Приоритеты государственной семейной политики в России: идентификация, эволюция, особенности современного этапа
ART 971071
Автор:
З.
М. Сапукова
З.
М. Сапукова Библиографическое описание статьи для цитирования:
Сапукова
З.
М. Приоритеты государственной семейной политики в России: идентификация, эволюция, особенности современного этапа // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2017. – Т. 39. – С.
3721–3725. – URL:
http://e-koncept.ru/2017/971071.htm.
Аннотация. Представлены результаты анализа различных подходов к определению понятия «семейная политика» и многочисленных точек зрения на её периодизацию в истории нашей страны. Дана авторская характеристика современных этапов развития семейной политики Российской Федерации с акцентами на специфике включенности государства в решение проблем семьи и на приоритетных направлениях семейной политики.
Ключевые слова:
социальная политика, демографическая политика, семейная политика, эволюция приоритетов семейной политики, этапы государственной семейной политики
Текст статьи
Сапукова Земфира Мунировна,бакалавр, Самарский государственный экономический университет, г. Самараzemfira1205@mail.ru
Приоритеты государственной семейной политики в России: идентификация, эволюция, особенности современного этапа
Аннотация.Представлены результаты анализа различныхподходов к определению понятия «семейная политика» и многочисленных точекзрения на её периодизацию в истории нашей страны. Дана авторская характеристика современных этапов развития семейной политики Российской Федерациис акцентами на специфике включенности государства в решение проблем семьи и на приоритетных направлениях семейной политики. Ключевые слова:семейная политика, социальная политика, демографическая политика,эволюция приоритетов семейной политики, этапы государственной семейной политики.
Семья является важнейшим социальным институтом, выполняющим разнообразные социально значимые функции, и его состояние во много определяет настоящее и будущее общества. Семья как базовая ячейка общества, преобразуется вместе с ним. В связи с этим в период серьезных изменений актуализируется важность изучения семьи, отношений семьи и государства. Социальноэкономические преобразования, произошедшие в стране в начале 90х годов, привели к обострению демографической ситуации, повышению уровня социальной напряженности в обществе. В результате произошедших изменений остро встал вопрос о кризисе семьи и необходимости проведения эффективной семейнойполитики. Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что сегодня идет активный поиск по выходу из сложившегося положения, все чаще поднимаются проблемы рождаемости, вопросы поддержки молодых семей, материнства и детства. Этот процесс находит отражение в активной разработке нормативноправовых актов, Указов Президента РФ, федеральных и региональных целевых программ в области государственной семейной политики. Следует также отметить, что во всех ежегодных посланиях Президента Федеральному собранию, начиная с 2000 года, особо подчеркивается стратегическая важность решения демографических проблем, вопросов поддержки института семьи и детства. Данная тенденция является весьма показательной, поскольку ежегодное послание является программным политикоправовым документом, выражающим видение президента стратегических направлений развития России на ближайшую перспективу.В последние годы прослеживается явная тенденция выделения семейной политики в качестве самостоятельного направления социальной политики, имеющегосвою структуру управления, свои механизмы реализации, законодательную, кадровую и научную базу.Анализируя понятие«семейная политика», следует отметить плюрализм терминов, которые используется в этой области: «социальная политика», «демографическая политика», «политика в отношении женщин и детей».Рассмотрим позиции отечественных учёных по данному вопросу. Понятие «семейная политика» вошло в научный оборот и социальнополитическую практику в начале 90х гг. XX века, в период проводимых в стране реформ. В.В. Елизаров отмечает, что «точной и общепринятой дефиниции нет, «сам характер употребления понятия «семейная политика»свидетельствует о том, что специалисты рассматривают ее как область одновременно и социальной, и демографической политики, акцентируя внимание на демографических, социальных, культурных, медицинских и других аспектах...» [1].Важность определения специфики понятия «семейная политика», разграничения близких, но далеко не равных по значению понятий «социальная политика», «демографическая политика», «политика в отношении женщин и детей» подчеркивает в своих исследованиях основоположник исследований феномена государственной семейной политики в нашей стране С.В.Дармодехин: «Отождествление целей социальной, семейной и экономической политики приводит к серьезным последствиям в социальной практике; семейная политика не подменяет другие направления государственной практики, а обеспечивает в процессе их разработки и реализации учет интересов семьи...» [2].По мнению А.Г.Вишневского, «вопрос об осмыслении специфики семейной политики, о вычленении ее области внутри всей широко понимаемой социальной политики едва ли можно считать до конца решенным» [3].По мнению Е.Н. Королевой, О.В. Семенчук, семейная политика –«это основа социальной политики, отстаивающая специфические интересы семьи как социального института и человека как носителя семейных ролей, которая находит выражение в деятельности государства и негосударственных субъектов, направленной на существующие в обществе отношения по поводу семьи, а также взаимосвязанные с нейсоциальные институты» [4]. Таким образом, несмотря на более чем двадцатилетний период реализации семейной политики, единого определения данной категории до сих пор не выработано.Все подходы к определению понятия «семейная политика» можно условно подразделить на две большие группы. Согласно первому, семейная политика главным образом сводится к вопросам социальной защиты и помощи. Развернутый анализ данного направления представлен в работах В.Н. Архангельского[5].
Сущность подхода заключается в акцентировании внимания на правовых, социальноэкономических механизмах социальной защиты и поддержки семьи, в том числе,ее отдельных типов (малообеспеченных, многодетных, маргинальных и.т.п.).Другой подход ориентирован на рассмотрение семейной политики в русле социальнодемографической концепции. Безусловно, при определении сущности семейной политики необходимо учитывать, что репродуктивная функция –только одна из многих функций семьи. Исходя из этого положения, демографическая политика либо формируется и реализуется государством в качестве самостоятельного направления социальной политики, либо является одной из важных составляющих государственной семейной политики.Рассмотренные выше подходы, по нашему мнению, сужают рассмотрение семейной политики как сложной комплексной системы.Относительно соотношения понятий «семейная политика» и «демографическая политика» следует отметить, что они являются составными частями социальной политики и связаны друг с другом, но выделены по разным основаниям, семейная политика по объекту, а демографическая по функции. Термин «семейная политика» в даннойстатье,вслед за С.В. Дармодехиным [6], будет пониматься как самостоятельное направление социальной политики, система комплексной деятельности государства, направленная на социальный институт семьи с целью защиты её прав и интересов, обеспечения суверенитета и благополучия на основе правового регулирования её отношений с государством.У исследователей существуют разные точки зрения относительно периодизации семейной политики в истории нашей страны. Исследователь А.П. Багирова анализирует 7 периодов, характеризуя их емкими названиями по типу семейной политики[7]:19171925
«деструктивная»,19261940
«авторитарнопронаталистская»,19501970
«консервативнопронаталистская»,19801990
«патерналистская»,1990–2000
«социальная защита»,20012005
«субсидиарная»,2005по настоящее время
«просемейная».В фокусе анализа А.В. Носковойпять этапов и моделей государственной семейной политики: «постреволюционная» модель (1917–1926 гг.), «сталинская» модель (1926–1953 гг.), «советская социальная» модель (1954–1991 гг.); «постсоветская» модель (1992 –начало 2000х гг.), новейшая модель (начиная с 2000х гг) [8].А.В.Гусев выделяет 4 периода. Первый (19171925) характеризуется либеральным законодательством, радикальным переустройством института семьи, разнообразием форм семейной жизни. Второй (19261945) этап отличается репрессивным законодательством в отношении семьи.Семейная политика государства эволюционировала по пути «принудительной стабилизации семьи». Для третьего (19531991) периода характерно «смягчение» практик государственного нормирования семейных отношений, увеличен декретный отпуск, введен больничный лист по уходу за ребенком. В 80х были введены единовременные пособия на ребенка, ряд производственных льгот работающим матерям. Четвертый период происходит в настоящее время и главной его целью является создание благоприятной атмосферы для семьи, в которой супруги хотят заводить и воспитывать детей [9]. Р.М.Валиахметов отмечает, что анализ законодательных актов, программных и концептуальных документов, принятых в Российской Федерации, позволяет условно выделить три последовательных этапа формирования основ современной государственной семейной политики в России и её регионах. Начало первого этапа приходится на 1994‑95 гг.; второго –на 2006‑07 гг.; третьего –на 20102011 годы [10].По мнению ряда исследователей (А.Н.Воронов, С.В.Королев) в СССР государство исходило из своих экономических, производственных потребностей, их необходимости обеспечения страны массовой и дешевой рабочей силой. При этом институциональные интересы семьи не учитывались, семейная политика отождествлялась с социальной политикойи не носила системного характера. В 20х 30х годах XX века эта политика в основном была направлена на обеспечение помощи городской женщине, совмещавшей обязанности матери и работающего человека. Со второй половины 1930х и до 1970 года пристальное внимание уделялось повышению уровня рождаемости и многодетности в связи с огромными человеческими потерями в годы Великой Отечественной. В 19701980 годы государство концентрирует усилия на преодолении бедности семей с детьми, поддержке родителей в их воспитании. С точки зрения С.В.Королева, меры, предпринятые советской властью, хоть и были в значительной степени идеологически окрашены, но способствовали значительному улучшению социальной поддержки материнства и детства [11].Следует более подробно рассмотреть период с 1991 года, поскольку именно в это время было положено начало формированию новой семейной политики государства и собственно выделению её в качестве самостоятельного направления в рамках социальной политики.Важным этапом развития официальной парадигмы семейной политики стала разработка концепций семейной политики Комитетом по делам семьи, семейной и демографической политике при Совете Министров РСФСР в 1991 году и Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи в 1993 году. В этих концепциях отражена идеология общечеловеческих ценностей, приоритет интересов семьи и личности, сделан акцент на партнерских отношениях семьи и государства, его институтов, которые не заменяют семью, а разделяют с ней ответственность за обеспечение условий ее функционирования. Следующим этапом, закрепившим за семейной политикой статус самостоятельного направления, стал уже упомянутый Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной семейной политики» 1996 года. Среди основных принципов семейной политики были определены:единство семейной политики на федеральном и региональной уровнях, преемственность и стабильность мер семейной политики, партнерство семьи и государства. Однако, по мнению В.М.Медкова,А.И.Антонова, главные положения Указа и других нормативноправовых актов того периода носили конъюнктурный характер, поскольку были направлены на решение, по большой степени, краткосрочных задач. По мнению исследователей, государственная семейная политика 1990х годов представляла собой, в сущности, государственную социальную политику, направленную малоимущим семьям с детьми и осуществлялась в режиме их обеспечения и защиты, а не профилактики возможных социальных и личностных отклонений, развития и поддержания внутреннего потенциала семьи. Пассивные формы помощи, направленные на удовлетворение только жизненно важных потребностей стали основой семейной политики и в связи с этим она стала ассоциироваться с социальной защитой. С точки зрения В.М.Медкова А.И.Антонова, описанная семейная политика, в которой отсутствовало внимание к ценностным и смысловым потребностям семей, и делался акцент только на пассивных видах помощи, привела к превращению большинства российских семей, не выполняющих свои функции, в объект социальной защиты [12]. На этот счет М.С. Мацковский отмечал, что «… люди, воспитанные на дрожжах социального иждивенчества, полагаются исключительно на поддержку государства —пусть небольшую, но гарантированную <…> в результате чего у них постепенно атрофировались чувства инициативы, ответственности…» [13].А.В.Носкова также подчеркивает, что в условиях резкого расслоения общества в первое постсоветское десятилетие главным направлением деятельности государства всемейной сфере оказалась борьба с бедностью. Введение новых пособий, в том числе ежемесячных выплат на детей в возрасте от 1,5 до 18 лет, должно было компенсировать затраты семьи на содержание детей и снизить риск бедности при рождении ребенка. Однако, порасчетам специалистов, размер этих пособий и их вклад в бюджет семьи были крайне мал и незначителен, в связи с чем,они не выполняли свою функцию компенсации расходов на содержание детей [8]. Р.М.Валиахметов отмечает, что характерной особенностью семейной политики 19952000 годов является увеличение внимания к проблемам детей как наиболее уязвимой социальнодемографической группы в период преобразования российского общества. Так, в 1994 г. была принята президентская программа «Дети России», в состав которой входили федеральные целевые программы в отношении детей: «Организация летнего отдыха детей», «Одарённые дети», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Детисироты», «Детиинвалиды», «Развитие индустрии детского питания»; и в отношении семьи: «Планирование семьи», а также «Безопасное материнство». Как отмечает исследователь, в последующие годы произошло значительное сужение тематических направлений и подпрограмм федеральной целевой программы «Дети России».В начале 2000х годов в семейной политике стали преобладать идеи минимализма: вмешательство государства в дела семьи должно быть ограниченным, в первую очередь по своему объему, и осуществляться в крайних случаях. Если в начале 1990х годов ежемесячное пособие семьям, имеющим детей, выплачивалось на каждого ребенка вне зависимости от уровня доходов семей, то в соответствии с ФЗ № 66 от 30 мая 2001 г. право на ежемесячное пособие на ребенка стали иметь только те семьи, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума [14]. Таким образом, на этом этапе реализации семейной политики произошел отказ от принципа универсализма при оказании прямой денежной поддержки семьям с детьми в пользу ограниченной по размеру и числу получателей помощи. Либерализация семейной политики проявлялась в том, что пособия и материальные выплаты предоставлялись по принципу нуждаемости, которая определялась экономическим положением семьи.Послание Президента РФ Федеральному собранию в 2006 г. определило новый этап развития современной российской семейной политикикак на идеологическом, так и на уровне конкретныхинструментов ее реализации. Произошел переход от политики, построенной на принципах минимализма, к пронаталистским действиям государства в отношении семьи. С этого момента преодоление демографического кризиса и решение «семейного вопроса», по сути, является национальным проектом.В 2006 году началась реализация приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Жильё» и «Развитие агропромышленного комплекса», в рамках которых предусматривалось решение актуальных социальных проблем, непосредственно оказывающих влияние на развитие семьи и человеческого потенциала в целом. На реализацию этих проектов направлены, например, такие целевые федеральные программы, как «Жилище» на 2011‑15 годы, «Обеспечение жильём молодых семей»; программа родовых сертификатов.С 2007 года началась реализация самой известной меры государственной поддержки семей с детьми –предоставление материнского капитала.В этом же году принят документ, сыгравший важную концептуальную роль в формировании основ социальнодемографической политики России –«Концепция демографической политики РФна период до 2025 г.» Комплекс предусмотренных в ней мероприятий был высоко оценён экспертами. Отдельное внимание в концепции уделяется укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовнонравственных ценностей[15].Наиболее значимыми мерами в тот период являлись: повышение пособий по уходу за ребёнком до 1,5 лет; внедрение родового сертификата для улучшения обслуживания будущихматерей и новорождённых в лечебных учреждениях; выплата материнского капитала.С введением материального вознаграждения за рождение второго и последующего ребенка государство открыто сформулировало свою заинтересованность в увеличении рождаемости, обозначив определенную «репродуктивную норму», а также готовность взять на себя обязательства по материальной поддержке женщин, уровень которой напрямую связан с количеством и очередностью детей. Это позволяет обозначить современную семейную политику России, начавшуюся в 2007 г., как пронаталистскую, направленную на решение демографических проблем преимущественно посредством материальных поддержек и стимулирования рождения нескольких детей в семье.Политика в области материнства и детства стала главной темой ежегодных Посланий Президента России Федеральному Собранию РФ. В 2010 году были выделены следующие ключевые направления семейной политики: доступность и качество медицинской и социальной помощи матерям и детям; модернизация детских поликлиник и больниц; поддержка молодых и многодетных семей; радикальное увеличение количества семей с тремя и более детьми[16].В последующих Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию эти направления семейной политики были конкретизированы и получили дальнейшее развитие. Многие из ранее предложенных мер стали реализовываться на практике: направлены дополнительные ресурсы на развитие педиатрической службы; практически во всех регионах появились и активно работают уполномоченные по правам ребёнка; при учреждениях, где воспитываютсядети, оставшиеся без попечения родителей, создаются общественные советы, которые помогают быстрее решать проблемы таких детей.Распоряжением Правительства Российской Федерации в 2014 году была утверждена «Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года» [17]. Приоритетами государственной семейной политики в ней обозначены утверждение традиционных семейных ценностей и семейного образа жизни, возрождение и сохранение духовнонравственных традиций в семейных отношениях и семейном воспитании, повышения авторитета родителей в семье и обществе и поддержаниесоциальной устойчивости каждой семьи.Основными задачами государственной семейной политики являются:развитие системы государственной поддержки семей, в том числе прирождении и воспитании детей;создание механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;повышение ценности семейного образа жизни, сохранение духовнонравственных традиций в семейных отношениях и семейном воспитании;обеспечение социальной защиты семей и детей, нуждающихся в особой заботе государства;профилактика семейного неблагополучия, детской безнадзорности и беспризорности;Помимо демографической направленности, А.В.Носковаобозначает еще две специфические особенности нынешнего этапа семейной политики. Вопервых, это разнообразиеее направлений: кампания по устройству детейсирот в семьи, помощь семьям с детьмиинвалидами, остающаяся актуальной борьба с семейной бедностьюи т.д. Вовторых,регионализация семейной политики, которая проявилась в передаче значительной доли ответственности за состояние семейнодемографической сферы с федерального центра на «плечи» самих регионов. Каждый регион теперь должен сам выстраивать свою «семейную стратегию», исходя из наиболее остро стоящих перед ним проблем [8]. Подробное исследование научных подходов к периодизации семейной политики, позволило дать авторскую характеристику современных этапов её развития в РФ с акцентами: на специфике включенности государства в решение проблем семьи и на приоритетных направлениях семейной политики (см. табл.).Таблица 1Характеристика современныхэтапов развития семейной политики РФ (19912017гг.)
Период,его наименованиеСпецифика включенности государства в решение проблем семьиПриоритетные направления семейной политики
19912000 гг.«Социальная защита»
Ориентация на поддержку уязвимых граждан и категорий семей, преодоление социального неблагополучия в обществеПринцип «универсализма»;пассивные формы помощи, направленные на удовлетворение жизненно важных потребностей: денежные выплаты, пособия, компенсации;меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;увеличение внимания к проблемам детей (президентская программа «Дети России»)20012005 гг.«Субсидиарная»Ориентация на создание механизмов и технологий социальной реабилитации нуждающихся категорий семейИдеи минимализма, выплата денежных пособий, льготы по принципу «нуждаемости»;меры по обеспечению отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков;развитие сети учреждений социального обслуживания населения по предоставлению широкого спектра социальных услуг20062013 гг.«Политика стимулирования рождаемости» или«Пронаталистская»Ориентация на повышение рождаемостиПоддержка молодых и многодетных семей;Национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Жильё»;предоставление материнского капитала;повышение доступности и качества медицинской и социальной помощи матерям и детям;
модернизация детских поликлиник и больниц;повышение пособий по уходу за ребёнком;
внедрение родового сертификата; возрождение и сохранение духовнонравственных ценностей(2008 год –Год семьи в РФ)2014г. настоящее время«Комплексная»Ориентация на универсальные программы, направленные на все категории семей с детьми, пропаганду семейных ценностей, создание позитивного отношения к материнству и отцовству, проведение профилактических мероприятий по предупреждению социального сиротстваРазвитие системы государственной поддержки семей, в том числе при рождении и воспитании детей;создание механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;повышение ценности семейного образа жизни, сохранение духовнонравственных традиций в семейныхотношениях и семейном воспитании;обеспечение социальной защиты семей и детей, нуждающихся в особой заботе государства;профилактика семейного неблагополучия, детской безнадзорности и беспризорности
Таким образом, современная семейная политика в России результат длительного развития, которое началосьс ограниченных мер по защите матери и ребенка и трансформировалось в комплекснуюдеятельностьгосударства по поддержке института семьи в целом.
Ссылки на источники1.Елизаров В.В. Демографическая ситуация и проблемы семейной политики / //Социологические исследования,1998. № 2. С.5561.2.Дармодехин, С.В. Развитие семейной политики в Российской Федерации. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2001.3.Вишневский А.Г. Демографическая политика и демографическийоптимум. Сб.: Демографическая политика. М., 1974.4.Королева Е.Н., Семенчук О.В. Новая семейная политика и стратегичность регионального управления / Стратегия демографического развития России: рождаемость и семейная политика. Материалы Всероссийской научнопрактической конференции1920 июня 2013 г. М.: Эконинформ, 2013. 129 с. (вып. 2.) С. 4248.5.Архангельский В.Н. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семей в Российской Федерации // Семья в России. 1994. № 1. С.112130.6.Дармодехин С.В. Государственная семейная политика: методология, теория, практика / С. В. Дармодехин // Семья в России.2006.№2. С. 5 –287.Багирова А.П. Государственная семейная политика в Уральском регионе: опыт и новые социальные практики. Министерство образования и науки Российской Федерации, Уральский федеральный университет.Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2014. 200 с.8.Носкова А.В. Эволюция государственной семейной политики в России: от советских к современным моделям // Вестник МГИМОУниверситета. 2013. № 6. С. 155159.9.Гусев А.В. Общественногосударственная семейная политика в современной России,2015.10.Валиахметов Р.М. Семейная политика и социальные практики в регионах России // Гуманитарные, социальноэкономические и общественные науки. 2014. №4. С. 6164.11.Королев С.В. Формирование и реализации государственной семейной политики на рубеже ХХХХI веков (на примере Удмурсткой Республики): автореферат дис. канд. ист. наук. Ижевск, 2007. 26 с.12.Антонов А.И., Медков В.М Социологии семьи. М.: Издво МГУ, 1996.13.Мацковский М. С. Российская семья в изменяющемся мире // Семья вРоссии. 1995. № 34. С. 2535.14.Климантова Г.И.Государственная семейная политика современной России : учеб.пособие. М.: Дашков и К, 2004. 192 с.15.Указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».–URL:http://kremlin.ru/acts/bank/26299 [Дата обращения: 28.04.2017].16.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации».–URL:http://kremlin.ru/events/president/news/9637
[Дата обращения: 28.04.2017].17.Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2014 N 1618р «Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года».–URL:https://rg.ru/2014/08/29/semyasitedok.html [Дата обращения: 28.04.2017].
Приоритеты государственной семейной политики в России: идентификация, эволюция, особенности современного этапа
Аннотация.Представлены результаты анализа различныхподходов к определению понятия «семейная политика» и многочисленных точекзрения на её периодизацию в истории нашей страны. Дана авторская характеристика современных этапов развития семейной политики Российской Федерациис акцентами на специфике включенности государства в решение проблем семьи и на приоритетных направлениях семейной политики. Ключевые слова:семейная политика, социальная политика, демографическая политика,эволюция приоритетов семейной политики, этапы государственной семейной политики.
Семья является важнейшим социальным институтом, выполняющим разнообразные социально значимые функции, и его состояние во много определяет настоящее и будущее общества. Семья как базовая ячейка общества, преобразуется вместе с ним. В связи с этим в период серьезных изменений актуализируется важность изучения семьи, отношений семьи и государства. Социальноэкономические преобразования, произошедшие в стране в начале 90х годов, привели к обострению демографической ситуации, повышению уровня социальной напряженности в обществе. В результате произошедших изменений остро встал вопрос о кризисе семьи и необходимости проведения эффективной семейнойполитики. Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что сегодня идет активный поиск по выходу из сложившегося положения, все чаще поднимаются проблемы рождаемости, вопросы поддержки молодых семей, материнства и детства. Этот процесс находит отражение в активной разработке нормативноправовых актов, Указов Президента РФ, федеральных и региональных целевых программ в области государственной семейной политики. Следует также отметить, что во всех ежегодных посланиях Президента Федеральному собранию, начиная с 2000 года, особо подчеркивается стратегическая важность решения демографических проблем, вопросов поддержки института семьи и детства. Данная тенденция является весьма показательной, поскольку ежегодное послание является программным политикоправовым документом, выражающим видение президента стратегических направлений развития России на ближайшую перспективу.В последние годы прослеживается явная тенденция выделения семейной политики в качестве самостоятельного направления социальной политики, имеющегосвою структуру управления, свои механизмы реализации, законодательную, кадровую и научную базу.Анализируя понятие«семейная политика», следует отметить плюрализм терминов, которые используется в этой области: «социальная политика», «демографическая политика», «политика в отношении женщин и детей».Рассмотрим позиции отечественных учёных по данному вопросу. Понятие «семейная политика» вошло в научный оборот и социальнополитическую практику в начале 90х гг. XX века, в период проводимых в стране реформ. В.В. Елизаров отмечает, что «точной и общепринятой дефиниции нет, «сам характер употребления понятия «семейная политика»свидетельствует о том, что специалисты рассматривают ее как область одновременно и социальной, и демографической политики, акцентируя внимание на демографических, социальных, культурных, медицинских и других аспектах...» [1].Важность определения специфики понятия «семейная политика», разграничения близких, но далеко не равных по значению понятий «социальная политика», «демографическая политика», «политика в отношении женщин и детей» подчеркивает в своих исследованиях основоположник исследований феномена государственной семейной политики в нашей стране С.В.Дармодехин: «Отождествление целей социальной, семейной и экономической политики приводит к серьезным последствиям в социальной практике; семейная политика не подменяет другие направления государственной практики, а обеспечивает в процессе их разработки и реализации учет интересов семьи...» [2].По мнению А.Г.Вишневского, «вопрос об осмыслении специфики семейной политики, о вычленении ее области внутри всей широко понимаемой социальной политики едва ли можно считать до конца решенным» [3].По мнению Е.Н. Королевой, О.В. Семенчук, семейная политика –«это основа социальной политики, отстаивающая специфические интересы семьи как социального института и человека как носителя семейных ролей, которая находит выражение в деятельности государства и негосударственных субъектов, направленной на существующие в обществе отношения по поводу семьи, а также взаимосвязанные с нейсоциальные институты» [4]. Таким образом, несмотря на более чем двадцатилетний период реализации семейной политики, единого определения данной категории до сих пор не выработано.Все подходы к определению понятия «семейная политика» можно условно подразделить на две большие группы. Согласно первому, семейная политика главным образом сводится к вопросам социальной защиты и помощи. Развернутый анализ данного направления представлен в работах В.Н. Архангельского[5].
Сущность подхода заключается в акцентировании внимания на правовых, социальноэкономических механизмах социальной защиты и поддержки семьи, в том числе,ее отдельных типов (малообеспеченных, многодетных, маргинальных и.т.п.).Другой подход ориентирован на рассмотрение семейной политики в русле социальнодемографической концепции. Безусловно, при определении сущности семейной политики необходимо учитывать, что репродуктивная функция –только одна из многих функций семьи. Исходя из этого положения, демографическая политика либо формируется и реализуется государством в качестве самостоятельного направления социальной политики, либо является одной из важных составляющих государственной семейной политики.Рассмотренные выше подходы, по нашему мнению, сужают рассмотрение семейной политики как сложной комплексной системы.Относительно соотношения понятий «семейная политика» и «демографическая политика» следует отметить, что они являются составными частями социальной политики и связаны друг с другом, но выделены по разным основаниям, семейная политика по объекту, а демографическая по функции. Термин «семейная политика» в даннойстатье,вслед за С.В. Дармодехиным [6], будет пониматься как самостоятельное направление социальной политики, система комплексной деятельности государства, направленная на социальный институт семьи с целью защиты её прав и интересов, обеспечения суверенитета и благополучия на основе правового регулирования её отношений с государством.У исследователей существуют разные точки зрения относительно периодизации семейной политики в истории нашей страны. Исследователь А.П. Багирова анализирует 7 периодов, характеризуя их емкими названиями по типу семейной политики[7]:19171925
«деструктивная»,19261940
«авторитарнопронаталистская»,19501970
«консервативнопронаталистская»,19801990
«патерналистская»,1990–2000
«социальная защита»,20012005
«субсидиарная»,2005по настоящее время
«просемейная».В фокусе анализа А.В. Носковойпять этапов и моделей государственной семейной политики: «постреволюционная» модель (1917–1926 гг.), «сталинская» модель (1926–1953 гг.), «советская социальная» модель (1954–1991 гг.); «постсоветская» модель (1992 –начало 2000х гг.), новейшая модель (начиная с 2000х гг) [8].А.В.Гусев выделяет 4 периода. Первый (19171925) характеризуется либеральным законодательством, радикальным переустройством института семьи, разнообразием форм семейной жизни. Второй (19261945) этап отличается репрессивным законодательством в отношении семьи.Семейная политика государства эволюционировала по пути «принудительной стабилизации семьи». Для третьего (19531991) периода характерно «смягчение» практик государственного нормирования семейных отношений, увеличен декретный отпуск, введен больничный лист по уходу за ребенком. В 80х были введены единовременные пособия на ребенка, ряд производственных льгот работающим матерям. Четвертый период происходит в настоящее время и главной его целью является создание благоприятной атмосферы для семьи, в которой супруги хотят заводить и воспитывать детей [9]. Р.М.Валиахметов отмечает, что анализ законодательных актов, программных и концептуальных документов, принятых в Российской Федерации, позволяет условно выделить три последовательных этапа формирования основ современной государственной семейной политики в России и её регионах. Начало первого этапа приходится на 1994‑95 гг.; второго –на 2006‑07 гг.; третьего –на 20102011 годы [10].По мнению ряда исследователей (А.Н.Воронов, С.В.Королев) в СССР государство исходило из своих экономических, производственных потребностей, их необходимости обеспечения страны массовой и дешевой рабочей силой. При этом институциональные интересы семьи не учитывались, семейная политика отождествлялась с социальной политикойи не носила системного характера. В 20х 30х годах XX века эта политика в основном была направлена на обеспечение помощи городской женщине, совмещавшей обязанности матери и работающего человека. Со второй половины 1930х и до 1970 года пристальное внимание уделялось повышению уровня рождаемости и многодетности в связи с огромными человеческими потерями в годы Великой Отечественной. В 19701980 годы государство концентрирует усилия на преодолении бедности семей с детьми, поддержке родителей в их воспитании. С точки зрения С.В.Королева, меры, предпринятые советской властью, хоть и были в значительной степени идеологически окрашены, но способствовали значительному улучшению социальной поддержки материнства и детства [11].Следует более подробно рассмотреть период с 1991 года, поскольку именно в это время было положено начало формированию новой семейной политики государства и собственно выделению её в качестве самостоятельного направления в рамках социальной политики.Важным этапом развития официальной парадигмы семейной политики стала разработка концепций семейной политики Комитетом по делам семьи, семейной и демографической политике при Совете Министров РСФСР в 1991 году и Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи в 1993 году. В этих концепциях отражена идеология общечеловеческих ценностей, приоритет интересов семьи и личности, сделан акцент на партнерских отношениях семьи и государства, его институтов, которые не заменяют семью, а разделяют с ней ответственность за обеспечение условий ее функционирования. Следующим этапом, закрепившим за семейной политикой статус самостоятельного направления, стал уже упомянутый Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной семейной политики» 1996 года. Среди основных принципов семейной политики были определены:единство семейной политики на федеральном и региональной уровнях, преемственность и стабильность мер семейной политики, партнерство семьи и государства. Однако, по мнению В.М.Медкова,А.И.Антонова, главные положения Указа и других нормативноправовых актов того периода носили конъюнктурный характер, поскольку были направлены на решение, по большой степени, краткосрочных задач. По мнению исследователей, государственная семейная политика 1990х годов представляла собой, в сущности, государственную социальную политику, направленную малоимущим семьям с детьми и осуществлялась в режиме их обеспечения и защиты, а не профилактики возможных социальных и личностных отклонений, развития и поддержания внутреннего потенциала семьи. Пассивные формы помощи, направленные на удовлетворение только жизненно важных потребностей стали основой семейной политики и в связи с этим она стала ассоциироваться с социальной защитой. С точки зрения В.М.Медкова А.И.Антонова, описанная семейная политика, в которой отсутствовало внимание к ценностным и смысловым потребностям семей, и делался акцент только на пассивных видах помощи, привела к превращению большинства российских семей, не выполняющих свои функции, в объект социальной защиты [12]. На этот счет М.С. Мацковский отмечал, что «… люди, воспитанные на дрожжах социального иждивенчества, полагаются исключительно на поддержку государства —пусть небольшую, но гарантированную <…> в результате чего у них постепенно атрофировались чувства инициативы, ответственности…» [13].А.В.Носкова также подчеркивает, что в условиях резкого расслоения общества в первое постсоветское десятилетие главным направлением деятельности государства всемейной сфере оказалась борьба с бедностью. Введение новых пособий, в том числе ежемесячных выплат на детей в возрасте от 1,5 до 18 лет, должно было компенсировать затраты семьи на содержание детей и снизить риск бедности при рождении ребенка. Однако, порасчетам специалистов, размер этих пособий и их вклад в бюджет семьи были крайне мал и незначителен, в связи с чем,они не выполняли свою функцию компенсации расходов на содержание детей [8]. Р.М.Валиахметов отмечает, что характерной особенностью семейной политики 19952000 годов является увеличение внимания к проблемам детей как наиболее уязвимой социальнодемографической группы в период преобразования российского общества. Так, в 1994 г. была принята президентская программа «Дети России», в состав которой входили федеральные целевые программы в отношении детей: «Организация летнего отдыха детей», «Одарённые дети», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Детисироты», «Детиинвалиды», «Развитие индустрии детского питания»; и в отношении семьи: «Планирование семьи», а также «Безопасное материнство». Как отмечает исследователь, в последующие годы произошло значительное сужение тематических направлений и подпрограмм федеральной целевой программы «Дети России».В начале 2000х годов в семейной политике стали преобладать идеи минимализма: вмешательство государства в дела семьи должно быть ограниченным, в первую очередь по своему объему, и осуществляться в крайних случаях. Если в начале 1990х годов ежемесячное пособие семьям, имеющим детей, выплачивалось на каждого ребенка вне зависимости от уровня доходов семей, то в соответствии с ФЗ № 66 от 30 мая 2001 г. право на ежемесячное пособие на ребенка стали иметь только те семьи, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума [14]. Таким образом, на этом этапе реализации семейной политики произошел отказ от принципа универсализма при оказании прямой денежной поддержки семьям с детьми в пользу ограниченной по размеру и числу получателей помощи. Либерализация семейной политики проявлялась в том, что пособия и материальные выплаты предоставлялись по принципу нуждаемости, которая определялась экономическим положением семьи.Послание Президента РФ Федеральному собранию в 2006 г. определило новый этап развития современной российской семейной политикикак на идеологическом, так и на уровне конкретныхинструментов ее реализации. Произошел переход от политики, построенной на принципах минимализма, к пронаталистским действиям государства в отношении семьи. С этого момента преодоление демографического кризиса и решение «семейного вопроса», по сути, является национальным проектом.В 2006 году началась реализация приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Жильё» и «Развитие агропромышленного комплекса», в рамках которых предусматривалось решение актуальных социальных проблем, непосредственно оказывающих влияние на развитие семьи и человеческого потенциала в целом. На реализацию этих проектов направлены, например, такие целевые федеральные программы, как «Жилище» на 2011‑15 годы, «Обеспечение жильём молодых семей»; программа родовых сертификатов.С 2007 года началась реализация самой известной меры государственной поддержки семей с детьми –предоставление материнского капитала.В этом же году принят документ, сыгравший важную концептуальную роль в формировании основ социальнодемографической политики России –«Концепция демографической политики РФна период до 2025 г.» Комплекс предусмотренных в ней мероприятий был высоко оценён экспертами. Отдельное внимание в концепции уделяется укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовнонравственных ценностей[15].Наиболее значимыми мерами в тот период являлись: повышение пособий по уходу за ребёнком до 1,5 лет; внедрение родового сертификата для улучшения обслуживания будущихматерей и новорождённых в лечебных учреждениях; выплата материнского капитала.С введением материального вознаграждения за рождение второго и последующего ребенка государство открыто сформулировало свою заинтересованность в увеличении рождаемости, обозначив определенную «репродуктивную норму», а также готовность взять на себя обязательства по материальной поддержке женщин, уровень которой напрямую связан с количеством и очередностью детей. Это позволяет обозначить современную семейную политику России, начавшуюся в 2007 г., как пронаталистскую, направленную на решение демографических проблем преимущественно посредством материальных поддержек и стимулирования рождения нескольких детей в семье.Политика в области материнства и детства стала главной темой ежегодных Посланий Президента России Федеральному Собранию РФ. В 2010 году были выделены следующие ключевые направления семейной политики: доступность и качество медицинской и социальной помощи матерям и детям; модернизация детских поликлиник и больниц; поддержка молодых и многодетных семей; радикальное увеличение количества семей с тремя и более детьми[16].В последующих Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию эти направления семейной политики были конкретизированы и получили дальнейшее развитие. Многие из ранее предложенных мер стали реализовываться на практике: направлены дополнительные ресурсы на развитие педиатрической службы; практически во всех регионах появились и активно работают уполномоченные по правам ребёнка; при учреждениях, где воспитываютсядети, оставшиеся без попечения родителей, создаются общественные советы, которые помогают быстрее решать проблемы таких детей.Распоряжением Правительства Российской Федерации в 2014 году была утверждена «Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года» [17]. Приоритетами государственной семейной политики в ней обозначены утверждение традиционных семейных ценностей и семейного образа жизни, возрождение и сохранение духовнонравственных традиций в семейных отношениях и семейном воспитании, повышения авторитета родителей в семье и обществе и поддержаниесоциальной устойчивости каждой семьи.Основными задачами государственной семейной политики являются:развитие системы государственной поддержки семей, в том числе прирождении и воспитании детей;создание механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;повышение ценности семейного образа жизни, сохранение духовнонравственных традиций в семейных отношениях и семейном воспитании;обеспечение социальной защиты семей и детей, нуждающихся в особой заботе государства;профилактика семейного неблагополучия, детской безнадзорности и беспризорности;Помимо демографической направленности, А.В.Носковаобозначает еще две специфические особенности нынешнего этапа семейной политики. Вопервых, это разнообразиеее направлений: кампания по устройству детейсирот в семьи, помощь семьям с детьмиинвалидами, остающаяся актуальной борьба с семейной бедностьюи т.д. Вовторых,регионализация семейной политики, которая проявилась в передаче значительной доли ответственности за состояние семейнодемографической сферы с федерального центра на «плечи» самих регионов. Каждый регион теперь должен сам выстраивать свою «семейную стратегию», исходя из наиболее остро стоящих перед ним проблем [8]. Подробное исследование научных подходов к периодизации семейной политики, позволило дать авторскую характеристику современных этапов её развития в РФ с акцентами: на специфике включенности государства в решение проблем семьи и на приоритетных направлениях семейной политики (см. табл.).Таблица 1Характеристика современныхэтапов развития семейной политики РФ (19912017гг.)
Период,его наименованиеСпецифика включенности государства в решение проблем семьиПриоритетные направления семейной политики
19912000 гг.«Социальная защита»
Ориентация на поддержку уязвимых граждан и категорий семей, преодоление социального неблагополучия в обществеПринцип «универсализма»;пассивные формы помощи, направленные на удовлетворение жизненно важных потребностей: денежные выплаты, пособия, компенсации;меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;увеличение внимания к проблемам детей (президентская программа «Дети России»)20012005 гг.«Субсидиарная»Ориентация на создание механизмов и технологий социальной реабилитации нуждающихся категорий семейИдеи минимализма, выплата денежных пособий, льготы по принципу «нуждаемости»;меры по обеспечению отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков;развитие сети учреждений социального обслуживания населения по предоставлению широкого спектра социальных услуг20062013 гг.«Политика стимулирования рождаемости» или«Пронаталистская»Ориентация на повышение рождаемостиПоддержка молодых и многодетных семей;Национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Жильё»;предоставление материнского капитала;повышение доступности и качества медицинской и социальной помощи матерям и детям;
модернизация детских поликлиник и больниц;повышение пособий по уходу за ребёнком;
внедрение родового сертификата; возрождение и сохранение духовнонравственных ценностей(2008 год –Год семьи в РФ)2014г. настоящее время«Комплексная»Ориентация на универсальные программы, направленные на все категории семей с детьми, пропаганду семейных ценностей, создание позитивного отношения к материнству и отцовству, проведение профилактических мероприятий по предупреждению социального сиротстваРазвитие системы государственной поддержки семей, в том числе при рождении и воспитании детей;создание механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;повышение ценности семейного образа жизни, сохранение духовнонравственных традиций в семейныхотношениях и семейном воспитании;обеспечение социальной защиты семей и детей, нуждающихся в особой заботе государства;профилактика семейного неблагополучия, детской безнадзорности и беспризорности
Таким образом, современная семейная политика в России результат длительного развития, которое началосьс ограниченных мер по защите матери и ребенка и трансформировалось в комплекснуюдеятельностьгосударства по поддержке института семьи в целом.
Ссылки на источники1.Елизаров В.В. Демографическая ситуация и проблемы семейной политики / //Социологические исследования,1998. № 2. С.5561.2.Дармодехин, С.В. Развитие семейной политики в Российской Федерации. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2001.3.Вишневский А.Г. Демографическая политика и демографическийоптимум. Сб.: Демографическая политика. М., 1974.4.Королева Е.Н., Семенчук О.В. Новая семейная политика и стратегичность регионального управления / Стратегия демографического развития России: рождаемость и семейная политика. Материалы Всероссийской научнопрактической конференции1920 июня 2013 г. М.: Эконинформ, 2013. 129 с. (вып. 2.) С. 4248.5.Архангельский В.Н. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семей в Российской Федерации // Семья в России. 1994. № 1. С.112130.6.Дармодехин С.В. Государственная семейная политика: методология, теория, практика / С. В. Дармодехин // Семья в России.2006.№2. С. 5 –287.Багирова А.П. Государственная семейная политика в Уральском регионе: опыт и новые социальные практики. Министерство образования и науки Российской Федерации, Уральский федеральный университет.Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2014. 200 с.8.Носкова А.В. Эволюция государственной семейной политики в России: от советских к современным моделям // Вестник МГИМОУниверситета. 2013. № 6. С. 155159.9.Гусев А.В. Общественногосударственная семейная политика в современной России,2015.10.Валиахметов Р.М. Семейная политика и социальные практики в регионах России // Гуманитарные, социальноэкономические и общественные науки. 2014. №4. С. 6164.11.Королев С.В. Формирование и реализации государственной семейной политики на рубеже ХХХХI веков (на примере Удмурсткой Республики): автореферат дис. канд. ист. наук. Ижевск, 2007. 26 с.12.Антонов А.И., Медков В.М Социологии семьи. М.: Издво МГУ, 1996.13.Мацковский М. С. Российская семья в изменяющемся мире // Семья вРоссии. 1995. № 34. С. 2535.14.Климантова Г.И.Государственная семейная политика современной России : учеб.пособие. М.: Дашков и К, 2004. 192 с.15.Указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».–URL:http://kremlin.ru/acts/bank/26299 [Дата обращения: 28.04.2017].16.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации».–URL:http://kremlin.ru/events/president/news/9637
[Дата обращения: 28.04.2017].17.Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2014 N 1618р «Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года».–URL:https://rg.ru/2014/08/29/semyasitedok.html [Дата обращения: 28.04.2017].
