Послания президента РФ Федеральному Собранию: понятие и роль в правовой системе
ART 971015
Авторы:
Г.
А. Гадалов, С.
В. Орлова
Г.
А. Гадалов, С.
В. Орлова Библиографическое описание статьи для цитирования:
Гадалов
Г.
А.,
Орлова
С.
В. Послания президента РФ Федеральному Собранию: понятие и роль в правовой системе // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2017. – Т. 39. – С.
3441–3445. – URL:
http://e-koncept.ru/2017/971015.htm.
Аннотация. В статье рассматриваются понятие и роль посланий президента РФ Федеральному Собранию РФ. Анализируется природа посланий главы государства высшему органу законодательной власти в разных странах, взаимосвязь значения посланий и формы правления. Уделено внимание историческому развитию института посланий президента РФ Федеральному Собранию в России в различные периоды времени.
Ключевые слова:
тронная речь монарха, парламентская республика, президентская республика, государственно-правовая стратегия, послание президента рф федеральному собранию
Текст статьи
Гадалов Глеб Андреевич,cтудент Юридического института Сибирского федерального университета, г. Красноярскgl_eb@icloud.com
Научный руководитель:Орлова Светлана Владимировна,cтаршийпреподаватель кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, г. КрасноярскSvetlanaV.Orlova@gmail.com
Послания Президента РФ Федеральному Собранию: понятие и роль в правовой системе
Аннотация.В статье рассматриваются понятие и роль посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Анализируется природа посланий главы государства высшему органу законодательной власти в разных странах, взаимосвязь значения посланий и формы правления. Уделено внимание историческому развитию института посланий Президента РФ Федеральному Собранию в России в различные периоды времени.
Ключевые слова:послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, тронная речь монарха, парламентская республика, президентская республика, государственноправовая стратегия.
В справочной литературе отмечается, что посланиеглавы государства представляет собой исторически сложившуюсяформувзаимодействияорганов законодательнойиисполнительнойвласти[1].Действительно, рассматриваемый институтимеет достаточно длительнуюисторию. Так, например, в Великобритании монархс XIIIв.обращается к парламенту, произнося тронную речь.[2].Исторически, когда монарх осуществлял личную власть в правительстве, троннаяречь использовалась, чтобы донести до парламента политику и цели монарха. До настоящего временикаждуюновуюсессию британскогопарламентапредваряет«троннаяречь»монарха, в которой содержитсяпрограммаработы парламента, которуюпредлагает правительство.Утверждениеданной программыпарламентом по своему значению тождественно вотумудоверияпарламента правительству. В США Президенттакже обращается к законодательному органу. В частности,речь идёт о ежегодном послании Конгрессу «О положении страны». Такое посланиевпервыеозвучилв 1790 г.президент Дж. Вашингтон.Президент США по Конституциирегулярнодоводит до Конгресса информациюо положении дел в стране. Такжеонобладаетправомсозываоднойили обеихпалат принеобходимости.Обычно обращение президентаимеет месторазв год. Президентомподтверждаетсяприверженность СШАидеалам свободыисправедливостивнезависимости от принадлежности людей к той или иной этнической общности, религиииликультуре. Содержание послания по большей части обычно посвящаетсяэкономическим проблемам страны. Так, например, Дж. Буш призывал законодателей к принятию предложенногоадминистрацией пакетаэкономических стимулов, для оживленияделовой активности[3].
В учебной литературе отмечается, что послания Президента США –это законодательнаяпрограммадля Конгресса. Юридическиу президентскихпосланийнет обязательной силы, однакоих практическоевлияниена Конгресс значительно[4].Для Россиив период монархического правлениятакая форма взаимоотношений главы государства с органами государственной власти не была характерной. Как отмечал А.Д. Градовский, в силу ст. 1 Основных законов императорпризнаётсянеограниченным и самодержавным монархом. Термин«неограниченный» означает,чтоволюимператора не стесняют юридическиенормы. Это отличает неограниченнуюмонархиюот конституционной[5].Подписанные императором предписанияимели силу закона. Однако отечественноезаконодательствовключало раздел, содержащий предписания, исходившие от верховной власти,но не имевшиеобязательной силы. Речь идёт овысочайшихповелениях. В отличие от законов, принимаемых только в письменной форме,они могли быть словесными. Согласно ст. 55 Основных законов высочайшиесловесныеповеления могут содержатьдополнения и разъяснения закона,которымиустанавливаетсятолькообразисполненияданного законаили определяетсяего смысл. Если возникала коллизия междусловеснымиповелениямиизаконами,то приоритет имели последние.Ещёодним значимым документом главы государства являлся манифест.В манифесте объявлялась высочайшая воля в торжественной форме.Манифесты формулировались по поводу объявлениявойныилизаключения мира, присоединенияк Империи новойтерриторииили дарованиямонарших милостей. Манифестбыладресован всему населению страны. Своеобразиерассматриваемого актазаключалось также в том, что он являлсобой и акт личной воли, непосредственное обращениемонарха к народу, и закон,хотя и не обсуждавшийся в Государственном Совете [6].А.Д. Градовский подчёркивал, что под манифестом понимаетсяобъявление высочайшей воли в связи счрезвычайнымпроисшествием или изданиемважного закона.Вэтой же форме были обнародованы решения об отменекрепостного права иустановлениивсеобщей воинской повинности[7].Таким образом, в период монархической формы правления в России главагосударства издавал акты, обращенные как к органам власти, так и к народу. Чаще всего они обладали общеобязательностью.В советский период, когда не существовало поста президента, послания главы государства законодательным органам в источниках права не предусматривались. Однако к ним были близки по смыслу и значению отчётные доклады ЦК КПССпартийным Съездам.
В дальнейшем содержание КонституцииСССР изменилось. Когда был учреждён пост президента, ему надлежало ежегодно представлятьдоклады Съезду народных депутатов о положении дел в странеидоводитьдо сведения Верховного Советанаиболее важныевнутриполитической и внешнеполитической деятельности СССР[8].В Российской Федерации норма, предусматривавшая обращениеПрезидента с посланиями высшему органузаконодательной власти,была введена вЗакон РСФСР от24.04.1991 г.«О Президенте РСФСР».В силу п.3 ст.5 Закона Президент каждый год выступает перед Съездомнародных депутатов с докладамио выполнении программ в социальноэкономической и иных сферах общественного развития, принятых Съездом иВерховным Советом, а также о положении дел в РСФСР.Президент обращается с посланиями к народу,а такжеВерховному Советуи Съезду народных депутатов. Последний по решению, принятому большинством голосов,имеет право требовать от Президентапредставитьвнеочереднойдоклад[9].После вступления в силу Конституции РФ1993 г.обращение главы государства с посланиями к парламенту приобрело характер ежегоднойпрактики. С первымпосланием Президент обратился кФедеральному Собранию в 1994 г. Оно имело название «Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)»и содержалооценкуобстановки в стране[10].В первом послании подчёркивается неизбежность экономических реформ и их продолжения, обусловленная тем, что отступление от выбранного курса грозит стране катастрофой.Поэтомуполитическая линия должна быть однозначной. В послании 1994 г. Президент затрагивает вопрос формирования институтов гражданского обществ[11].Так, была поставлена задача вовлечьобщественныеорганизациив социальнуюполитику государства. Здесь же были перечислены возможные формы государственной помощи общественным организациям: субсидии на конкурсной основе; наделениеихправом использования государственного имущества; налоговыельготы, полноеили частичноеосвобождениеот оплаты услуг государственных предприятий.Следует отметить глубину и содержательность представленного в послании раздела «Федерализм и межнациональное согласие». В нём намечены основные направления национальной политики России. Президент РФ предлагает обеспечить национальный паритет с народами всех субъектов РФ, равенство в возможностях официального использованияими родныхязыков[12].Одной из важнейших задач Президент РФ считает урегулирование межнациональных конфликтов. При этом география и масштабы таких конфликтов в послании не содержатся. Также отсутствует анализ их причин. Но намечаются меры профилактического характера. Так, Президент отмечает, что в экономике должны быть свободапредпринимательства, равенство правасобственностигражданвне зависимости от их национальности; вполитике необходимо поддерживать разнообразныеформысамоуправления национальных групп, самоорганизациюэтнических общностейиразвитие национальнокультурныхавтономий.В послании указаны приоритеты культурной политики, а также правовое обеспечение указанных мер. Президент предлагает принять законы о национальных меньшинствах, о национальнокультурной автономии, о вынужденной миграции и беженцах и др.Как отмечается в научной литературе, «главой государства была предложена целостная программа национальной политики государства на обозримую перспективу»[13].Необходимо отметить, что в первом послании Президент даёт собственнуюоценкуюридической силы своих посланий. Так, он обозначил политическийкурс, которыйне тяготеетк вторжениюв компетенцию какихлибо федеральных органоввласти. При этом в Посланиисодержатсяориентиры политического, экономическогои социальногоразвития, которыеполагаются в основуоценки деятельности органов государственной власти. Послание неявляется директивой, но и непредставляет собойнабор благих пожеланий. На основании норм Конституции Президент обладает достаточными возможностями, чтобывоздействовать на положение дел[14].Основными темами Послания «О действенности государственной власти в России» 16.02.1995 г. стали внешнеполитические приоритеты государства, охрана суверенитета,независимостии территориальной целостностистраны, федерализм и борьба с сепаратизмом, укрепление экономического потенциала страны, развитие местногосамоуправления, поддержка науки, культуры и образования, взаимоотношения власти иСМИ.На 1995 г. был поставлен ряд задач, в первую очередь перевести основныенаправления государственной поддержкиразличных общественных институтовна новый организационный и правовой технологический уровень, для сосредоточения усилийнатом, чтобыизменить практикуработы государственных органов и чёткого выполнения ими функций относительнообщества; содействовать развитию институтовобщества, которые способнык выдвижению инициативи обеспечениюих реализации; налаживатьнадёжныйдиалог власти и общества[15].В Послании «Россия, за которую мы в ответе» 23.02.1996г.анализировались итоги четырех лет развития страны в постсоветский период. Глава государства подчеркнул, что за это время удалось предотвратить распад страны иразвеятьпризракигражданской войны; сформироватьконституционные основы правового государства; начатьдвижение к формированиюподлинно федеративного устройства,обеспечению достойного местаРоссии в мировом сообществе; заложитьосновы экономического развития в условияхрынка[16].В Послании «Порядок во власти –порядок в стране» 06.031997 г. впервые было сформулировано некое целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы, а также названы следующие основные направления реформирования исполнительной власти:–радикально усилитьрегулирующуюи контрольнуюфункцииисполнительныхорганов власти вместо директивного управления;–повыситьролькак перспективного, так и текущего прогнозирования, чтобы принимать стратегическиерешения и принимать упреждающиемеры;–выработатьоптимальную структуруорганов исполнительной властинаосновереальных потребностейобщества; разделитьфункции и полномочияэтих органов как «горизонтально, так и «вертикально»;–определитьформыи методыэффективноговзаимодействия ветвей власти[17].В последующих посланиях затрагивались вопросы административной и судебной реформы, социального обеспечения, повышения рождаемости, развитие институтов гражданского общества и др.Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ2005 г., Президент России назвал в качестве перспективных направленийдеятельностиразвитиестраны, укрепление законности, совершенствование политической системы иправосудия, а также развитие личности и гражданского общества[18].В традиционном Послании12.12.2012 г. были затронуты вопросы об обстановке встране, основных направлениях политики государства[19].Многое из предложений Президента РФ напрямую было связано с положениями Конституции РФ. Были затронуты принципиальные вопросы, касающиеся совершенствования государственного управления во взаимосвязи с конституционными положениями.Как указал Президент РФ, основными общественными запросами, адресованными государству, являются обеспечение гарантийгражданских прав, снижения в обществе уровнянасилия и неравенства, и т.д. В связи с этим все звенья государственного механизма следует ориентировать на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы. Как отмечается в научной литературе,такая позиция вполне согласуется с принципом верховенства прав и свобод человека, стоящими виерархии конституционных ценностей на первом месте[20].Анализируя тексты посланий, можно сделать вывод, что они реально повлияли на проводимые в государстве реформы. Так, нельзя не отметить успехи реформы государственного управления, в частности в сфере модернизации административного законодательства. В результате было принято значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих государственное управлениево всех сферах общественных отношений: устройство органов исполнительной власти, процесс государственнойслужбы и статус служащих, их должностные регламенты, а также порядок реализации государственных функций игосударственных услуг.Однако административная реформа до настоящего времени не доведена до реального воплощения. Как отмечается в литературе, преобразованияинститутовгосударственного управления, способствующие верховенству закона в деятельности всех, пока не завершены[21].В целом следует сказать, что ежегодные послания Президента РФ играют значительную рольв политическом, экономическом и правотворческом процессах, в том числе в вопросах устройства государства, отношений Федерации и её субъектов, формирования системы государственных органов, организации их работы, обеспечения политических и других прав граждан и др.Стоит также заметить, что роль посланий главы государства в формировании политического курса и проявлении законодательнойинициативы в разных государствах различна и зависит от существующей в стране формы правления.Так, в большинстве конституций государств с президентскойреспубликанской формой правления предусмотрено право президента по обращению с официальным посланием к парламенту. Роль посланий в таких республиках обусловлена конституционноправовым статусом президента и теми полномочиями, которыми он наделён в области исполнительной власти и определения политического курса развития страны. Как правило, президентские послания в республиках такого типа играют важную, а подчас и решающую роль в определении основных направлений внешнеполитической и внутриполитической деятельности, в обеспечении сбалансированного функционирования органов государственной власти[22].Необходимо отметить, что в президентских республиках послания парламенту формально относятся к полномочиям президента. Однако в силу статуса президента –одновременно главыгосударства и главы исполнительной власти –послание фактически становится политической программой как самого главы государства, так и подчиненного ему правительства. Для смешанных форм правления характерно сочетание черт президентской и парламентской республик, которое в различных государствах может серьёзно различаться. Кроме того, для смешанной республики характерно особое положение президента, который обладает полномочиями более значительными, чем у главы парламентской республики, и не меньшими, по сравнению с главой президентской республики, а такжеобладает правом роспуска парламента. Президент как бы занимает положение «над ветвями власти»: он не входит в традиционную систему разделения властей, а представляет самостоятельную ветвь власти [23].Как и в президентской республике, роль посланий главы государства всмешанной республикевытекает из конституционноправового статуса главы государства. Однако здесьпрезидентские послания –это не только способ информировать парламенто положении дел в странеи проводимой правительством политике, но и способобеспечить согласованноефункционирования и взаимодействия всех ветвей государственной власти при осуществленииполитического курса. Что касается посланий в парламентских республиках, то их роль также обусловлена статусом главы государства. При парламентской форме правления полномочия президента ограничиваются в основном представительскими функциями. В республиках с такой формой правления, как справедливо указывает М. В. Баглай, президент, как правило, обладает гораздо меньшим объемом полномочий[24].В таких государствах роль посланий президента не значительна, поскольку, как правило, полномочия по определению основных направлений политикигосударстваотносятся к исключительной компетенции премьерминистра или парламента, как, например, в Итальянской Республике. А главы некоторых государствпо конституции вообще не обладают полномочием обращатьсяк парламенту с посланиями[25].Историкоправовой и сравнительный анализ показывает, что роль посланий главы государства зависит от конституционного распределения властей, и статуса главы государства. В государствах с президентской формой правления, послания являются одновременно и программой действия глав государстваиисполнительной власти. В таких странах послания, как правило, играют важную роль в определении основных направлений реализации внешних и внутренних функций государства. В смешанных республиках послания президентаимеют ключевое значение, чтобы обеспечить согласованноефункционированиеи взаимодействиевсех ветвей государственной власти в рамках осуществления определенного политического курса. Послания в таких типах республик адресованы как парламенту, таки правительству, всей системе власти. При этом эффективность реализации программных положений президентских посланий будет зависеть от расстановки политических сил в стране, взаимоотношений всех ветвей власти. В парламентских монархиях или республиках, для которых характерна номинальная роль главы государства, послания не имеют существенного значения. Анализпосланий российского Президентапоказывает, что каждое из нихсодержит анализ обстановки в стране вопределённый период, основные внутриполитические внешнеполитические задачи, решение которых актуально не только в данный момент, но и в будущем. В зависимости от состояния делв странеПрезидент определяет сферы и направления, где необходимо пристальное вниманиеи незамедлительнаяреакцияоргановвласти. Являясь гарантом Конституции РФ, в своих посланиях Президент определяет приоритетные направления развития, а также повышения уровня жизни граждан.В правовой литературе подчеркивается, что послание Президента РФ имеет сложную правовую природу. Так, Т.Я. Хабриева указывает, чтос одной стороны, даваемые в посланиях установки и поручения имеют обязательный характер,а с другой стороны, посланиянеявляютсянормативнымиактами и поэтому не могут не соответствовать федеральным законам и ограничиватьФедеральное Собрание вправотворческойдеятельности[26].Необходимо отметить, что в науке сложился ряд основных подходов к понятию посланий Президента РФ. Представляется целесообразным изложить их суть.Ряд авторов считают, что в посланиях Президента РФ изложена государственноправовая стратегия. Так, А.М. Голощапов в диссертационном исследовании называет президентское послание способомреализации Президентом РФ государственноправовой стратегии России. Автор отмечает, что послания имеют обязательный характер для исполнительной власти и рекомендательный–для законодательной и судебной[27].А.М. Гайдарбекова отводит главе государства основную роль координатора стратегии государственного развития России, который во многом реализует эту функцию, ежегоднообращаясь к Федеральному Собранию РФ. Е.А. Тихон отмечает, что в обращениях Президента РФ к парламенту прослеживается единая государственная стратегияпостановки и достиженияцелей укрепленияи развитиягосударства»[28].При этом сущность государственноправовой стратегии в научных исследованиях видится втом, что ею охватываютсятеоретические и практические вопросы эффективного развитиягосударства, правового статуса личности, федерализма, а такжесовершенствования деятельностигосударственных органов,исследуютсяи фиксируютсязакономерности, происходящиев государстве и обществе при реализацииконституционных положений, выявляютсяих предпосылки и последствия,разрабатываютсяспособы и формы подготовки и претворенияв жизнь преобразований и модернизации государства и права; определяютсяцели и задачифедеральных и региональныхорганов власти[29].Стоит отметить, что действующее законодательство определяет послание Президента РФ, как документ стратегического планирования. Так, согласно ст.11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» послание Президента РФ относится к документам стратегического планирования. Исходя из анализа ст.15 данного Закона можно определить, что послание Президента РФ российскому парламенту содержит основные направления внутриполитической и внешнеполитической деятельностигосударства. На основе этого документа определяются долговременные приоритетыистратегические целисоциальноэкономического развития, обеспечения национальной безопасности, направления достижения целей иважнейших задач.Послание Президента –это основа для разработки других документов стратегического планирования. Второй подход основан на признании посланий Президента РФ государственноправовой доктриной, которую необходимо признать источником права непрямого действия [30].Как отмечает И.А. Побережная, любые официальные заявления должностных лиц,которыеоблекаются вдокументальнуюформу,могут иметьправовую природу июридическое значение. Таковы и Послания Президента РФ,которыепублично оглашаютсяим перед Федеральным Собранием и народом, обязательны для всехсубъектовзатрагиваемых в них правоотношений. ПодобнаяюридическаяхарактеристикаПосланийПрезидента РФ позволяет назвать их государственноправовой доктриной[31].По мнению правоведов, государственноправовая доктрина какодин из составных компонентов включает в себя программные положения оценки существующего государства и права, политические цели и задачи[32].Такая характеристика, думается, вполне применима и к посланиям Президента. О доктринальном характере посланий Президента РФ высказывается и А.А. Кирилловых, который подчёркивает, что в послании Президента содержатся доктринальноконцептуальные основы государственной политики в различных сферах[33].
А.А. Зозуля отмечает, что государственноправовые доктрины являются официальными документами и имеют политическийи квазиюридический характер, являются доктринальноконцептуальнымиосновамиразвития различных сфергосударственной политики[34].Итак, во втором научном подходе, послание Президента рассматривается как государственноправовая доктрина, документ концептуального характера, который являетсяисточником правообразования.Третий подход основан на исследованиях в сфере науки конституционного права. Здесь авторы оценивают Послание Президента РФ как конституционную формуеговлияния на правотворческую деятельностьФедерального Собрания и других государственных структур[35], какпрограмму сотрудничества органов власти разных ветвей, программуукрепленияконституционногостроя, программу законодательных инициатив дляукрепленияправового государства»[36].В целомпредставители данногоподхода рассматривают послание Президента, как его полномочие взаконотворческойсфере. Такое ежегодное обращение воздействуетна законодательную власть, так какПрезидент –это гарант Конституции РФ, орган, обеспечивающий согласованное функционирование органов власти различных ветвей, и в то же время он является активным участником законотворческого процесса. Исследователи отмечают, чтореализация законодательной инициативыПрезидента наряду с иными егополномочиямизависит от степени его взаимодействия с органами власти [37].Анализ указанных подходов к понятию послания Президента РФ позволяет высказать ряд замечаний. Вопервых, каждый рассмотренный подход имеет самостоятельное научное значение, обладает несомненными достоинствами. Что касается последних, то в первом подходе верно указано, что речь идёт о документе государственноправовой стратегии. Во втором подходе не вызывает сомнений то, что послание имеет доктринальный характер. В третьем подходе справедливо отмечено, что послание Президента РФявляет собойконституционнуюформуего влияния на правотворчество.В то же время ни один из подходовне даёт полного представления о понятии послания Президента РФ.В таком случае представляется верным объединение конструктивных элементов этих точек зрения в единый интегративный подход к понятию послания Президента РФ. Вовторых, критической представляется позиция авторов, относящих послание Президента РФ к формальным источникам права, поскольку данный документ не обладает набором всех признаков, характерных для формального источника права.Нельзя не отметить, что послание Президента РФ можно охарактеризоватькак доктрина в общенаучном понимании данного термина. И в этом значении послание Президента РФ представляет собой комплексный, многоэлементный фактор правообразования, и именно в этом качестве его следует рассматривать как материальный источник права. Так, например, послания Президента РФ определяют цели и задачи законодательной политики государства на текущий период. Сформулированные в нём законодательные инициативысчитаются приоритетными в программе законотворческойработыГосударственной Думы.Если проанализировать тексты посланий, с которыми Президент РФ обращался к Федеральному Собранию, то обращают на себя внимание конкретные указания на необходимость принятия тех или иных законов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.Послание Президента РФ–это предусмотренный Конституцией РФ, документ концептуального характера, государственноправовая доктрина, имеющая политикоправовое содержание, направленная на регулирование целей, задач, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики России и существенно влияющая на законодательный процесс.Предложенное определение отражаетхарактерные черты послания Президента РФ. Вопервых, обращение главы государства к парламенту прямо предусмотрено п. «е» ст.84 Конституции РФ. Эта статья в самом общем виде определяет основное содержание послания, включающее вопросы об обстановке в стране, основныхнаправленияхвнутриполитической и внешнеполитической деятельности.Вовторых, послание–это и правовой акт, влияющийна правотворчество, и политический документ, тесно связанныйс государственным политическим курсом. Втретьих, послание Президента РФ содержит программу егозаконодательных инициатив, направленных на укреплениеправового государства, т.е. Президентобозначает для парламента приоритеты в области правотворчества. Так, в 2015 г.Президент РФ в своём послании подчеркнул необходимостьповышения независимостии объективностисудебного процесса. В связис этим было предложеноукрепление ролиинститута присяжных заседателей, расширениечисласоставов преступлений, дела о которых которые они могут рассматривать[38]. Вчетвёртых, послания по своему содержанию охватывают широкий круг государственных и общественных вопросов в различных сферах общественной жизни. В них освещаются актуальные проблемы политического и экономического устройства, уделяется внимание социальной политике, демографическим вопросам.Впятых, впослании могут содержаться также размышления на темы взаимоотношений личности и государства, идеологические воззрения. Так, в одном из посланий, Президент затронул ценности гражданской ответственности и патриотизма, народного единства, нравственных ориентиров. Нация,не способнаясебя сохранять и воспроизводить, утрачивающаяжизненные ориентиры и идеалы, разрушается сама по себе, без вмешательства внешних врагов[39].Проведённое исследование позволяет сделать следующие выводы. Роль посланий главы государства зависит от конституционного разделения властей, и конституционноправового статуса главы государства. Значительную роль в развитии страны президентские послания играют только в том случае, если в системе конституционного разделения властей Президент занимает значимое место и обладает реальными полномочиями. Иначе говоря, президентские послания определяют государственную политику и влияют на законодательный процесс лишь в президентских и смешанных (президентскопарламентских) республиках.В науке сложился ряд основных подходов к понятию посланий Президента РФ. Их рассматривают как государственноправовую стратегию,государственноправовую доктрину, которую необходимо признать источником права непрямого действия,как конституционную форму влияния Президента РФ на направленность и содержание деятельности парламента и других государственных структур.Используя интегративный подход, послание Президента РФ можно определить какпредусмотренный Конституцией РФ, документ концептуального характера, являющийся материальным источником права, имеющий политикоправовое содержание, направленный на регулирование целей, задач, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики и существенно влияющий на законодательный процесс.Послание Президента РФ способствует формированию определенного поведения людей и порождает ценностные ориентиры для обеспечения определенной модели общества и его единства. Это влияет на правовое регулирование.
Ссылки на источники1.Конституционное право: словарь терминов/ под ред. Ю.В. Козлова. М.: Проспект. 2012.С.236.2.См.: История государства и права зарубежных стран/под ред. И.С. Ильиных. М.: Норма. 2009. С.423.3.См.: Шарый А.В. Значение послания о положении страны президента США Джорджа Буша//Мир политики. 2002. №2. С.26.4.См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2008. С.156.5.Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб. 1999. С.8.6.См.: Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. С.458.7.Градовский А.Д. Указ. соч. С.19.8.История государства и права России/под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект.2012. С.658.9.Закон РСФСР от 24.04.1991 № 10981«О Президенте РСФСР»//СПС «КонсультантПлюс».10.См.: Гайдарбекова А.М. Место и роль посланий Президента Российской Федерации в политикоправовой жизни общества // Конституционное и муниципальное право.2011. № 6. С. 35.11.См.: Оломпиев К.С. Эволюция государственной политики в отношении институтов гражданского общества: анализ посланий Президента РФ//Федеральная политика и управление. 2013. №1. С.28.12.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г.//СПС «КонсультантПлюс».13.Буров А.Н. Федерализм и межнациональные отношения в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ (19941996гг.)//Право. Политика. Культура. 2011. №2. С.18.14.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г.//СПС «КонсультантПлюс».15.См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О действенности государственной власти в России» 16 февраля 1995 г.//СПС «КонсультантПлюс».16.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Россия, за которую мы в ответе» 23 февраля 1996 г.//СПС «КонсультантПлюс».17.См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти –порядок в стране» 6 марта 1997 г.//СПС «КонсультантПлюс».18.См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апреля.19.См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 г.//СПС «КонсультантПлюс».20.1Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность конституционные обязанности. М., 2013. С.21.21.Колобов М.В. Административная реформа и проблемы ее реализации в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Вестник ВГУ: Серия «Право». 2015. №2. С.140.22.См.: Зорькин В.Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2011.С. 32.23.См.: Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Норма. 2013.С.176.24.См.: Баглай М.В. Конституционное право зарубежных государств. М.: Норма, 2008. С.532.25.См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,2012. С.348.26.Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2005.С.267.27.См.: Голощапов А. М. Конституционные основы становления государственноправовой стратегии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2004. С.21. 28.Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политикоправовой акт, определяющий стратегию в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 34.29.Голощапов А.М. Указ. соч. С.18.30.См.: Побережная И.А. Послание Президента РФ и его место в системе права России // Конституция и доктрины России современным взглядом / Материалы Всероссийской научной конференции. М.: Научный эксперт, 2009. 31.Там же, С.27632.История политических и правовых учений: Учебник / Под ред. О.Э. Лейста. М., 1997. С. 97.33.Кирилловых А.А. Правовая доктрина и доктринальность в праве: к вопросу об источниках правового регулирования// Законодательство и экономика. 2015. № 8. С.28.34.Зозуля А.А. Доктрина в современном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С.11.35.Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: дис. доктора. юрид. наук. М., 2000. С. 423.36.Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1995. С.89.37.Институты конституционного права /Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИД «Юриспруденция». 2011. С. 276.38.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015//СПС «КонсультантПлюс».39.Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2012 г.// Российская газета. 2012. 13 декабря.
Научный руководитель:Орлова Светлана Владимировна,cтаршийпреподаватель кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, г. КрасноярскSvetlanaV.Orlova@gmail.com
Послания Президента РФ Федеральному Собранию: понятие и роль в правовой системе
Аннотация.В статье рассматриваются понятие и роль посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Анализируется природа посланий главы государства высшему органу законодательной власти в разных странах, взаимосвязь значения посланий и формы правления. Уделено внимание историческому развитию института посланий Президента РФ Федеральному Собранию в России в различные периоды времени.
Ключевые слова:послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, тронная речь монарха, парламентская республика, президентская республика, государственноправовая стратегия.
В справочной литературе отмечается, что посланиеглавы государства представляет собой исторически сложившуюсяформувзаимодействияорганов законодательнойиисполнительнойвласти[1].Действительно, рассматриваемый институтимеет достаточно длительнуюисторию. Так, например, в Великобритании монархс XIIIв.обращается к парламенту, произнося тронную речь.[2].Исторически, когда монарх осуществлял личную власть в правительстве, троннаяречь использовалась, чтобы донести до парламента политику и цели монарха. До настоящего временикаждуюновуюсессию британскогопарламентапредваряет«троннаяречь»монарха, в которой содержитсяпрограммаработы парламента, которуюпредлагает правительство.Утверждениеданной программыпарламентом по своему значению тождественно вотумудоверияпарламента правительству. В США Президенттакже обращается к законодательному органу. В частности,речь идёт о ежегодном послании Конгрессу «О положении страны». Такое посланиевпервыеозвучилв 1790 г.президент Дж. Вашингтон.Президент США по Конституциирегулярнодоводит до Конгресса информациюо положении дел в стране. Такжеонобладаетправомсозываоднойили обеихпалат принеобходимости.Обычно обращение президентаимеет месторазв год. Президентомподтверждаетсяприверженность СШАидеалам свободыисправедливостивнезависимости от принадлежности людей к той или иной этнической общности, религиииликультуре. Содержание послания по большей части обычно посвящаетсяэкономическим проблемам страны. Так, например, Дж. Буш призывал законодателей к принятию предложенногоадминистрацией пакетаэкономических стимулов, для оживленияделовой активности[3].
В учебной литературе отмечается, что послания Президента США –это законодательнаяпрограммадля Конгресса. Юридическиу президентскихпосланийнет обязательной силы, однакоих практическоевлияниена Конгресс значительно[4].Для Россиив период монархического правлениятакая форма взаимоотношений главы государства с органами государственной власти не была характерной. Как отмечал А.Д. Градовский, в силу ст. 1 Основных законов императорпризнаётсянеограниченным и самодержавным монархом. Термин«неограниченный» означает,чтоволюимператора не стесняют юридическиенормы. Это отличает неограниченнуюмонархиюот конституционной[5].Подписанные императором предписанияимели силу закона. Однако отечественноезаконодательствовключало раздел, содержащий предписания, исходившие от верховной власти,но не имевшиеобязательной силы. Речь идёт овысочайшихповелениях. В отличие от законов, принимаемых только в письменной форме,они могли быть словесными. Согласно ст. 55 Основных законов высочайшиесловесныеповеления могут содержатьдополнения и разъяснения закона,которымиустанавливаетсятолькообразисполненияданного законаили определяетсяего смысл. Если возникала коллизия междусловеснымиповелениямиизаконами,то приоритет имели последние.Ещёодним значимым документом главы государства являлся манифест.В манифесте объявлялась высочайшая воля в торжественной форме.Манифесты формулировались по поводу объявлениявойныилизаключения мира, присоединенияк Империи новойтерриторииили дарованиямонарших милостей. Манифестбыладресован всему населению страны. Своеобразиерассматриваемого актазаключалось также в том, что он являлсобой и акт личной воли, непосредственное обращениемонарха к народу, и закон,хотя и не обсуждавшийся в Государственном Совете [6].А.Д. Градовский подчёркивал, что под манифестом понимаетсяобъявление высочайшей воли в связи счрезвычайнымпроисшествием или изданиемважного закона.Вэтой же форме были обнародованы решения об отменекрепостного права иустановлениивсеобщей воинской повинности[7].Таким образом, в период монархической формы правления в России главагосударства издавал акты, обращенные как к органам власти, так и к народу. Чаще всего они обладали общеобязательностью.В советский период, когда не существовало поста президента, послания главы государства законодательным органам в источниках права не предусматривались. Однако к ним были близки по смыслу и значению отчётные доклады ЦК КПССпартийным Съездам.
В дальнейшем содержание КонституцииСССР изменилось. Когда был учреждён пост президента, ему надлежало ежегодно представлятьдоклады Съезду народных депутатов о положении дел в странеидоводитьдо сведения Верховного Советанаиболее важныевнутриполитической и внешнеполитической деятельности СССР[8].В Российской Федерации норма, предусматривавшая обращениеПрезидента с посланиями высшему органузаконодательной власти,была введена вЗакон РСФСР от24.04.1991 г.«О Президенте РСФСР».В силу п.3 ст.5 Закона Президент каждый год выступает перед Съездомнародных депутатов с докладамио выполнении программ в социальноэкономической и иных сферах общественного развития, принятых Съездом иВерховным Советом, а также о положении дел в РСФСР.Президент обращается с посланиями к народу,а такжеВерховному Советуи Съезду народных депутатов. Последний по решению, принятому большинством голосов,имеет право требовать от Президентапредставитьвнеочереднойдоклад[9].После вступления в силу Конституции РФ1993 г.обращение главы государства с посланиями к парламенту приобрело характер ежегоднойпрактики. С первымпосланием Президент обратился кФедеральному Собранию в 1994 г. Оно имело название «Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)»и содержалооценкуобстановки в стране[10].В первом послании подчёркивается неизбежность экономических реформ и их продолжения, обусловленная тем, что отступление от выбранного курса грозит стране катастрофой.Поэтомуполитическая линия должна быть однозначной. В послании 1994 г. Президент затрагивает вопрос формирования институтов гражданского обществ[11].Так, была поставлена задача вовлечьобщественныеорганизациив социальнуюполитику государства. Здесь же были перечислены возможные формы государственной помощи общественным организациям: субсидии на конкурсной основе; наделениеихправом использования государственного имущества; налоговыельготы, полноеили частичноеосвобождениеот оплаты услуг государственных предприятий.Следует отметить глубину и содержательность представленного в послании раздела «Федерализм и межнациональное согласие». В нём намечены основные направления национальной политики России. Президент РФ предлагает обеспечить национальный паритет с народами всех субъектов РФ, равенство в возможностях официального использованияими родныхязыков[12].Одной из важнейших задач Президент РФ считает урегулирование межнациональных конфликтов. При этом география и масштабы таких конфликтов в послании не содержатся. Также отсутствует анализ их причин. Но намечаются меры профилактического характера. Так, Президент отмечает, что в экономике должны быть свободапредпринимательства, равенство правасобственностигражданвне зависимости от их национальности; вполитике необходимо поддерживать разнообразныеформысамоуправления национальных групп, самоорганизациюэтнических общностейиразвитие национальнокультурныхавтономий.В послании указаны приоритеты культурной политики, а также правовое обеспечение указанных мер. Президент предлагает принять законы о национальных меньшинствах, о национальнокультурной автономии, о вынужденной миграции и беженцах и др.Как отмечается в научной литературе, «главой государства была предложена целостная программа национальной политики государства на обозримую перспективу»[13].Необходимо отметить, что в первом послании Президент даёт собственнуюоценкуюридической силы своих посланий. Так, он обозначил политическийкурс, которыйне тяготеетк вторжениюв компетенцию какихлибо федеральных органоввласти. При этом в Посланиисодержатсяориентиры политического, экономическогои социальногоразвития, которыеполагаются в основуоценки деятельности органов государственной власти. Послание неявляется директивой, но и непредставляет собойнабор благих пожеланий. На основании норм Конституции Президент обладает достаточными возможностями, чтобывоздействовать на положение дел[14].Основными темами Послания «О действенности государственной власти в России» 16.02.1995 г. стали внешнеполитические приоритеты государства, охрана суверенитета,независимостии территориальной целостностистраны, федерализм и борьба с сепаратизмом, укрепление экономического потенциала страны, развитие местногосамоуправления, поддержка науки, культуры и образования, взаимоотношения власти иСМИ.На 1995 г. был поставлен ряд задач, в первую очередь перевести основныенаправления государственной поддержкиразличных общественных институтовна новый организационный и правовой технологический уровень, для сосредоточения усилийнатом, чтобыизменить практикуработы государственных органов и чёткого выполнения ими функций относительнообщества; содействовать развитию институтовобщества, которые способнык выдвижению инициативи обеспечениюих реализации; налаживатьнадёжныйдиалог власти и общества[15].В Послании «Россия, за которую мы в ответе» 23.02.1996г.анализировались итоги четырех лет развития страны в постсоветский период. Глава государства подчеркнул, что за это время удалось предотвратить распад страны иразвеятьпризракигражданской войны; сформироватьконституционные основы правового государства; начатьдвижение к формированиюподлинно федеративного устройства,обеспечению достойного местаРоссии в мировом сообществе; заложитьосновы экономического развития в условияхрынка[16].В Послании «Порядок во власти –порядок в стране» 06.031997 г. впервые было сформулировано некое целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы, а также названы следующие основные направления реформирования исполнительной власти:–радикально усилитьрегулирующуюи контрольнуюфункцииисполнительныхорганов власти вместо директивного управления;–повыситьролькак перспективного, так и текущего прогнозирования, чтобы принимать стратегическиерешения и принимать упреждающиемеры;–выработатьоптимальную структуруорганов исполнительной властинаосновереальных потребностейобщества; разделитьфункции и полномочияэтих органов как «горизонтально, так и «вертикально»;–определитьформыи методыэффективноговзаимодействия ветвей власти[17].В последующих посланиях затрагивались вопросы административной и судебной реформы, социального обеспечения, повышения рождаемости, развитие институтов гражданского общества и др.Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ2005 г., Президент России назвал в качестве перспективных направленийдеятельностиразвитиестраны, укрепление законности, совершенствование политической системы иправосудия, а также развитие личности и гражданского общества[18].В традиционном Послании12.12.2012 г. были затронуты вопросы об обстановке встране, основных направлениях политики государства[19].Многое из предложений Президента РФ напрямую было связано с положениями Конституции РФ. Были затронуты принципиальные вопросы, касающиеся совершенствования государственного управления во взаимосвязи с конституционными положениями.Как указал Президент РФ, основными общественными запросами, адресованными государству, являются обеспечение гарантийгражданских прав, снижения в обществе уровнянасилия и неравенства, и т.д. В связи с этим все звенья государственного механизма следует ориентировать на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы. Как отмечается в научной литературе,такая позиция вполне согласуется с принципом верховенства прав и свобод человека, стоящими виерархии конституционных ценностей на первом месте[20].Анализируя тексты посланий, можно сделать вывод, что они реально повлияли на проводимые в государстве реформы. Так, нельзя не отметить успехи реформы государственного управления, в частности в сфере модернизации административного законодательства. В результате было принято значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих государственное управлениево всех сферах общественных отношений: устройство органов исполнительной власти, процесс государственнойслужбы и статус служащих, их должностные регламенты, а также порядок реализации государственных функций игосударственных услуг.Однако административная реформа до настоящего времени не доведена до реального воплощения. Как отмечается в литературе, преобразованияинститутовгосударственного управления, способствующие верховенству закона в деятельности всех, пока не завершены[21].В целом следует сказать, что ежегодные послания Президента РФ играют значительную рольв политическом, экономическом и правотворческом процессах, в том числе в вопросах устройства государства, отношений Федерации и её субъектов, формирования системы государственных органов, организации их работы, обеспечения политических и других прав граждан и др.Стоит также заметить, что роль посланий главы государства в формировании политического курса и проявлении законодательнойинициативы в разных государствах различна и зависит от существующей в стране формы правления.Так, в большинстве конституций государств с президентскойреспубликанской формой правления предусмотрено право президента по обращению с официальным посланием к парламенту. Роль посланий в таких республиках обусловлена конституционноправовым статусом президента и теми полномочиями, которыми он наделён в области исполнительной власти и определения политического курса развития страны. Как правило, президентские послания в республиках такого типа играют важную, а подчас и решающую роль в определении основных направлений внешнеполитической и внутриполитической деятельности, в обеспечении сбалансированного функционирования органов государственной власти[22].Необходимо отметить, что в президентских республиках послания парламенту формально относятся к полномочиям президента. Однако в силу статуса президента –одновременно главыгосударства и главы исполнительной власти –послание фактически становится политической программой как самого главы государства, так и подчиненного ему правительства. Для смешанных форм правления характерно сочетание черт президентской и парламентской республик, которое в различных государствах может серьёзно различаться. Кроме того, для смешанной республики характерно особое положение президента, который обладает полномочиями более значительными, чем у главы парламентской республики, и не меньшими, по сравнению с главой президентской республики, а такжеобладает правом роспуска парламента. Президент как бы занимает положение «над ветвями власти»: он не входит в традиционную систему разделения властей, а представляет самостоятельную ветвь власти [23].Как и в президентской республике, роль посланий главы государства всмешанной республикевытекает из конституционноправового статуса главы государства. Однако здесьпрезидентские послания –это не только способ информировать парламенто положении дел в странеи проводимой правительством политике, но и способобеспечить согласованноефункционирования и взаимодействия всех ветвей государственной власти при осуществленииполитического курса. Что касается посланий в парламентских республиках, то их роль также обусловлена статусом главы государства. При парламентской форме правления полномочия президента ограничиваются в основном представительскими функциями. В республиках с такой формой правления, как справедливо указывает М. В. Баглай, президент, как правило, обладает гораздо меньшим объемом полномочий[24].В таких государствах роль посланий президента не значительна, поскольку, как правило, полномочия по определению основных направлений политикигосударстваотносятся к исключительной компетенции премьерминистра или парламента, как, например, в Итальянской Республике. А главы некоторых государствпо конституции вообще не обладают полномочием обращатьсяк парламенту с посланиями[25].Историкоправовой и сравнительный анализ показывает, что роль посланий главы государства зависит от конституционного распределения властей, и статуса главы государства. В государствах с президентской формой правления, послания являются одновременно и программой действия глав государстваиисполнительной власти. В таких странах послания, как правило, играют важную роль в определении основных направлений реализации внешних и внутренних функций государства. В смешанных республиках послания президентаимеют ключевое значение, чтобы обеспечить согласованноефункционированиеи взаимодействиевсех ветвей государственной власти в рамках осуществления определенного политического курса. Послания в таких типах республик адресованы как парламенту, таки правительству, всей системе власти. При этом эффективность реализации программных положений президентских посланий будет зависеть от расстановки политических сил в стране, взаимоотношений всех ветвей власти. В парламентских монархиях или республиках, для которых характерна номинальная роль главы государства, послания не имеют существенного значения. Анализпосланий российского Президентапоказывает, что каждое из нихсодержит анализ обстановки в стране вопределённый период, основные внутриполитические внешнеполитические задачи, решение которых актуально не только в данный момент, но и в будущем. В зависимости от состояния делв странеПрезидент определяет сферы и направления, где необходимо пристальное вниманиеи незамедлительнаяреакцияоргановвласти. Являясь гарантом Конституции РФ, в своих посланиях Президент определяет приоритетные направления развития, а также повышения уровня жизни граждан.В правовой литературе подчеркивается, что послание Президента РФ имеет сложную правовую природу. Так, Т.Я. Хабриева указывает, чтос одной стороны, даваемые в посланиях установки и поручения имеют обязательный характер,а с другой стороны, посланиянеявляютсянормативнымиактами и поэтому не могут не соответствовать федеральным законам и ограничиватьФедеральное Собрание вправотворческойдеятельности[26].Необходимо отметить, что в науке сложился ряд основных подходов к понятию посланий Президента РФ. Представляется целесообразным изложить их суть.Ряд авторов считают, что в посланиях Президента РФ изложена государственноправовая стратегия. Так, А.М. Голощапов в диссертационном исследовании называет президентское послание способомреализации Президентом РФ государственноправовой стратегии России. Автор отмечает, что послания имеют обязательный характер для исполнительной власти и рекомендательный–для законодательной и судебной[27].А.М. Гайдарбекова отводит главе государства основную роль координатора стратегии государственного развития России, который во многом реализует эту функцию, ежегоднообращаясь к Федеральному Собранию РФ. Е.А. Тихон отмечает, что в обращениях Президента РФ к парламенту прослеживается единая государственная стратегияпостановки и достиженияцелей укрепленияи развитиягосударства»[28].При этом сущность государственноправовой стратегии в научных исследованиях видится втом, что ею охватываютсятеоретические и практические вопросы эффективного развитиягосударства, правового статуса личности, федерализма, а такжесовершенствования деятельностигосударственных органов,исследуютсяи фиксируютсязакономерности, происходящиев государстве и обществе при реализацииконституционных положений, выявляютсяих предпосылки и последствия,разрабатываютсяспособы и формы подготовки и претворенияв жизнь преобразований и модернизации государства и права; определяютсяцели и задачифедеральных и региональныхорганов власти[29].Стоит отметить, что действующее законодательство определяет послание Президента РФ, как документ стратегического планирования. Так, согласно ст.11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» послание Президента РФ относится к документам стратегического планирования. Исходя из анализа ст.15 данного Закона можно определить, что послание Президента РФ российскому парламенту содержит основные направления внутриполитической и внешнеполитической деятельностигосударства. На основе этого документа определяются долговременные приоритетыистратегические целисоциальноэкономического развития, обеспечения национальной безопасности, направления достижения целей иважнейших задач.Послание Президента –это основа для разработки других документов стратегического планирования. Второй подход основан на признании посланий Президента РФ государственноправовой доктриной, которую необходимо признать источником права непрямого действия [30].Как отмечает И.А. Побережная, любые официальные заявления должностных лиц,которыеоблекаются вдокументальнуюформу,могут иметьправовую природу июридическое значение. Таковы и Послания Президента РФ,которыепублично оглашаютсяим перед Федеральным Собранием и народом, обязательны для всехсубъектовзатрагиваемых в них правоотношений. ПодобнаяюридическаяхарактеристикаПосланийПрезидента РФ позволяет назвать их государственноправовой доктриной[31].По мнению правоведов, государственноправовая доктрина какодин из составных компонентов включает в себя программные положения оценки существующего государства и права, политические цели и задачи[32].Такая характеристика, думается, вполне применима и к посланиям Президента. О доктринальном характере посланий Президента РФ высказывается и А.А. Кирилловых, который подчёркивает, что в послании Президента содержатся доктринальноконцептуальные основы государственной политики в различных сферах[33].
А.А. Зозуля отмечает, что государственноправовые доктрины являются официальными документами и имеют политическийи квазиюридический характер, являются доктринальноконцептуальнымиосновамиразвития различных сфергосударственной политики[34].Итак, во втором научном подходе, послание Президента рассматривается как государственноправовая доктрина, документ концептуального характера, который являетсяисточником правообразования.Третий подход основан на исследованиях в сфере науки конституционного права. Здесь авторы оценивают Послание Президента РФ как конституционную формуеговлияния на правотворческую деятельностьФедерального Собрания и других государственных структур[35], какпрограмму сотрудничества органов власти разных ветвей, программуукрепленияконституционногостроя, программу законодательных инициатив дляукрепленияправового государства»[36].В целомпредставители данногоподхода рассматривают послание Президента, как его полномочие взаконотворческойсфере. Такое ежегодное обращение воздействуетна законодательную власть, так какПрезидент –это гарант Конституции РФ, орган, обеспечивающий согласованное функционирование органов власти различных ветвей, и в то же время он является активным участником законотворческого процесса. Исследователи отмечают, чтореализация законодательной инициативыПрезидента наряду с иными егополномочиямизависит от степени его взаимодействия с органами власти [37].Анализ указанных подходов к понятию послания Президента РФ позволяет высказать ряд замечаний. Вопервых, каждый рассмотренный подход имеет самостоятельное научное значение, обладает несомненными достоинствами. Что касается последних, то в первом подходе верно указано, что речь идёт о документе государственноправовой стратегии. Во втором подходе не вызывает сомнений то, что послание имеет доктринальный характер. В третьем подходе справедливо отмечено, что послание Президента РФявляет собойконституционнуюформуего влияния на правотворчество.В то же время ни один из подходовне даёт полного представления о понятии послания Президента РФ.В таком случае представляется верным объединение конструктивных элементов этих точек зрения в единый интегративный подход к понятию послания Президента РФ. Вовторых, критической представляется позиция авторов, относящих послание Президента РФ к формальным источникам права, поскольку данный документ не обладает набором всех признаков, характерных для формального источника права.Нельзя не отметить, что послание Президента РФ можно охарактеризоватькак доктрина в общенаучном понимании данного термина. И в этом значении послание Президента РФ представляет собой комплексный, многоэлементный фактор правообразования, и именно в этом качестве его следует рассматривать как материальный источник права. Так, например, послания Президента РФ определяют цели и задачи законодательной политики государства на текущий период. Сформулированные в нём законодательные инициативысчитаются приоритетными в программе законотворческойработыГосударственной Думы.Если проанализировать тексты посланий, с которыми Президент РФ обращался к Федеральному Собранию, то обращают на себя внимание конкретные указания на необходимость принятия тех или иных законов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.Послание Президента РФ–это предусмотренный Конституцией РФ, документ концептуального характера, государственноправовая доктрина, имеющая политикоправовое содержание, направленная на регулирование целей, задач, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики России и существенно влияющая на законодательный процесс.Предложенное определение отражаетхарактерные черты послания Президента РФ. Вопервых, обращение главы государства к парламенту прямо предусмотрено п. «е» ст.84 Конституции РФ. Эта статья в самом общем виде определяет основное содержание послания, включающее вопросы об обстановке в стране, основныхнаправленияхвнутриполитической и внешнеполитической деятельности.Вовторых, послание–это и правовой акт, влияющийна правотворчество, и политический документ, тесно связанныйс государственным политическим курсом. Втретьих, послание Президента РФ содержит программу егозаконодательных инициатив, направленных на укреплениеправового государства, т.е. Президентобозначает для парламента приоритеты в области правотворчества. Так, в 2015 г.Президент РФ в своём послании подчеркнул необходимостьповышения независимостии объективностисудебного процесса. В связис этим было предложеноукрепление ролиинститута присяжных заседателей, расширениечисласоставов преступлений, дела о которых которые они могут рассматривать[38]. Вчетвёртых, послания по своему содержанию охватывают широкий круг государственных и общественных вопросов в различных сферах общественной жизни. В них освещаются актуальные проблемы политического и экономического устройства, уделяется внимание социальной политике, демографическим вопросам.Впятых, впослании могут содержаться также размышления на темы взаимоотношений личности и государства, идеологические воззрения. Так, в одном из посланий, Президент затронул ценности гражданской ответственности и патриотизма, народного единства, нравственных ориентиров. Нация,не способнаясебя сохранять и воспроизводить, утрачивающаяжизненные ориентиры и идеалы, разрушается сама по себе, без вмешательства внешних врагов[39].Проведённое исследование позволяет сделать следующие выводы. Роль посланий главы государства зависит от конституционного разделения властей, и конституционноправового статуса главы государства. Значительную роль в развитии страны президентские послания играют только в том случае, если в системе конституционного разделения властей Президент занимает значимое место и обладает реальными полномочиями. Иначе говоря, президентские послания определяют государственную политику и влияют на законодательный процесс лишь в президентских и смешанных (президентскопарламентских) республиках.В науке сложился ряд основных подходов к понятию посланий Президента РФ. Их рассматривают как государственноправовую стратегию,государственноправовую доктрину, которую необходимо признать источником права непрямого действия,как конституционную форму влияния Президента РФ на направленность и содержание деятельности парламента и других государственных структур.Используя интегративный подход, послание Президента РФ можно определить какпредусмотренный Конституцией РФ, документ концептуального характера, являющийся материальным источником права, имеющий политикоправовое содержание, направленный на регулирование целей, задач, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики и существенно влияющий на законодательный процесс.Послание Президента РФ способствует формированию определенного поведения людей и порождает ценностные ориентиры для обеспечения определенной модели общества и его единства. Это влияет на правовое регулирование.
Ссылки на источники1.Конституционное право: словарь терминов/ под ред. Ю.В. Козлова. М.: Проспект. 2012.С.236.2.См.: История государства и права зарубежных стран/под ред. И.С. Ильиных. М.: Норма. 2009. С.423.3.См.: Шарый А.В. Значение послания о положении страны президента США Джорджа Буша//Мир политики. 2002. №2. С.26.4.См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2008. С.156.5.Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб. 1999. С.8.6.См.: Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. С.458.7.Градовский А.Д. Указ. соч. С.19.8.История государства и права России/под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект.2012. С.658.9.Закон РСФСР от 24.04.1991 № 10981«О Президенте РСФСР»//СПС «КонсультантПлюс».10.См.: Гайдарбекова А.М. Место и роль посланий Президента Российской Федерации в политикоправовой жизни общества // Конституционное и муниципальное право.2011. № 6. С. 35.11.См.: Оломпиев К.С. Эволюция государственной политики в отношении институтов гражданского общества: анализ посланий Президента РФ//Федеральная политика и управление. 2013. №1. С.28.12.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г.//СПС «КонсультантПлюс».13.Буров А.Н. Федерализм и межнациональные отношения в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ (19941996гг.)//Право. Политика. Культура. 2011. №2. С.18.14.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г.//СПС «КонсультантПлюс».15.См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О действенности государственной власти в России» 16 февраля 1995 г.//СПС «КонсультантПлюс».16.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Россия, за которую мы в ответе» 23 февраля 1996 г.//СПС «КонсультантПлюс».17.См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти –порядок в стране» 6 марта 1997 г.//СПС «КонсультантПлюс».18.См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апреля.19.См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 г.//СПС «КонсультантПлюс».20.1Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность конституционные обязанности. М., 2013. С.21.21.Колобов М.В. Административная реформа и проблемы ее реализации в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Вестник ВГУ: Серия «Право». 2015. №2. С.140.22.См.: Зорькин В.Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2011.С. 32.23.См.: Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Норма. 2013.С.176.24.См.: Баглай М.В. Конституционное право зарубежных государств. М.: Норма, 2008. С.532.25.См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,2012. С.348.26.Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2005.С.267.27.См.: Голощапов А. М. Конституционные основы становления государственноправовой стратегии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2004. С.21. 28.Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политикоправовой акт, определяющий стратегию в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 34.29.Голощапов А.М. Указ. соч. С.18.30.См.: Побережная И.А. Послание Президента РФ и его место в системе права России // Конституция и доктрины России современным взглядом / Материалы Всероссийской научной конференции. М.: Научный эксперт, 2009. 31.Там же, С.27632.История политических и правовых учений: Учебник / Под ред. О.Э. Лейста. М., 1997. С. 97.33.Кирилловых А.А. Правовая доктрина и доктринальность в праве: к вопросу об источниках правового регулирования// Законодательство и экономика. 2015. № 8. С.28.34.Зозуля А.А. Доктрина в современном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С.11.35.Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: дис. доктора. юрид. наук. М., 2000. С. 423.36.Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1995. С.89.37.Институты конституционного права /Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: ИД «Юриспруденция». 2011. С. 276.38.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015//СПС «КонсультантПлюс».39.Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2012 г.// Российская газета. 2012. 13 декабря.
