Проблемы ограничения самостоятельности местного самоуправления и пути их решения
О.
В. СтульниковаБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Стульникова
О.
В. Проблемы ограничения самостоятельности местного самоуправления и пути их решения // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – № S27. – С.
46–50. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/14820.htm.
Аннотация. В настоящее время наиболее актуальной проблемой является возможность органов местного самоуправления решать ключевые, наиболее важные вопросы, которые затрагивают непосредственно население, а значит, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным и самым основным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. На данный момент недостаточное урегулирование (или неполное) взаимоотношений между властью государственной и властью на местном уровне приводит к тому, что именно эта составляющая и тормозит развитие муниципалитетов. Поэтому тема взаимодействия государственных органов и органов местной власти является наиболее обсуждаемой.
Ключевые слова:
местное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и пути решения
Текст статьи
Стульникова Ольга Васильевна,кандидат юридических наук, доцент кафедры государственноправовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет», г. ПензаStulnikova80@yandex.ru
Проблемы ограничения самостоятельности местного самоуправления и пути их решения
Аннотация.В настоящее время наиболее актуальной проблемой является возможность органов местного самоуправления решать ключевые, наиболее важные вопросы, которые затрагивают непосредственно население, а значит, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным и самым основным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. На данный момент недостаточное урегулирование (или неполное) взаимоотношений между властью государственной и властью на местном уровне приводит к тому, что именно эта составляющая и тормозит развитие муниципалитетов. Поэтому тема взаимодействия государственных органов и органов местной власти является наиболее обсуждаемой.Ключевые слова:местное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и пути решения.Раздел:(03) философия; социология; политология; правоведение; науковедение.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления,–самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственновластных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Говоря о взаимодействии органов государственной власти с органами местного самоуправления, следует отметить, что местное самоуправление обладает самостоятельностью в решении вопросов местного значения.В перечне вопросов местного значения встречаются такие формулировки как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», и т.д. Этот подход не всегда помогает определиться в объёме компетенции местного самоуправления, что затрудняет выполнение чётких обязательств, в первую очередь перед населением.С. А. Авакьян по данному вопросу обращает внимание на то, что высшей целью местного самоуправления в России является объединение людей для организациисамостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Одновременно С.А.Авакьян отмечает, что данный уровень управлениянаиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этимиделами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение. И если мы отмечали, что полномочия государственного характеры довольно объёмны, то вопросов местного значения едва ли не больше [1].Если мы говорим о самостоятельности местного самоуправления, то по сути ограниченности никакой быть не должно. Однако это далеко не так. Как это ни парадоксально, но муниципалитеты ограничивают сами себя, ввиду дефицита бюджета. Уже было выше изложено, что скудная финансовая обеспеченность подразумевает высокую долю межбюджетных трансфертов. Она связана необходимостью распределения бюджетных средств в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в России, но при этом нельзя не обратить внимание на существующий низкий уровень налоговой составляющей в доходах муниципальных образований. В этой связи решение одной важной государственной задачи, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, может влиять на решение другой задачи, касающейся повышения эффективности и заинтересованности деятельности органов местного самоуправления и в целом местного сообщества по увеличению налоговых поступлений в местные бюджеты. А ведь от этого напрямую зависит самостоятельность муниципалитетов в решении вопросов местного значения. Принципы, заложенные в системе начисления и распределения субсидий и субвенций,не могут обеспечить муниципальным образованиям возможность исполнять свои обязательства по решению вопросов местного значения, поскольку методики начисления разрабатываются на уровне субъекта РФ, что приводит к разной практике начисления субсидий и субвенций в субъектах РФ.Предусмотрена возможность установления законом субъекта РФ единых для всех поселений и муниципальных районов нормативов отчислений в бюджеты данных уровней от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ иНКРФ в бюджет субъекта РФ. В том числе на практике некоторыми субъектами РФ устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от налога на прибыль организаций. Воти получается, что для того, чтобы усилить эффективность пополнения за счёт налогов, налоговые ставки приходится повышать. А само по себе ограничение налоговых поступлений как раз и приводит к зависимости от дотаций и исполнения вопросов на местах.В чём причины таких показателей, которые ограничивают самостоятельность местных властей? Вопервых, как отмечено Счетной палатой РФ, до 90% доходов, получаемых местными бюджетами, передаются в вышестоящий бюджет, который формирует бюджет субъекта РФ. Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Исходя из такой нормы, можно сделать вывод, что самостоятельно муниципалитеты могут распоряжаться собственными средствами в рамках 10% доходов, в остальной части это строго регламентированная главным распорядителем система расходования бюджетных средств. Финансовая помощь, переданная из консолидированногобюджета, является целевой, что ограничивает муниципальные образования самостоятельно распоряжаться денежными средствами. Между тем это противоречит одному из принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, а именно п. 7 ст. 9 содержит следующее положение: «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, недолжны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».Вовторых, основными получателями финансовой помощи являются административные центры субъектов Российской Федерации, которые действуют как самостоятельные муниципальные образования, а значит, когда из 23 491 муниципального образования Российской Федерации какаято доля муниципальных образований являются приоритетной при перечислении денежных средств, то между «глубинкой» и региональными столицами усиливается разрыв в уровне жизни и уровне развития [2].Втретьих, сохранение «отрицательных трансфертов», которые, как отмечают специалисты Счетной палаты Российской Федерации, лишают муниципальные образованиядоноры стимулов к развитию собственной налоговой базы [3]. По сути, «излишки» у муниципалитетов изымаются для поддержки тех, у кого денег нет.Вчетвертых, выделяется такая проблема, как централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней.Впятых, Закон №131ФЗ заметно усиливает контроль над органами местного самоуправления и делает их еще более зависимыми от федеральных и региональных властей. Особенно это проявляется в нормах, касающихся финансовых взаимоотношений различных уровней власти. Нормативы отчислений, методики ихрасчета и процедуры устанавливаются законами субъектов РФ, что, в свою очередь, приводит к различной практике начисления субсидий в разных субъектах РФ. Региональные органы власти фактически уполномочены осуществлять контроль за исполнением муниципалитетами своих бюджетов. Так, в случае неисполнения бюджетных обязательств (если задолженность превышает 30% собственных доходов в год) глава субъекта федерации может ходатайствовать о введении временной финансовой администрации на территории муниципального образования (п.4 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 от 06.10.2003).Вшестых, в начале муниципальной реформы был закреплен определенный перечень вопросов местного значения, непосредственно за городскими и сельскими поселениями было закреплено 22 вопроса местного значения, за муниципальными районами –20 вопросов местного значения, за городскими округами –27. В течение 2004–2010 гг., первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К марту 2011 г. перечень вопросов местного значения для сельских и городских поселений возрос с 22 до 36пунктов, для муниципальных районов –с 20 до 32, для городских округов –с 27 до 41 пункта. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Количество видов имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, не соответствует количеству переданных на местный уровень вопросов (видов имущества меньше, чем вопросов местного значения). Так, на сельские и городские поселения отнесено 36 вопросов и всего 22 вида имущества, на муниципальные районы –32 вопроса местного значения, а видов имущества только 23, на городские округа –41 вопрос и 45 видов имущества. Вполне очевидно, что по формальнымпризнакам городские округа находятся в более привилегированном положении, однако в целом картина неутешительна, поскольку основной массив муниципальных образований составляют сельские и городские поселения[4].Следует добавить, что до сих пор непринят специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, хотя необходимость его принятия закрепления в ч. 6 ст. 50 Закона №131ФЗ.Вседьмых, Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность формирования в составе бюджетов субъектов Федерации специального фонда муниципального развития, основным назначением которого определено предоставление местным бюджетам целевых субсидийдля финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.Ввосьмых, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансированиеделегированных муниципалитетам государственных полномочий,о которых выше уже упоминалось, не в полной мере решает проблему критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом РФ, а сейчас решение этого вопроса передано на уровень субъекта РФ. В итоге, как последствие, –неравное положение муниципальных образований, имеющих различные финансовые возможности.Всё это сказывается на внутреннем благополучии местного самоуправления. Самостоятельность в решении вопросов местного значения разбивается о «камень финансовой недостаточности». Хуже того, что муниципалитеты берут кредиты, это ещё сильнее сказывается на решении насущных вопросов.Возникает резонный вопрос: как сделать так, чтобы пополнить бюджет? Это вполне решаемый вопрос буквально в несколько этапов.Этап 1. Передача в местные бюджеты РФ дополнительных отчислений от налога на прибыль организацийВ настоящее время налог на прибыль организаций распределяется следующим образом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в федеральный бюджет, а в размере 18%–в бюджеты субъектов РФ.Установление отчислений от данного налога в местные бюджеты, хотя бы в самом незначительном размере, к примеру суммы налога, исчисленной по налоговой ставке в размере 2%, непременно будет способствовать повышению эффективности реализации вопросов местного значения.Основным аргументом передачи части отчислений от данного налога в местные бюджеты РФ является повышение факторов стимулирования в деятельности местных властей, заключающейся в расширении налогооблагаемой базы на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления будут заинтересованы в создании новых организаций и предприятий, а также в развитии действующих, поскольку их создание и последующая эффективная деятельность будут напрямую влиять на объем поступающих в местные бюджеты доходов от налога наприбыль организаций.Следует отметить, что по состоянию на сегодняшний день муниципальные образования в силу норм действующего законодательства решают такие вопросы местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. В таком случае поступление в местные бюджеты налога на прибыль организаций могло бы прямо стимулировать муниципальные образования к решению данных вопросов.Местное самоуправление по существующей схеме распределения данных налоговых поступлений практически потеряло стимул к развитию собственной экономики, производству на территории муниципального образования, расширению налогооблагаемой базы по собираемому на их территории налогу на прибыль организаций.Как можно увидеть, данная практика является далеко не повсеместной, хотя ее целесообразность не оспаривается, в том числе даже Минфином РФ, которым отмечается, что закрепление единых нормативов отчислений, в том числе от налога на прибыль организаций, является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы, что позволило получить ещё в 2011 г. дополнительные поступления в местные бюджеты от налога на прибыль организаций в размере 20,4 млрд руб. [5]В этой связи представляется целесообразным предусмотреть обязательность отчислений от налога на прибыль организаций в местные бюджеты в соответствующих правовых актах на федеральном уровне, к примеру,в размере суммы налога, исчисленной по налоговой ставке 2%.Этап 2. Передача в местные бюджеты дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц (далее–НДФЛ)Также весьма перспективным для деятельности местного самоуправления представляется дополнительная передача отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.В настоящее время местные бюджеты поселений и муниципальных районов получают по 10% от указанного налога, а городские округа 20%. Одновременно субъекты РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога.Закрепление дополнительных отчислений от данного налога в местные бюджеты будет способствовать повышению активности и качества участия органов местного самоуправления в развитии бизнеса, экономики на территории муниципального образования, поскольку создание новых выгодных условий для организаций и предприятий, оказание помощи в организации их деятельности позволят, соответственно, создавать новые рабочие места, расширять производство, что впоследствии увеличит поступление НДФЛ в местные бюджеты.С учетом изложенного предлагается предусмотреть дополнительные отчисления от НДФЛ в местные бюджеты вразмере не менее 30% от общего объема средств, поступающих в бюджеты РФ.Этап 3. Перераспределение действующих налогов и сборов в целях сохранения и развития территорий муниципальных образованийРяд действующих налогов и сборов в Российской Федерации прямо либо косвенно связаны с какойлибо деятельностью организаций и предприятий на территории муниципального образования, с негативными явлениями, происходящими также на территории муниципального образования, которые влекут за собой наступление вреда, неблагоприятных последствий именно для объектов муниципального образования общего пользования. В таком случае представляется целесообразным поступления от таких видов налогов и сборов направлять в местные бюджеты, за счет которых более эффективно и качественно для территории муниципального образования могли бы предупреждаться, ликвидироваться соответствующие негативные последствия.Примечательной характеристикой таких налогов и сборов является то, что они связаны именно с хозяйственной, бытовой, противоправной деятельностью на территории муниципального образования. Данные денежные средства могли бы быть использованы на благоустройство территории муниципального образования, наобеспечение охраны окружающей среды, улучшение окружающей среды.Представляется целесообразным внести следующие изменения в действующее законодательство РФ в части осуществления их сборов и распределения, а именно:предусмотреть зачисление штрафов за административные правонарушения, предусмотренныеКодексомРФ об административных правонарушениях, НалоговымкодексомРФ, по месту совершения правонарушения (в настоящее время указанные штрафы зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения органа, налагающего указанные штрафы, что представляется недостаточно объективным для муниципального образования, вред которому фактически нанесен).Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду являются предприятия и организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие виды деятельности, связанные с природопользованием–загрязнением окружающей среды, выбросами в атмосферный воздух, сбросами в поверхностные водные объекты, размещением отходов и др. Поступления платежей формируются на территории того субъекта РФ, а точнее, даже муниципального образования, в котором плательщики осуществляют свою деятельность, и могут быть направлены на финансирование здравоохранения и улучшение экологической обстановки региона, в связи с чем необходимо предусмотреть процент отчисления от данной платы в пользу муниципальных образований, к примеру, в размере 20% от общего объема взимаемой платы;перераспределение сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов (далее–водные объекты), объектами животного мира. В настоящее время указанные сборы распределяются следующим образом: за пользование водными объектами–20% в федеральный бюджет, 80% в бюджет субъектов РФ, за пользование объектами животного мира–100% в бюджеты субъектов РФ. Учитывая, что указанными объектами могут пользоваться в том числе на территории конкретного муниципального образования, представляется целесообразным процент отчислений в размере 1020% направлять в бюджеты муниципальных образований, которыми в дальнейшем указанные объекты могут быть воспроизведены усилиями местного сообщества;перераспределение средств от налога на имущество организаций. В настоящее время данный налог в полном объеме поступает в бюджеты субъектов РФ.Одновременно аналогичный налог на имущество физических лиц подлежит зачислению в полном объеме в местные бюджеты, в связи с чем представляется сложным сделать вывод о цели закрепления передачи налога на имущество организаций в полном объеме в бюджеты субъектов РФ.Закрепление отчислений от данного налога в местные бюджеты будет стимулировать местное сообщество к полному учету организациями своего имущества, что позволит повысить собираемость данного налога, а также поступления доходов не только в местные бюджеты, но и в региональные.Кроме того, использование организациями такого имущества влекло бы поступление дополнительных доходов в местныебюджеты, которые могли бы направляться органами местного самоуправления на инвестиционные цели в организации на территории муниципального образования, что влекло бы увеличение налогооблагаемой базы по данному налогу.Также необходимо отметить, что данное имущество используется на территории муниципального образования и так или иначе влияет на территорию муниципального образования, влечет косвенные расходы муниципального образования по обслуживанию и развитию дорожной сети, улучшению экологии, обеспечению иразвитию жилищнокоммунального хозяйства и пр.В связи с этим представляется возможным предусмотреть отчисления, к примеру, в размере 10% от данного налога в местные бюджеты.В настоящее время в бюджеты субъектов РФ в целях обслуживания и развития дорожного хозяйства зачисляются транспортный налог по нормативу 100%, а также акцизы от автомобильного бензина, прямогонного бензина, дизельного топлива, моторных масел для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей также по нормативу 100%.С 2014 г. органы государственной власти субъекта РФ обязаны будут установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от указанных акцизов исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога.Вместе с тем указанная доля представляется не вполне обоснованной и достаточной для обеспечения муниципальными образованиями качественной дорожной сети, в связи с чем следует увеличить указанную долю хотя бы до 20% доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от таких акцизов.Кроме того, представляется целесообразным установить аналогичную норму по обязательному зачислению в местные бюджеты не менее 10% от транспортного налога, поступающего в бюджеты субъектов РФ.Этап 4. Перераспределение средств от акцизов, предусмотренных действующим законодательством РФАкцизы на определенные виды товаров, по сути, также возможно отнести к стимулирующим факторам в деятельности органов местного самоуправления, которая, безусловно, в данном случае являетсялишь второстепенной, учитывая те товары и продукты, которые облагаются акцизами.Тем не менее установление дополнительных отчислений от акцизов может стимулировать местное самоуправление к развитию экономики на соответствующей территории, поскольку местные структуры будут стимулированы к продвижению именно товаров местного производства, к их употреблению и использованию, в том числе товаров в принципе российского производства, что в итоге должно стимулировать муниципальные образования к развитию производства в муниципальном образовании.Кроме того, органы местного самоуправления, а также местные гражданские сообщества будут заинтересованы в ликвидации либо же в сокращении объемов нелегального создания и употребления подакцизных товаров (алкогольные напитки,табачная продукция и пр.), поскольку доход от подакцизных товаров будет поступать, в том числе, в местные бюджеты.В связи с этим предлагается целесообразным предусмотреть поступления в местные бюджеты от следующих акцизов:на спирт этиловый из всех видовсырья, включая пищевое;спиртосодержащую продукцию;алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята;алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9%;табачную продукцию.В настоящее время указанные акцизы в различных пропорциях в полном объеме поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.Этап 5. Оптимизация (инвентаризация) и отмена налоговых льгот по налоговым платежам, поступающим в местные бюджетыВ настоящее время существует большое количество различных льгот по уплатеналогов, в том числе и по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Представляется целесообразным проведение актуализации таких льгот и принятие мер по их оптимизации.К примеру, действующим законодательством предусмотрены льготы по уплате налога на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач. Безусловно, отмена таких льгот может повлечь незапланированный рост затрат субъектов естественных монополий в газовой сфере, сфере электроэнергетики и, соответственно, рост тарифов и цен на оказываемые населению услуги.Вместе с тем такие организации все более становятся коммерческими с частным участием и действуют в соответствии с принципами конкуренции, такие организации отличаются высокой прибыльностью. Ранее предоставление таких льгот было обосновано тем, что они предоставляли услуги населению по льготным ценам, на сегодняшний день стоимость таких услуг приближается к общемировой. Одновременно установление для таких организаций льгот представляется не вполне обоснованным с позиции лишения соответствующих доходов региональных и местных бюджетов. Кроме того, наличие таких льгот может служить дестимулирующим фактором в развитии публичного образования соответствующих сфер деятельности.В этой связи представляется целесообразным предусмотреть поэтапное снижение либо отмену льгот по налогу на имущество организаций.Относительно предоставления льгот по земельному налогу следует отметить следующее. Во исполнениест. 214Гражданского кодекса РФ часть земель, находящихся в неразграниченном состоянии, перешли автоматически в федеральную собственность фактически без какоголибо разграничения прав. Данные земли в итоге не используются.В связи с этим следует либо передать их в собственность муниципальных образований, либо вывести их из режима льготирования по земельному налогу.Кроме того, представляется целесообразным установление в действующем законодательстве механизма системного и комплексного анализа целесообразности и эффективности предоставления тех или иных налоговых привилегий и льгот.Этап 6. Установление административной ответственности за корыстно некачественное администрирование поступленийв бюджеты бюджетной системы РФ
К примеру, по личной заинтересованности руководителя органа власти, ответственного за сбор арендных платежей с определенных организаций, такие платежи систематически могут не взиматься, что влечет денежные потери соответствующего бюджета. В настоящее время такая ответственность действующим законодательством России не предусмотрена.В подтверждение вышеизложенному, следует отметить, что все эти конструктивные решения помогут реализовывать потенциал всего местного уровня, а доходная часть муниципалитетов будет расти. Но пока большинство регионов «находятся» в дефиците. Примером может послужить Пензенская область, где консолидированный бюджет оказался в «минусе» 2012 г., и пока из него полностью не вышел. Доходная часть бюджета 2012 г.города Пензы, с учетом средств источников погашения дефицита бюджета, исполнена в сумме 11161,5 млнруб. или на 87,2% от плана (12795,7 млнруб.), поступило налоговых и неналоговых доходов 4757,6 млнруб., безвозмездных поступлений из других уровней бюджета –5603,7 млнруб., из источников погашения дефицита бюджета –800,2 млнруб. Долговые обязательства на 01.01.2013 составили 2774,9 млнруб., из них бюджетный кредит –1298,9 млнруб., кредиты, полученные в кредитных организациях –1476,0 млнруб.[6] Получается, что есть кредиты, которые полностью не погашены.За 2013 г.сложился профицит бюджета города Пензы в размере 1,8 млнруб.(в 2012 г. –дефицит в размере 800,2 млнрублей), хотя по прогнозам дефицит сохранится на последующие два года Основным доходным источником на протяжении анализируемого периода остается налог на доходы физических лиц, который составляет почти половину поступлений всех налоговых и неналоговых доходов.Таким образом, можно говорить о весьма серьёзном ограничении самостоятельности органов местного самоуправления. Причём эта самостоятельность ограничивается не органами государственной власти, а законодательством, так как автономность местного самоуправления в решении вопросов местного значения не вызывает вопросов. Стоит внести следующие поправки в Налоговый иБюджетный кодексы, чтобы тем самым усилить возможности для реализации вопросов местного значения: передача в местные бюджеты РФ дополнительных отчислений от налога на прибыль организаций, передача в местные бюджеты дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц, перераспределение действующих налогов и сборов в целях сохранения и развития территорий муниципальных образований, перераспределение средств от акцизов, предусмотренных действующим законодательством РФ, оптимизация (инвентаризация) и отмена налоговых льгот по налоговым платежам, поступающим в местные бюджеты, установление административной ответственности за корыстно некачественное администрирование поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ.Весь этот комплекс мероприятий поможет не только повысить финансовую обеспеченность, но и усилит стимул для муниципальных властей работать над проработкой вопросов, которые будут касаться стратегического планирования, чтобы не приходилось решать вопросы местного значения по остаточному принципу.
Ссылки на источники1.Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. –М.: Проспект, 2009.–С. 6.2.Количество муниципальных образований в субъектах РФ// Типовые отчётные формы Министерства юстиции. –2014.–02 апр.3.Всероссийскийсовет местного самоуправления: доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС. –М., 2011.–С. 2–3.4.Ларионова М. А. Правовые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований //Вестник Пермского университета.–URL: http://www.jurvestnik.psu.ru/ru/component/content/article/17-4142011/2553pravovyegarantiifinansovojsamostoyatelnostimuniczipalnyxobrazovanij.html5.Сайт Министерства финансов РФ. –URL: http://wwwl.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring> (последнее посещение–15 февраля 2013 г.).6.Отчёт главы города Пензы за 2012 год.–URL:http://pgduma.ru/head/detail/17
OlgaStulnikova,PhD, Associate Professor, Department of State and legal disciplines "Penza State University," PenzaStulnikova80@yandex.ruProblems restrictions on the autonomy of local governments and their solutionsAbstract.Currently, the most urgent problem is the ability of local authorities to solve the key, the most important issues that directly affect population, and therefore, being as close to the population, local government is the primary and most basic level of organization of public power, providing the stability and democratic character of the whole system of power institutions. At the moment, insufficient regulation (or incomplete) relationship between the authorities of the state and authorities at the local level leads to the fact that it is this component and inhibits the development of municipalities. Therefore the theme of interaction of state bodies and local authorities is the most discussed.Keywords:local selfgovernment, interaction of local authorities with state bodies, problems of interaction of local selfgovernment bodies of state power and solutions.
Рекомендовано к публикации:
Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
Проблемы ограничения самостоятельности местного самоуправления и пути их решения
Аннотация.В настоящее время наиболее актуальной проблемой является возможность органов местного самоуправления решать ключевые, наиболее важные вопросы, которые затрагивают непосредственно население, а значит, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным и самым основным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. На данный момент недостаточное урегулирование (или неполное) взаимоотношений между властью государственной и властью на местном уровне приводит к тому, что именно эта составляющая и тормозит развитие муниципалитетов. Поэтому тема взаимодействия государственных органов и органов местной власти является наиболее обсуждаемой.Ключевые слова:местное самоуправление, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и пути решения.Раздел:(03) философия; социология; политология; правоведение; науковедение.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления,–самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственновластных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Говоря о взаимодействии органов государственной власти с органами местного самоуправления, следует отметить, что местное самоуправление обладает самостоятельностью в решении вопросов местного значения.В перечне вопросов местного значения встречаются такие формулировки как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», и т.д. Этот подход не всегда помогает определиться в объёме компетенции местного самоуправления, что затрудняет выполнение чётких обязательств, в первую очередь перед населением.С. А. Авакьян по данному вопросу обращает внимание на то, что высшей целью местного самоуправления в России является объединение людей для организациисамостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Одновременно С.А.Авакьян отмечает, что данный уровень управлениянаиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этимиделами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение. И если мы отмечали, что полномочия государственного характеры довольно объёмны, то вопросов местного значения едва ли не больше [1].Если мы говорим о самостоятельности местного самоуправления, то по сути ограниченности никакой быть не должно. Однако это далеко не так. Как это ни парадоксально, но муниципалитеты ограничивают сами себя, ввиду дефицита бюджета. Уже было выше изложено, что скудная финансовая обеспеченность подразумевает высокую долю межбюджетных трансфертов. Она связана необходимостью распределения бюджетных средств в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в России, но при этом нельзя не обратить внимание на существующий низкий уровень налоговой составляющей в доходах муниципальных образований. В этой связи решение одной важной государственной задачи, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, может влиять на решение другой задачи, касающейся повышения эффективности и заинтересованности деятельности органов местного самоуправления и в целом местного сообщества по увеличению налоговых поступлений в местные бюджеты. А ведь от этого напрямую зависит самостоятельность муниципалитетов в решении вопросов местного значения. Принципы, заложенные в системе начисления и распределения субсидий и субвенций,не могут обеспечить муниципальным образованиям возможность исполнять свои обязательства по решению вопросов местного значения, поскольку методики начисления разрабатываются на уровне субъекта РФ, что приводит к разной практике начисления субсидий и субвенций в субъектах РФ.Предусмотрена возможность установления законом субъекта РФ единых для всех поселений и муниципальных районов нормативов отчислений в бюджеты данных уровней от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ иНКРФ в бюджет субъекта РФ. В том числе на практике некоторыми субъектами РФ устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от налога на прибыль организаций. Воти получается, что для того, чтобы усилить эффективность пополнения за счёт налогов, налоговые ставки приходится повышать. А само по себе ограничение налоговых поступлений как раз и приводит к зависимости от дотаций и исполнения вопросов на местах.В чём причины таких показателей, которые ограничивают самостоятельность местных властей? Вопервых, как отмечено Счетной палатой РФ, до 90% доходов, получаемых местными бюджетами, передаются в вышестоящий бюджет, который формирует бюджет субъекта РФ. Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Исходя из такой нормы, можно сделать вывод, что самостоятельно муниципалитеты могут распоряжаться собственными средствами в рамках 10% доходов, в остальной части это строго регламентированная главным распорядителем система расходования бюджетных средств. Финансовая помощь, переданная из консолидированногобюджета, является целевой, что ограничивает муниципальные образования самостоятельно распоряжаться денежными средствами. Между тем это противоречит одному из принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, а именно п. 7 ст. 9 содержит следующее положение: «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, недолжны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».Вовторых, основными получателями финансовой помощи являются административные центры субъектов Российской Федерации, которые действуют как самостоятельные муниципальные образования, а значит, когда из 23 491 муниципального образования Российской Федерации какаято доля муниципальных образований являются приоритетной при перечислении денежных средств, то между «глубинкой» и региональными столицами усиливается разрыв в уровне жизни и уровне развития [2].Втретьих, сохранение «отрицательных трансфертов», которые, как отмечают специалисты Счетной палаты Российской Федерации, лишают муниципальные образованиядоноры стимулов к развитию собственной налоговой базы [3]. По сути, «излишки» у муниципалитетов изымаются для поддержки тех, у кого денег нет.Вчетвертых, выделяется такая проблема, как централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней.Впятых, Закон №131ФЗ заметно усиливает контроль над органами местного самоуправления и делает их еще более зависимыми от федеральных и региональных властей. Особенно это проявляется в нормах, касающихся финансовых взаимоотношений различных уровней власти. Нормативы отчислений, методики ихрасчета и процедуры устанавливаются законами субъектов РФ, что, в свою очередь, приводит к различной практике начисления субсидий в разных субъектах РФ. Региональные органы власти фактически уполномочены осуществлять контроль за исполнением муниципалитетами своих бюджетов. Так, в случае неисполнения бюджетных обязательств (если задолженность превышает 30% собственных доходов в год) глава субъекта федерации может ходатайствовать о введении временной финансовой администрации на территории муниципального образования (п.4 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 от 06.10.2003).Вшестых, в начале муниципальной реформы был закреплен определенный перечень вопросов местного значения, непосредственно за городскими и сельскими поселениями было закреплено 22 вопроса местного значения, за муниципальными районами –20 вопросов местного значения, за городскими округами –27. В течение 2004–2010 гг., первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К марту 2011 г. перечень вопросов местного значения для сельских и городских поселений возрос с 22 до 36пунктов, для муниципальных районов –с 20 до 32, для городских округов –с 27 до 41 пункта. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Количество видов имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, не соответствует количеству переданных на местный уровень вопросов (видов имущества меньше, чем вопросов местного значения). Так, на сельские и городские поселения отнесено 36 вопросов и всего 22 вида имущества, на муниципальные районы –32 вопроса местного значения, а видов имущества только 23, на городские округа –41 вопрос и 45 видов имущества. Вполне очевидно, что по формальнымпризнакам городские округа находятся в более привилегированном положении, однако в целом картина неутешительна, поскольку основной массив муниципальных образований составляют сельские и городские поселения[4].Следует добавить, что до сих пор непринят специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, хотя необходимость его принятия закрепления в ч. 6 ст. 50 Закона №131ФЗ.Вседьмых, Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность формирования в составе бюджетов субъектов Федерации специального фонда муниципального развития, основным назначением которого определено предоставление местным бюджетам целевых субсидийдля финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.Ввосьмых, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансированиеделегированных муниципалитетам государственных полномочий,о которых выше уже упоминалось, не в полной мере решает проблему критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом РФ, а сейчас решение этого вопроса передано на уровень субъекта РФ. В итоге, как последствие, –неравное положение муниципальных образований, имеющих различные финансовые возможности.Всё это сказывается на внутреннем благополучии местного самоуправления. Самостоятельность в решении вопросов местного значения разбивается о «камень финансовой недостаточности». Хуже того, что муниципалитеты берут кредиты, это ещё сильнее сказывается на решении насущных вопросов.Возникает резонный вопрос: как сделать так, чтобы пополнить бюджет? Это вполне решаемый вопрос буквально в несколько этапов.Этап 1. Передача в местные бюджеты РФ дополнительных отчислений от налога на прибыль организацийВ настоящее время налог на прибыль организаций распределяется следующим образом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в федеральный бюджет, а в размере 18%–в бюджеты субъектов РФ.Установление отчислений от данного налога в местные бюджеты, хотя бы в самом незначительном размере, к примеру суммы налога, исчисленной по налоговой ставке в размере 2%, непременно будет способствовать повышению эффективности реализации вопросов местного значения.Основным аргументом передачи части отчислений от данного налога в местные бюджеты РФ является повышение факторов стимулирования в деятельности местных властей, заключающейся в расширении налогооблагаемой базы на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления будут заинтересованы в создании новых организаций и предприятий, а также в развитии действующих, поскольку их создание и последующая эффективная деятельность будут напрямую влиять на объем поступающих в местные бюджеты доходов от налога наприбыль организаций.Следует отметить, что по состоянию на сегодняшний день муниципальные образования в силу норм действующего законодательства решают такие вопросы местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. В таком случае поступление в местные бюджеты налога на прибыль организаций могло бы прямо стимулировать муниципальные образования к решению данных вопросов.Местное самоуправление по существующей схеме распределения данных налоговых поступлений практически потеряло стимул к развитию собственной экономики, производству на территории муниципального образования, расширению налогооблагаемой базы по собираемому на их территории налогу на прибыль организаций.Как можно увидеть, данная практика является далеко не повсеместной, хотя ее целесообразность не оспаривается, в том числе даже Минфином РФ, которым отмечается, что закрепление единых нормативов отчислений, в том числе от налога на прибыль организаций, является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы, что позволило получить ещё в 2011 г. дополнительные поступления в местные бюджеты от налога на прибыль организаций в размере 20,4 млрд руб. [5]В этой связи представляется целесообразным предусмотреть обязательность отчислений от налога на прибыль организаций в местные бюджеты в соответствующих правовых актах на федеральном уровне, к примеру,в размере суммы налога, исчисленной по налоговой ставке 2%.Этап 2. Передача в местные бюджеты дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц (далее–НДФЛ)Также весьма перспективным для деятельности местного самоуправления представляется дополнительная передача отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.В настоящее время местные бюджеты поселений и муниципальных районов получают по 10% от указанного налога, а городские округа 20%. Одновременно субъекты РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога.Закрепление дополнительных отчислений от данного налога в местные бюджеты будет способствовать повышению активности и качества участия органов местного самоуправления в развитии бизнеса, экономики на территории муниципального образования, поскольку создание новых выгодных условий для организаций и предприятий, оказание помощи в организации их деятельности позволят, соответственно, создавать новые рабочие места, расширять производство, что впоследствии увеличит поступление НДФЛ в местные бюджеты.С учетом изложенного предлагается предусмотреть дополнительные отчисления от НДФЛ в местные бюджеты вразмере не менее 30% от общего объема средств, поступающих в бюджеты РФ.Этап 3. Перераспределение действующих налогов и сборов в целях сохранения и развития территорий муниципальных образованийРяд действующих налогов и сборов в Российской Федерации прямо либо косвенно связаны с какойлибо деятельностью организаций и предприятий на территории муниципального образования, с негативными явлениями, происходящими также на территории муниципального образования, которые влекут за собой наступление вреда, неблагоприятных последствий именно для объектов муниципального образования общего пользования. В таком случае представляется целесообразным поступления от таких видов налогов и сборов направлять в местные бюджеты, за счет которых более эффективно и качественно для территории муниципального образования могли бы предупреждаться, ликвидироваться соответствующие негативные последствия.Примечательной характеристикой таких налогов и сборов является то, что они связаны именно с хозяйственной, бытовой, противоправной деятельностью на территории муниципального образования. Данные денежные средства могли бы быть использованы на благоустройство территории муниципального образования, наобеспечение охраны окружающей среды, улучшение окружающей среды.Представляется целесообразным внести следующие изменения в действующее законодательство РФ в части осуществления их сборов и распределения, а именно:предусмотреть зачисление штрафов за административные правонарушения, предусмотренныеКодексомРФ об административных правонарушениях, НалоговымкодексомРФ, по месту совершения правонарушения (в настоящее время указанные штрафы зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения органа, налагающего указанные штрафы, что представляется недостаточно объективным для муниципального образования, вред которому фактически нанесен).Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду являются предприятия и организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие виды деятельности, связанные с природопользованием–загрязнением окружающей среды, выбросами в атмосферный воздух, сбросами в поверхностные водные объекты, размещением отходов и др. Поступления платежей формируются на территории того субъекта РФ, а точнее, даже муниципального образования, в котором плательщики осуществляют свою деятельность, и могут быть направлены на финансирование здравоохранения и улучшение экологической обстановки региона, в связи с чем необходимо предусмотреть процент отчисления от данной платы в пользу муниципальных образований, к примеру, в размере 20% от общего объема взимаемой платы;перераспределение сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов (далее–водные объекты), объектами животного мира. В настоящее время указанные сборы распределяются следующим образом: за пользование водными объектами–20% в федеральный бюджет, 80% в бюджет субъектов РФ, за пользование объектами животного мира–100% в бюджеты субъектов РФ. Учитывая, что указанными объектами могут пользоваться в том числе на территории конкретного муниципального образования, представляется целесообразным процент отчислений в размере 1020% направлять в бюджеты муниципальных образований, которыми в дальнейшем указанные объекты могут быть воспроизведены усилиями местного сообщества;перераспределение средств от налога на имущество организаций. В настоящее время данный налог в полном объеме поступает в бюджеты субъектов РФ.Одновременно аналогичный налог на имущество физических лиц подлежит зачислению в полном объеме в местные бюджеты, в связи с чем представляется сложным сделать вывод о цели закрепления передачи налога на имущество организаций в полном объеме в бюджеты субъектов РФ.Закрепление отчислений от данного налога в местные бюджеты будет стимулировать местное сообщество к полному учету организациями своего имущества, что позволит повысить собираемость данного налога, а также поступления доходов не только в местные бюджеты, но и в региональные.Кроме того, использование организациями такого имущества влекло бы поступление дополнительных доходов в местныебюджеты, которые могли бы направляться органами местного самоуправления на инвестиционные цели в организации на территории муниципального образования, что влекло бы увеличение налогооблагаемой базы по данному налогу.Также необходимо отметить, что данное имущество используется на территории муниципального образования и так или иначе влияет на территорию муниципального образования, влечет косвенные расходы муниципального образования по обслуживанию и развитию дорожной сети, улучшению экологии, обеспечению иразвитию жилищнокоммунального хозяйства и пр.В связи с этим представляется возможным предусмотреть отчисления, к примеру, в размере 10% от данного налога в местные бюджеты.В настоящее время в бюджеты субъектов РФ в целях обслуживания и развития дорожного хозяйства зачисляются транспортный налог по нормативу 100%, а также акцизы от автомобильного бензина, прямогонного бензина, дизельного топлива, моторных масел для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей также по нормативу 100%.С 2014 г. органы государственной власти субъекта РФ обязаны будут установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от указанных акцизов исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога.Вместе с тем указанная доля представляется не вполне обоснованной и достаточной для обеспечения муниципальными образованиями качественной дорожной сети, в связи с чем следует увеличить указанную долю хотя бы до 20% доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от таких акцизов.Кроме того, представляется целесообразным установить аналогичную норму по обязательному зачислению в местные бюджеты не менее 10% от транспортного налога, поступающего в бюджеты субъектов РФ.Этап 4. Перераспределение средств от акцизов, предусмотренных действующим законодательством РФАкцизы на определенные виды товаров, по сути, также возможно отнести к стимулирующим факторам в деятельности органов местного самоуправления, которая, безусловно, в данном случае являетсялишь второстепенной, учитывая те товары и продукты, которые облагаются акцизами.Тем не менее установление дополнительных отчислений от акцизов может стимулировать местное самоуправление к развитию экономики на соответствующей территории, поскольку местные структуры будут стимулированы к продвижению именно товаров местного производства, к их употреблению и использованию, в том числе товаров в принципе российского производства, что в итоге должно стимулировать муниципальные образования к развитию производства в муниципальном образовании.Кроме того, органы местного самоуправления, а также местные гражданские сообщества будут заинтересованы в ликвидации либо же в сокращении объемов нелегального создания и употребления подакцизных товаров (алкогольные напитки,табачная продукция и пр.), поскольку доход от подакцизных товаров будет поступать, в том числе, в местные бюджеты.В связи с этим предлагается целесообразным предусмотреть поступления в местные бюджеты от следующих акцизов:на спирт этиловый из всех видовсырья, включая пищевое;спиртосодержащую продукцию;алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята;алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9%;табачную продукцию.В настоящее время указанные акцизы в различных пропорциях в полном объеме поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.Этап 5. Оптимизация (инвентаризация) и отмена налоговых льгот по налоговым платежам, поступающим в местные бюджетыВ настоящее время существует большое количество различных льгот по уплатеналогов, в том числе и по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Представляется целесообразным проведение актуализации таких льгот и принятие мер по их оптимизации.К примеру, действующим законодательством предусмотрены льготы по уплате налога на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач. Безусловно, отмена таких льгот может повлечь незапланированный рост затрат субъектов естественных монополий в газовой сфере, сфере электроэнергетики и, соответственно, рост тарифов и цен на оказываемые населению услуги.Вместе с тем такие организации все более становятся коммерческими с частным участием и действуют в соответствии с принципами конкуренции, такие организации отличаются высокой прибыльностью. Ранее предоставление таких льгот было обосновано тем, что они предоставляли услуги населению по льготным ценам, на сегодняшний день стоимость таких услуг приближается к общемировой. Одновременно установление для таких организаций льгот представляется не вполне обоснованным с позиции лишения соответствующих доходов региональных и местных бюджетов. Кроме того, наличие таких льгот может служить дестимулирующим фактором в развитии публичного образования соответствующих сфер деятельности.В этой связи представляется целесообразным предусмотреть поэтапное снижение либо отмену льгот по налогу на имущество организаций.Относительно предоставления льгот по земельному налогу следует отметить следующее. Во исполнениест. 214Гражданского кодекса РФ часть земель, находящихся в неразграниченном состоянии, перешли автоматически в федеральную собственность фактически без какоголибо разграничения прав. Данные земли в итоге не используются.В связи с этим следует либо передать их в собственность муниципальных образований, либо вывести их из режима льготирования по земельному налогу.Кроме того, представляется целесообразным установление в действующем законодательстве механизма системного и комплексного анализа целесообразности и эффективности предоставления тех или иных налоговых привилегий и льгот.Этап 6. Установление административной ответственности за корыстно некачественное администрирование поступленийв бюджеты бюджетной системы РФ
К примеру, по личной заинтересованности руководителя органа власти, ответственного за сбор арендных платежей с определенных организаций, такие платежи систематически могут не взиматься, что влечет денежные потери соответствующего бюджета. В настоящее время такая ответственность действующим законодательством России не предусмотрена.В подтверждение вышеизложенному, следует отметить, что все эти конструктивные решения помогут реализовывать потенциал всего местного уровня, а доходная часть муниципалитетов будет расти. Но пока большинство регионов «находятся» в дефиците. Примером может послужить Пензенская область, где консолидированный бюджет оказался в «минусе» 2012 г., и пока из него полностью не вышел. Доходная часть бюджета 2012 г.города Пензы, с учетом средств источников погашения дефицита бюджета, исполнена в сумме 11161,5 млнруб. или на 87,2% от плана (12795,7 млнруб.), поступило налоговых и неналоговых доходов 4757,6 млнруб., безвозмездных поступлений из других уровней бюджета –5603,7 млнруб., из источников погашения дефицита бюджета –800,2 млнруб. Долговые обязательства на 01.01.2013 составили 2774,9 млнруб., из них бюджетный кредит –1298,9 млнруб., кредиты, полученные в кредитных организациях –1476,0 млнруб.[6] Получается, что есть кредиты, которые полностью не погашены.За 2013 г.сложился профицит бюджета города Пензы в размере 1,8 млнруб.(в 2012 г. –дефицит в размере 800,2 млнрублей), хотя по прогнозам дефицит сохранится на последующие два года Основным доходным источником на протяжении анализируемого периода остается налог на доходы физических лиц, который составляет почти половину поступлений всех налоговых и неналоговых доходов.Таким образом, можно говорить о весьма серьёзном ограничении самостоятельности органов местного самоуправления. Причём эта самостоятельность ограничивается не органами государственной власти, а законодательством, так как автономность местного самоуправления в решении вопросов местного значения не вызывает вопросов. Стоит внести следующие поправки в Налоговый иБюджетный кодексы, чтобы тем самым усилить возможности для реализации вопросов местного значения: передача в местные бюджеты РФ дополнительных отчислений от налога на прибыль организаций, передача в местные бюджеты дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц, перераспределение действующих налогов и сборов в целях сохранения и развития территорий муниципальных образований, перераспределение средств от акцизов, предусмотренных действующим законодательством РФ, оптимизация (инвентаризация) и отмена налоговых льгот по налоговым платежам, поступающим в местные бюджеты, установление административной ответственности за корыстно некачественное администрирование поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ.Весь этот комплекс мероприятий поможет не только повысить финансовую обеспеченность, но и усилит стимул для муниципальных властей работать над проработкой вопросов, которые будут касаться стратегического планирования, чтобы не приходилось решать вопросы местного значения по остаточному принципу.
Ссылки на источники1.Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. –М.: Проспект, 2009.–С. 6.2.Количество муниципальных образований в субъектах РФ// Типовые отчётные формы Министерства юстиции. –2014.–02 апр.3.Всероссийскийсовет местного самоуправления: доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС. –М., 2011.–С. 2–3.4.Ларионова М. А. Правовые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований //Вестник Пермского университета.–URL: http://www.jurvestnik.psu.ru/ru/component/content/article/17-4142011/2553pravovyegarantiifinansovojsamostoyatelnostimuniczipalnyxobrazovanij.html5.Сайт Министерства финансов РФ. –URL: http://wwwl.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring> (последнее посещение–15 февраля 2013 г.).6.Отчёт главы города Пензы за 2012 год.–URL:http://pgduma.ru/head/detail/17
OlgaStulnikova,PhD, Associate Professor, Department of State and legal disciplines "Penza State University," PenzaStulnikova80@yandex.ruProblems restrictions on the autonomy of local governments and their solutionsAbstract.Currently, the most urgent problem is the ability of local authorities to solve the key, the most important issues that directly affect population, and therefore, being as close to the population, local government is the primary and most basic level of organization of public power, providing the stability and democratic character of the whole system of power institutions. At the moment, insufficient regulation (or incomplete) relationship between the authorities of the state and authorities at the local level leads to the fact that it is this component and inhibits the development of municipalities. Therefore the theme of interaction of state bodies and local authorities is the most discussed.Keywords:local selfgovernment, interaction of local authorities with state bodies, problems of interaction of local selfgovernment bodies of state power and solutions.
Рекомендовано к публикации:
Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
