим из 9 членов, при этом по три члена назначается соответственно Президентом Французской Республики, Председателем Национального собрания и Председателем Сената. Срок полномочий Совета составляет 6 лет.В рамках избирательных кампаний основными функциями Совета, согласно действующему законодательству Франции[3], являются: наблюдение за содержанием телевизионных программ, выдача разрешений частным телевизионным каналам на использование воздушных частот, а также обеспечение соблюдение принципа плюрализма мнений и равенства кандидатов. Указанные функции выполняются Советом post factum: он реализует свои полномочия только после трансляции той или иной программы. Также Совет вправе издавать рекомендации и инструкции средствам массовой информации как до, так и во время проведения избирательной кампании. Совет активно взаимодействует с органами власти, обладающими функциями избирательного контроля, в том числе с Конституционным советом и Национальной комиссией по контролю. Высший совет по аудиовизуальному вещанию вправе также рассматривать жалобы от кандидатов по поводу нарушения принципа равенства кандидатов, а также содержания некоторых программ. Решения Совета могут быть обжалованы в Национальную комиссию по контролю.Также к числу избирательных органов Франции относится ряд разного рода комиссий, осуществляющих контроль на общенациональном уровне за ходом выборов по профильным направлениям своей деятельности. К ним относятся Национальная комиссия по проверке счетов избирательных кампаний и финансированию политических партий (Национальная счетная комиссия), Комиссияпо предвыборной агитации, Комиссия по контролю за голосованием.Национальная комиссия по проверке счетов избирательных кампаний и финансированию политических партий(фр. Commission nationaledescomptesdecampagneet des financementspolitiques(CNCCFP))[4]являетсяоднимизвспомогательныхизбирательныхорганов. Она основана в соответствии с Законом от 15 января 1990 г., исполняет административные функции –проверку финансовых отчетов по предвыборным кампаниям кандидатов в округах с населением свыше 9000 человек. Она собирает и публикует отчеты партий и политических объединений, выдает разрешения ассоциациям, созданным с целью финансирования.Задачей комиссии является проверка расходов и поступлений, связанных с предвыборной кампанией. В нее входят 9 должностных лиц из трех самых высоких судебных инстанций Французской республики: Госсовета, Кассационного суда и Счетной комиссии. Комиссия имеет собственный штат и бюджет, составляющий часть бюджета Министерства Юстиции Франции. Вслед за Счетной комиссией по предвыборным расходам специальный судья принимает решение о причислении тех или иных расходов к группе избирательных, о точности и исчерпывающем характере записей в финансовом отчете.Комиссия по предвыборной агитации(фр. La commission de la propagande préélectorale).Председатель Комиссии назначается на должность первым председателем Апелляционного суда. В состав Комиссии входят должностные лица, утвержденные префектом, казначеем и директором соответствующего региона или департамента. Кандидат должен делегировать своего представителя для участия в работе комиссии, которая проверяет правильность составления бюллетеней, афиш, листовок, достоверность содержащейся в них информации, их отправку избирателям (за исключением случаев, когда избиратели занимаются этим самостоятельно), а также доставку бюллетеней на избирательные участки до начала голосования.Комиссия по контролю за голосованием(фр. La commission du contrôle du vote) образуется исключительно в коммунах с населением свыше 20000 человек (в настоящее время во Франции насчитывается около 300таких коммун, следовательно, около 300 Комиссий по контролю за голосованием). К ее полномочиям относятся: контроль за правильностью формирования избирательных участков и подсчетом голосов и иные –в зависимости оттерритории действия комиссии. В состав комиссии входят возглавляющий ее судья, назначенный первым председателем Апелляционного суда, госслужащий, назначенный префектом, и судья от органов юстиции департамента. Члены комиссии могут действовать непосредственно или направлять представителей на избирательные участки.Они имеют право требовать внесения в протокол замечаний как до, так и после объявления результатов.Участковые избирательные комиссииФранции по характеру исполняемых полномочий схожи с УИК России. Каждая комиссия состоит из входящих ex officioдолжностных лиц коммуны или назначаемых ими лиц: мэра или его заместителя, которые обычно председательствуют (в случае их отсутствия ее возглавляет старший член комиссии), не менее четырех членов комиссии и секретаря[5]. Постоянно на участке должны находиться председатель, секретарь и не менее двух членов комиссии. Участковая комиссия несет ответственность за своевременное и надлежащее оформление избирательного участка, проведение голосования, наблюдение за подсчетом голосов, который осуществляют специально отобранные избиратели этого округа, и объявление результатов. На территории Франции расположены 189 участковых избирательных комиссий. Также существуют 65 избирательных участков за рубежом (на территории России эти участки расположены в пяти городах: в Москве (Участковая избирательная комиссия № 215), в СанктПетербурге (№ 240), в Астрахани (№ 241), в Омске (№ 242) и в Казани (№251)).При проведении выборов во Франции также участие принимают Министерство иностранных дел, посольства, консульства, префекты, супрефекты, мэры городов и иные органы и должностные лица в рамках предоставленной компетенции.Таким образом, между формами организации избирательных органов Французской Республики и Российской Федерации имеется существенное отличие: во Франции отсутствует единая система избирательных органов, наличие которой в России является основополагающим принципом организации выборов. Каждый орган по организации, проведению и контролю за выборами во Франции наделен узко определенной компетенцией и входит в одну из ветвей государственной власти.
Избирательные органы Итальянской Республики
В Италии установлена сложная и разветвленная система избирательных органов. Эта система включает в себя действующие на постоянной основе национальные избирательные органы, причем по статусу часть избирательных органов относится к исполнительной и судебной власти[6](в отличие от России, где избирательные органы не входят ни в одну из ветвей гос. власти).Система избирательных органов Италии представлена на рисунке 1.Возглавляет систему избирательных органов Департамент по выборам Министерства внутренних делИталии (итал. Reparto a elezioni del Ministero d'Affari Interni). Это подразделение МВД Италии было создано в соответствии с Декретом Президента Итальянской Республики от 7 сентября 2001 г. № 398 [7]. Основными направлениями деятельности подразделения являются координация, организация и контроль за подготовкой выборов и референдумов всех уровней (выборы в Европейский парламент, национальные выборы, региональные и муниципальные выборы). Департамент устанавливает порядок проведения избирательной кампании, а также контролирует ее проведение, регистрирует эмблемы политических партий (пп. 1417 Декрета Президента Республики № 361 от 30 марта 1957г.[8]), осуществляет контроль за изготовлением избирательных бюллетеней и иной избирательной документации (п. 3132 D.P.R. № 361), подготовку практического руководства для председателей участковых избирательных комиссий, контроль за учетом избирателей и составлением списков избирателей (итальянцев), проживающих за рубежом.
Рис. 1.
Внутренняя структура Департамента по выборам включает девять подразделений –три управления, четыре секции и две службы:В системе избирательных органов, действующих от местного самоуправления, выделяются следующие органы:1)На региональном уровне действуют областные избирательные бюро (итал. uffici elettorali regionali) (21 бюро: 20 –по количеству областей Италии, а также выделяется одинзарубежный избирательный округ), которые регистрируют списки кандидатов, определяют порядок размещения политических партий (в том числе, партий в составе коалиций) в бюллетене, изготавливают избирательные бюллетени, признают их при несоблюдении требованийзаконов недействительными, подводят итоги голосования на основании протоколов участковых избирательных комиссий, определяют кандидатов, избранных депутатами, а также распределяют депутатские мандаты на выборах в Сенат[6].2)На уровне провинций действуютподразделения по выборам в провинциях (итал. Divisioni a elezioni in province)(110 подразделений –по количеству провинций в Италии), которые входят в структуру аппарата префектуры и обеспечивают взаимодействие с Департаментом по выборам МВД Италии.3)На уровне коммун функционируют два вида избирательных органов –бюро по выборами избирательная комиссия коммуны. Бюро по выборам(итал. l’Ufficio Elettorale)обеспечивают взаимодействие с Департаментом по выборам МВД Италии и с подразделениями по выборам в провинциях, участвуют в формировании участковых избирательных комиссий совместно с муниципальными избирательным комиссиями, а также проверяют правильность составления списков избирателей и проводят муниципальные выборы. Примерами бюро по выборам могут быть бюро, действующие в Риме[9], Палермо[10], Милане[11].Избирательные комиссии коммун(итал. Commissioneelettorale comunale)являются постоянно действующими органами. Комиссия коммуны формируется на первом Собрании коммуны (ст.41 (Adempimenti della prima seduta) Законодательного Декрета от 18 августа 2000 г. № 267)[12]. Согласно Декрету Президента Республики от 20 марта 1967 г. № 223[13]создание избирательных комиссий коммун в каждом муниципалитете является обязательным. Избирательную комиссию коммуны Министерство внутренних делИталииДепартамент по выборамМВД Италии(Центральнаядирекция по оказанию избирательных услуг)Областные избирательные бюро
Подразделения по выборам в провинцияхМуниципальная избирательная комиссияБюро по выборамСистема избирательных органов Италиивозглавляет мэр соответствующей итальянской коммуны, его заместитель или комиссар коммуны.Вторую ветвь системы избирательных органов Италии составляют органы, которые комплектуются из состава кассационных и иных судов соответствующего уровня:1. Центральноеобщенациональное избирательное бюро(итал. L'ufficio elettorale nazionale centrale)при Высшем Кассационном суде[14]является структурным подразделением суда кассационной инстанции, которое устанавливает результаты выборов депутатов Палаты депутатов, распределение депутатских мандатов, официальное обнародование результатов выборов. Согласно п. 12 Декрета Президента Республики № 361 от 30 марта 1957 г.[8]Центральное общенациональное избирательное бюро (в составе председателя секции и четырех советников, назначенных Первым председателем Кассационного Суда) образуется при Кассационном Суде в течение трех дней после опубликования декрета о назначении выборов.2. Окружные избирательные бюро[15](итал. Commissioneelettoralecircondariale)–это структурные подразделения областного суда кассационной инстанции или обычного суда, юрисдикция которого охватывает избирательный округ (область)[6, с.58]. Бюро регистрируют списки кандидатов, определяют порядок размещения политических партий в бюллетене, изготавливаютизбирательные бюллетени,признают избирательные бюллетени недействительными, подводят итоги голосования на основании протоколов участковых избирательных комиссий, определяют кандидатов, избранных депутатами, а также распределяют депутатские мандаты на выборах в Сенат.3. Районные избирательные бюро–это структурные подразделения областного суда кассационной инстанции или обычного суда, юрисдикция которого распространяется на город, являющийся центром избирательного округа.Для зарубежных избирателейв соответствующих зарубежных избирательных округах образуются специальные областные и районные избирательные бюров качестве структурного подразделения городского суда кассационной инстанции.4. Участковые избирательные комиссии. На парламентских выборах образуется около 60 000 участковых избирательных комиссий. Их основная задача состоит в организации голосования и подсчете голосов избирателей. В целом, каждая избирательная комиссия коммуны участвует при назначении членов участковых избирательных комиссий различными способами: голосованием по жребию, достижением консенсуса, голосованием по спискам, голосованием за конкретный список, представленный политической партией. Все сотрудники участковой избирательной комиссии получают вознаграждение за свою деятельность,которое не облагается налогом.Статус сотрудников избирательных органов различных уровней определяется тем, что они являются государственными служащими: они могут быть привлечены к ответственности за преступления, связанные со злоупотреблением служебным положением и превышением полномочий, взяточничеством, коррупцией, хищениями, халатным отношением к должностным обязанностям (Dei delitti contro la pubblica amministrazione)[16], в дополнение к конкретным преступлениям, предусмотренным законодательством о выборах[17].Следовательно, в Италии действует система избирательных органов, состоящая из органов, входящих в две ветви государственной власти –судебную и исполнительную, причем возглавляет эту систему орган исполнительной власти –Министерство внутренних дел Италии. То есть отличием избирательных органов России и Италии является не только наличие односложной системы комиссий в России и «разветвленной» системы органов Италии, но и подчиненность ее исполнительной ветви государственной власти (в отличие от России, где система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей власти государства). Кроме того, в Итальянской Республике деятельность избирательных органов в большей степени регулируется многочисленными декретами Президента Республики.
Избирательные органы Королевства Испания
Избирательные органы Испании имеют более схожую с российской систему: существует система избирательных комиссий (в Испанииони называются собраниями), расположенных по принципу территориальности. Отличительной чертой является наличие в Испании органов, не входящих в общую систему избирательных органов, что является ее сходством с французской избирательной организацией.Правовую основу деятельности избирательных собраний составляет Органический (конституционный) закон Испанииот 19 июня 1985 года №5/1985 «О Всеобщем избирательном (электоральном) режиме» (далее –LOREG)[18], в особенности глава III «Избирательная администрация». Согласно п. 2 ст. 8 LOREG в систему избирательной администрациивходят Центральное, провинциальные, зональные избирательные собрания, а также избирательные отделы и избирательные участки(рис. 2).
Рис. 2.
Центральное избирательное собрание(исп. Junta Electoral Central,[некоторыми авторами переведено как «Центральная избирательная комиссия», Авт.]) действует согласно положениям статей 9 LOREG. Оно является единственным органом, работающим на постоянной основе (остальные действуют лишь в период определенного рода выборов). Собрание состоит из 13 членов, 8 из которых являются магистрами Верховного Суда Испании, избираемыми посредством жеребьевки Высшим Советом судебной власти (исп. Consejo General del Poder Judicial), и 5 –профессорами права, политологии или социологии (они избираются Конгрессом депутатов по предложению партий, коалиций, имеющих представителей в парламенте, или объединений избирателей). Члены Собрания назначаются Королевским указом. Среди членов Собрания на период сессии избираются его президент, вицепрезидент и секретарь.Органы избирательной администрации ИспанииЦентральная избирательная комиссия (ЦИК)Провинциальные избирательные комиссииЗональные избирательные комиссииИзбирательные отделы (Secciones) и избирательные участки (Mesas Electorales)Управление избирательного цензаРаботает на постоянной основе
Создаются на срок определенных выборовСтатья 10 LOREG закрепляет положения об избирательном собрании провинции(исп. La Junta Electoral Provincial).Оно не является постоянно действующим органом и созывается лишь для проведения выборов соответствующего уровня. В его состав входят 5 членов собрания, 3 из которых –магистраты (правоведы) соответствующего Провинциального суда, назначенные Общим Советом судей этого суда; и 2 –назначенные Центральным избирательным собранием из числа профессоров и заслуженных преподавателей права, политических наук и социологии или высококвалифицированных юристов, работающих и проживающих в соответствующей провинции. Среди членов Собрания на период сессии избирается его президент. Количество избирательных собраний провинций соответствует количеству избирательных округов (50 округов).На провинциальные избирательные комиссии, помимо общих функций контроля и наблюдения за чистотой электоральной процедуры и соблюдением законности (ст.ст. 8, 19 LOREG), в периоды проведения выборов в Генеральные кортесы, законодательные собрания автономий или Европейский парламент возложены обязанности обнародовать списки выдвигаемых кандидатов, гарантировать правильное проведение избирательной кампании, осуществлять окончательный подсчет голосов, поданных в каждом из округов, и провозглашать избранных кандидатов[19].Избирательные собрания зон(исп. La Junta Electoral de Zona), положение о работе которых закреплено в ст. 11 LOREG, создаются для проведения муниципальных выборов. Состав избирательного собрания зоны в целом аналогичен составу провинциального избирательного собрания (5 членов собрания, система 3:2). Однако существует и различие в процедуре выбора членов собрания: трое членов избираются с помощью жребия между судьями первой инстанции судебного округа и двое назначаются провинциальной избирательной комиссией по предложению лиц, выдвигающих свою кандидатуру.Избирательные собрания провинций и зон учреждаются на третий день после назначения соответствующих выборов (п. 1 ст. 14 LOREG), и их мандат прекращается через 100 дней после завершения выборов (п. 2 ст. 15 LOREG).Избирательные секции(исп. una Seccion Electoral) и избирательные пункты(исп. una Mesa Electoral[некоторыми авторами переведено соответственно как «избирательные отделы» и «избирательные участки», Авт.]) создаются непосредственно в день выборов, голосования. Они состоят из президента и двух членов. Каждая секция включает от 500 до 2000 избирателей, причем каждый муниципальный округ обладает, как минимум, одной секцией.Органом, способствующим проведениювыборов в Королевстве Испания, согласно ст. 29 LOREG, является Управление избирательного ценза(исп. La Oficina del Censo Electoral)[20], действующее при Национальном институте статистики(исп. el Instituto Nacional de Estadística)[21]. Управление избирательного ценза является органом, в полномочия которого входят, согласно ст. 30 LOREG, координация процесса составления списков избирателей, наблюдение за процессом составления списков подведомственными избирательными органами и их инспектирование, а такжеиные полномочия по ведению и учету избирательных списков.Таким образом, система избирательных органов Испании имеет больше сходств с российской системой, чем с системами Франции и Италии. Однако в Испании в качестве избирательных действуют органы, не входящую в единую систему с другими органами, осуществляющими функции по организации, проведению и контролю за выборами, чего в Российской Федерации нет. Указанное обстоятельство свидетельствует о сходстве организации избирательных органов Испании и Франции (исключительно в части наличия органов, не входящих в единую систему).
Избирательные органы Федеративной Республики Германия
Системы избирательных органов Германии и России имеют множество схожих черт. Основными причинами, по нашему мнению, являются схожие формы правления, государственного устройства, а также правовые системы обоих государств(рис. 3).
Рис. 3.
В ФРГ порядок проведения выборов, а также система избирательных органов регулируется Федеральным Законом о выборах от 23 июля 1993 г. –Bundeswahlgesetz (далее –BWG)[22]). Согласно п. 1 § 8 BWGизбирательными органамив Германии являются:1)Федеральный руководитель по проведению выборов (нем. Bundeswahlleiter) и федеральная комиссия по выборам (нем. Bundeswahlausschuss);2)земельный руководитель по проведению выборов (нем. Landeswahlleiter) и земельная комиссия по выборам (нем. Landeswahlausschuss);3)окружной руководитель по проведению выборов (нем. Kreiswahlleiter) и окружная комиссия по выборам (нем. Kreiswahlausschuss) в каждом избирательном округе;4)руководитель по проведению выборов (нем. Wahlvorsteher) и правление избирательного участка (нем. Wahlvorstand) в каждом избирательном участке;Избирательные органыФедеративной республики ГерманияФедеральный руководитель по проведению выборовФедеральная комиссия по выборам
для всей территории выборов (территории ФРГ)Земельный руководитель по проведению выборовЗемельная комиссия по выборам
в каждой землеОкружной руководитель по проведению выборовОкружная комиссия по выборам
в каждом избирательном округеРуководитель по проведению выборовПравление избирательного участка
в каждом избирательном участкеНе менее одного руководителя по проведению выборовНе менее одного правления
для определения голосования результатов голосования по почте в каждом избирательном округеУровниизбирательныхорганов
Федеральный уровеньУровень земельОкружной уровеньРайонный уровеньДополнительно5)не менее одного руководителя по проведению выборов и одного правления для определения результатов голосования по почте в каждом избирательном округе.В формировании избирательных органов участвуют Федеральный министр внутренних дел, правительства земель или назначенные ими инстанции (п. 1 § 9 BWG).Федеральная комиссия по выборам(нем. Bundeswahlausschuss) действует на всей территории проведения выборов, т.е. на всей территории Федеративной Республики Германия. В состав комиссии входят Федеральный руководитель, назначаемый Федеральным министром внутренних дел ФРГ, в качестве председателя, а также 8 назначенных им избирателей в качестве заседателей (п. 1 § 9 BWG). К полномочиям Федерального руководителя по выборам входят: председательство в Федеральной комиссии по выборам, назначение заседателей и их заместителей в Федеральную комиссию повыборам, наблюдение за правильным проведением выборов, посещение заседаний и объявление результатов заседаний комиссии[23], а также иные полномочия, установленные BWGи иными законами ФРГ.Федеральная комиссия по выборам устанавливает, какие партии в Бундестаге или Ландтаге со времени их последних выборов были представлены на основе собственных земельных списков по меньшей мере пятью депутатами, выносит решения по жалобам на отказ или допуск земельных списков и по заявлениям об исключении из связанных избирательных списков, а также осуществляет иные полномочия, установленные BWGи иными законами ФРГ.
Остальные комиссии по выборам включают руководителей по проведению выборов в качестве председателей и шести назначаемых им избирателей в качестве заседателей(п. 2 § 9 BWG).Земельная комиссия по выборам(нем. Landeswahlausschuss) действует в каждой земле (в настоящее время территория ФРГ поделена на 16 земель[24]). Земельный руководительпо проведению выборов, согласно п.2 § 8 BWG, принимает решение о назначении общего окружного руководителя по проведению выборов и образованию общей комиссии по выборам для нескольких соседних избирательных округов (п. 2 § 9 BWG).Земельный руководитель уполномочен Законом образовывать земельные комиссии по выборам, проверятькандидатов на предмет выставления своей кандидатуры в несколько списков, контролировать решения земельной комиссии по выборам о допуске земельных списков, устанавливать предварительные итоги голосования в землях, а также осуществлять иные действия, предусмотренные Законом. Земельная комиссия устанавливает окончательные результаты голосования по земельным спискам в земле, принимает решение о допуске земельных списков, вносит в протокол наименования партий и их краткие характеристики, а также разрешает вопрос о допуске или отказе в допуске выставленных по округу депутатов по заявленным жалобам[23].Окружная комиссия по выборам(нем. Kreiswahlausschuss) действует в каждом избирательном округе. На территории ФРГ осуществляют свою деятельность 299 окружных избирательных комиссий[23]. Как и в структуре иных комиссий, председателем является руководитель комиссии. Окружной руководитель, помимо общих полномочий, объединяет мелкие общины и части общин в избирательные участки, налагает административные санкции в случае, когда лицо, обладающее избирательным правом, неправомерно отказывается от должности руководителя по выборам или заседателя в правлении избирательного участка или в окружной комиссии по выборам, сотрудничает при образовании избирательных участков, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом.Окружная комиссия утверждает распоряжения окружного руководителя по проведению выборов об устранении недостатков при выставлении кандидатов по округу, проверяет решения избирательных правлений в избирательных участках, устанавливает результаты голосования в избирательном округе, а также определяет, какие кандидаты были избраны1.Правление избирательного участка(нем. Wahlvorstand) действует в каждом избирательном участке. Правление избирательного участка состоит из руководителяпо проведению выборов в качестве председателя, его заместителя и от трех до семи назначаемых им избирателей в качестве заседателей. Правительство земли или назначенная им инстанция могут установить, что заседатели правления избирательного участка назначаются органами общины (п. 2 § 9 BWG). Правление избирательного участка уполномочено на наблюдение за ходом выборов в целом, обеспечение тайны выборов, поддержание спокойствия и порядка в помещении для голосования, допуск или отказ в допуске избирателя (к голосованию), а также оно устанавливает действительность избирательных бюллетеней и голосов, осуществляет фиксацию происшествий в ходе выборов и подсчета голосов. Также Правление устанавливает результаты выборов по избирательному участку.Правление для определения результатов голосования по почтедействует в каждом избирательном округе. Правительство земли или назначенная им инстанция могут установить, что заседатели правления для проведения голосования по почте назначаются окружным руководителем по проведению выборов; в случае, предусмотренном абзацем 3 § 8 BWG, органами общины или администрацией уезда с согласия руководителяпо проведению выборов или без его согласия (п. 2 § 9 BWG).Следовательно, система избирательных органовФедеративной Республики Германия и Российской Федерации обладают наибольшей степенью идентичности, о чем свидетельствует наличие единой централизованной системы избирательных органов в каждом из названых государств, сходство структур органов, регулирование выборов в целом и деятельности избирательных органов, в частности, специальным федеральным законом о выборах.
В мировой практике встречаются разные субъекты проведения выборов. В некоторых государствах данная функция возложена на определенные органы исполнительной власти, государственного управления, иные органы, для которых она зачастую не является основной. Например, Министерствавнутренних дел во Франции и Италии, суды в Италии и пр. Однако в большинстве государств мира подготовка и проведение выборовосуществляются специальными профессиональными избирательными органами.В современном мире для проведения выборов задействуются различные органы общей или специальной компетенции; имеющие свою систему и структуру или не имеющие таковых; входящие или не входящие в какиелибо ветви государственной власти и пр.При сравнении избирательных органов Российской Федерации и Французской Республики, Королевства Испания, Итальянской Республики, Федеративной Республики Германия обнаружены следующие отличительные черты.У избирательных органов Франции отсутствует единая целостная система, наличие которой в избирательных органах России является основополагающим 1Современные избирательные системы. Вып. 2. Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская ; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2007. –С. 125.принципом их организации. Каждый орган по организации, проведению и контролю за выборами во Франции наделен узкоопределенной компетенцией и входит в какуюлибо ветвь государственной власти.В Италии действует система избирательных органов, входящих в две ветви государственной власти –судебную и исполнительную, причем возглавляет эту систему именно орган исполнительной власти –Министерство внутренних дел Италии. То есть отличием избирательных органов России и Италии является не только наличие односложной системы комиссий в России и «разветвленной» системы органов Италии, но и подчиненность ее исполнительной ветви государственной власти (в отличие от России, где система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей власти государства). Кроме того, в Итальянской Республике деятельность избирательных органов в большей степени регулируется многочисленными декретами Президента Республики.Система избирательных органов Испании имеет больше сходств с российской системой, чем система таковых во Франции и в Италии. Однако в Испании в качестве избирательных действуют органы, не входящую в единую систему с другими органами, осуществляющими функции по организации, проведению и контролю за выборами, чего в Российской Федерации нет. Указанное обстоятельство свидетельствует о сходстве организации избирательных органов Испании и Франции (исключительно в части наличия органов, не входящих в единую систему).В Федеративной Республике Германия и Российской Федерации системы избирательных органов обладают наибольшей степенью идентичности: наличие единой централизованной системы избирательных органов в каждом из названых государств,сходство структур органов, регулирование выборов в целом и деятельности избирательных органов в частности специальным федеральным законом о выборах.
Ссылки на источники1.La Ministère de l'Intérieur [Электронныйресурс]. URL: http://www.interieur.gouv.fr/. (дата обращения: 20.03.2016).2.Le conseil supérieurde l'audiovisuel[Электронныйресурс]. URL:http://www.csa.fr/. (дата обращения: 20.03.2016).3.Conseil supérieurde l'audiovisuel. Lois [Электронныйресурс]. URL: http://www.csa.fr/Espacejuridique/Lois. (дата обращения: 21.03.2016).4.Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques [Электронныйресурс]. URL: http://www.cnccfp.fr/. (дата обращения: 22.03.2016).5.Зарубежное избирательное право [Текст] : учеб. пособие –М. : НОРМА, 2003. –288 с.6.Современные избирательные системы. Вып. 10. Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : Т.О. Кузнецова, Л.М. Ефимова, А.Г. Орлов, М.А. Сапронова ; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2015. –472 с. 7.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 7 settembre 2001, № 398 «Regolamento recante l'organizzazione degli uffici centrali di livello dirigenziale generale del Ministero dell'interno». [Электронный ресурс]. URL: http://gazzette.comune.jesi.an.it/2001/258/1.html. (дата обращения: 24.03.2016).8.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 30 marzo 1957, № 361 Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Cameradeideputati[Электронныйресурс].URL:http://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/28_2014/2014_05_20_vademecum_Europee2014.pdf. (дата обращения: 25.03.2016).9.Roma Capitale | Sito Istituzionale | Servizi Elettorali[Электронныйресурс]. URL: http://cise.luiss.it/cise/2014/09/19/elezioneindirettadelleprovinceeccocomefunziona/.(дата обращения: 25.03.2016).10.Comune di Palermo Elezioni Politiche 2013 Gli uffici[Электронныйресурс].URL:http://www.comune.palermo.it/elezioni_2013_uffici.php. (дата обращения: 25.03.2016)11.Tessera Elettorale Comune di Milano[Электронныйресурс]. URL: http://www.comune.milano.it/wps/portal/ist/it/partecipa/votare/tessera_elettorale. (дата обращения: 25.03.2016).12.Decreto Legislativo 18 agosto 2000, № 267 Testo Unico Delle Leggi sull’Ordinamento Degli Enti Locali a norma dell'articolo 31 della legge 3 agosto 1999, № 265 (G.U. n. 227 del 28 settembre 2000, s.o. n. 162/L) [Электронныйресурс]. URL: http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2000_0267.htm. (дата обращения: 25.03.2016).13.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 2031967, № 223 [Электронныйресурс].URL:http://www.indicenormativa.it/norma/urn%3Anir%3Apresidente.repubblica%3Adecreto%3A19670320%3B223. (дата обращения: 25.03.2016).14.Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte SupremadiCassazione[Электронныйресурс].URL:http://www.cortedicassazione.it/cassazioneresources/resources/cms/documents/2006_comunicato_stampa.pdf. (дата обращения: 25.03.2016).15.Commissione elettorale comunale e commissione elettorale circondariale[Электронныйресурс].URL:http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/Elezioni/GuidaElezAmm/c/c1/#n0. (дата обращения: 26.03.2016).16.Codice penale italiano [Электронныйресурс]. URL: http://www.brocardi.it/codicepenale/librosecondo/titoloii/. (дата обращения: 26.03.2016).17.Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.)16 maggio 1960, № 570 –Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazionicomunali.[Электронныйресурс].URL:http://www.ancitel.it/amministrative/allegati/DPR_1960_570.pdf.(дата обращения: 26.03.2016).18.Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) [Электронныйресурс].URL:http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/loreg/contenido?packedargs=ambito=1&annoLey=1985&nivel1=t%25C3%25ADtulo+i&nivel2=cap%25C3%25ADtulo+iii&numeroLey=5&tipoLey=4. (дата обращения: 28.03.2016).19.Современные избирательные системы. Вып. 3. Испания, США, Финляндия, Япония [Текст] : А.Г. Орлов, В.И. Лафитский, И.А. Ракитская, Т.О. Кузнецова ; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2009. –448 с. 20.La Oficina del Censo Electoral [Электронныйресурс]. URL: http://www.ine.es/ss/Satellite?L=0&c=Page&cid=1254735788988&p=1254735788988&pagename=CensoElectoral%2FINELayout. (дата обращения: 28.03.2016).21.El Instituto Nacional de Estadística [Электронныйресурс]. URL: http://www.ine.es/.(дата обращения: 28.03.2016).22.Bundeswahlgesetz (BWG) [Электронный ресурс]. URL: https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.pdf. (дата обращения: 30.03.2016).23.Современные избирательные системы. Вып. 2. Италия, Аргентина, Германия, Швеция [Текст] : А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская ; науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. –М. : РЦОИТ : НОРМА, 2007. –320 с. 24.Amtliche Bezeichnungen Der Bundesländer [Электронный ресурс].URL: http://www.auswaertigesamt.de/cae/servlet/contentblob/373600/publicationFile/3871/01Deutsch.pdf. (дата обращения: 30.03.2016).25.Liste der Wahlkreisnamen und nummern [Электронныйресурс]. URL:https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.html. (дата обращения: 30.03.2016).
