Правовое регулирование продовольственной проблемы в дореволюционной России
С.
С. СимоноваБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Симонова
С.
С. Правовое регулирование продовольственной проблемы в дореволюционной России // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – Т. 20. – С.
1521–1525. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/54568.htm.
Аннотация. Статья посвящена исследованию генезиса законодательного закрепления продовольственной политики дореволюционной России. Автор анализирует нормативно-правовые акты, посвященные продовольственной проблеме, которые были приняты в период с начала XVII до начала XIX в.
Ключевые слова:
продовольственная проблема, продовольственная политика, продовольственная безопасность, продовольствие
Текст статьи
Симонова Светлана Сергеевна,кандидат юридическихнаук, старший преподавателькафедры уголовноправовых дисциплин Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г.Волгоградsimonova.ss@mail.ru
Правовое регулирование продовольственной проблемы в дореволюционной России
Аннотация.Статья посвящена исследованию генезиса законодательного закрепления продовольственной политики дореволюционной России. Автор анализирует нормативноправовые акты, посвященные продовольственной проблеме, которые были приняты в период с началаXVIIдо начала XIXвв.Ключевые слова: продовольственная проблема, продовольственная политика, продовольственная безопасность, продовольствие.
Продовольственная проблема всегда была актуальной в нашей стране изза климатической и природной специфики. Поэтому исследование исторического опыта решения государством продовольственной проблемы имеет чрезвычайную актуальность.Продовольственная проблема в России вплоть до XVIIIне имела систематического законодательного регламентирования. Со второй половины XVII в. государство начинает распространять меры защиты на нищих и бродяг, которые по старости или изза увечьяне могли существовать без посторонней помощи. Поддержку этих категорий населения традиционно осуществляла церковь. Одной из форм помощи была раздача милостыни, носившая периодический характер. В расходных книгах Патриаршего приказа неоднократно упоминалось о раздачах продовольствия и денег в дни церковных праздников. Но осуществлялись эти меры в основном в столице и некоторых крупных городах.
В законодательстве Петра I прослеживается инновационный подход к решению продовольственной проблемы. Правители XVIXVII вв. в голодное время периодически практиковали раздачу населению продовольствия из запасов казны. Петр I в 1723 г. прибегнул к жестким распределительным мерам. 16 февраля 1723 г. вышел указ «Об описи, в случае голода у всяких чинов излишняго хлеба, для раздачи онаго неимущим в долг». Указ предписывал в местностях, которым угрожает массовый голод, провести ревизию всех хлебных запасов, выявить хозяйства, в которых имеются излишки хлеба. Эти излишки подлежало «… раздать посторонним неимущим крестьянам, которые хлеба не имеют, на семена, и на нужное пропитание до нового хлеба…» взаймы, по распискам. [1. С. 2425]. Кроме того, для пополнения хлебных запасов страны, резко сократившихся в неурожайном 1723 г., было решено вдвое снизить ввозные пошлины на хлеб, поставляемый изза границы. (Указ от 13 января 1724 г. «О дозволении привозить из за границы хлеб, со взысканием половинной пошлины») [2. С. 201].Ряд указов этого времени свидетельствуют о том, что правительство стремилось придать продовольственному делу черты устойчивого направления государственной политики, создать специальные правительственные учреждения, ответственные за народное продовольствие. Указ от 27 февраля 1723 г. «О учинении в КамерКоллегии особой Конторы для наблюдения за хлебопашеством ипродовольствования народа хлебом, во время неурожая» предусматривал введение государственного контроля за состоянием торговли припасами в период неурожаев. Указом предписывалось ввести в государственный штат «… особого человека, который бы всегда мыслил идоносил о магазейнах Государственных и о прочих, каким образом, во время недорода, народ довольствовать…». Контора при КамерКоллегии должна была собирать сведения о количестве собранного зерна в каждой провинции [3. С.27]. В указе от 20 января 1724 г.«Об учинении особого начальства по экономии, для наблюдения за хлебными запасами, о заведении магазейнов, о солении рыбы и о китовом промысле» учреждалась специальная государственная должность «экономии Генерального». Его главной задачей было следить за запасами хлеба в стране, «… чтоб везде запасной был, дабы не в урожайные годы народ голоду не терпел». Круг полномочий этого чиновника рекомендовалось почерпнуть из «иностранных Уставов». Кроме того, Указ предписывал создать в стране сеть государственных продовольственных пунктов из шести «магазейнов» Главные из них в Петербурге, Риге, на Дону; остальные «по пропорции людей
[4. С. 204205].В 1724 г., согласно некоторым сведениям, Петр I намеревался создать специальное государственное учреждение длясбора сведений об урожайности и ценах на продовольствие в разных районах страны [5. С. 30].
Однако эта идея не была реализована, постоянный государственный контроль за продовольственным снабжением населения не сформировался.
История развития российского государства и права в екатерининское время показывает, что в целом правовые нововведения в России осуществлялись под воздействием различных, порой противоречивых факторов, связанных с экономическими причинами и политической целесообразностью, с внешним влиянием и внутренним законотворчеством, с общегосударственными проблемами и частными (классовыми, сословными) интересами [6. С. 6].
Можно утверждать, что законотворческая деятельность правительства екатерининского времени положила начало нового этапа развития социальной функции российского государства, становление которой началось в XVII в. и продолжилось в эпоху реформ Петра I. Этому способствовали объективные причины. При Екатерине II российская феодальная монархия вступила в стадию просвещенного абсолютизма. Его теория опиралась на идеальный образ монарха «отца подданных», обязанного заботиться об их благе. В результате социальная политика российского государства получила мощный стимул к развитию в виде новой идеологии.
В период правления Екатерины II элементы социальной функции государства, возникшие ранее, претерпевают значительные качественные изменения. уже в первые месяцы своего правления, Екатерина II продолжила политику государственного контроля за состоянием продовольственной проблемы, заложенную в ряде указов Петра I 17231724 гг. Указ от 20 августа 1762 г. «О заведении хлебных магазинов во всех городах и о запрещении купцам выписывать парчи и кружева» содержал распоряжение императрицы: «Хлебные магазины завести во всех городах, дабы всегдацена хлеба в моих руках была» [7. С. 57].
Принципы частичного государственного регулирования цен на важнейшие продукты питания содержались в указе от 3 сентября 1762 г. «О невозвышении цены в Москве на съестные и прочие жизненные припасы». В нем отмечалось, что «…на привозный в Москву хлеб цена перед прежним возвышена…». В связи с этим Московской Полицмейстерской Канцелярии, Губернской Канцелярии и Главному Магистрату предписывалось следить за деятельностью подрядчиков, торговцев городских лавок с тем, чтобы не допустить дальнейший рост цен насено, овес и «всякую провизию»[8. С. 6667].
Императрица регулярно знакомилась с состоянием цен в Москве. С этой целью 6 ноября 1762 г. ею был издан указ «О подаче Ея Величеству ежемесячных ведомостей о числе жителей в Москве и еженедельных цен съестных припасов»
[9.С. 104].Однако идея превращения государства в главный субъект обеспечения продовольственной безопасности не была воплощена в жизнь. Специальная комиссия, созданная для реализации продовольственной политики, сделала заключение, что государственные хлебные магазины будут чрезвычайно разорительны для казны. Комиссией было рекомендовано создавать запасы продовольствия не на казенные, а на местные средства в селах за счет помещиков и общин, в городах за счет магистратов.Контроль государства за этими процессами был сведен к минимуму.
Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» и «Временными Правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. обязанности «по делам народного продовольствия» передавались уездным и губернским земским учреждениям. В момент этой передачи основными нормативноправовыми актами, регулировавшими продовольственное дело в стране, являлись «Положение о запасах для пособия в продовольствии» (Продовольственный Устав) от 5 июля 1834 г. и «Положение о обеспечении продовольствия государственных крестьян» от 16 марта 1842 г.
Недостатки системы, установленной этими актами, были очевидны. Особенно тяжелая ситуация складывалась в помещичьих хозяйствах. По сведениям, собранным МВД в 1861 г., во многих имениях помещики никогда не строили запасных магазинов и не собирали с крестьян хлеб в запасные фонды; другие помещики «собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но распоряжались ими небрежно». На правительственном уровне были признаны «недостаток сведений об истинном положении вещей на местах и слабый надзор за действительным состоянием продовольственных капиталов и запасов»[10.С. 141].В ходе подготовки земской реформы выдвигались предложения исправить ситуацию, законодательно расширив самостоятельность продовольственной политики на местном уровне. Так, управляющий II отделением Императорской канцелярии барон М.А. Корф в своем отзыве по проекту Положения о земских учреждениях указывал: «Обеспечение продовольствия есть одна из тех отраслей хозяйственного управления, в которых наиболее необходимо приспособление к местным обстоятельствам и условиям… Посему казалось бы полезным предоставить здесь местным учреждениям не только исполнительные действия, но и некоторую инициативу в самом выборе средств, нужных для достижения цели». [11. С.174.]
Однако в конечном итоге земства, по выражению Б.Б. Веселовского, получили в свои руки огромное дело, не будучи снабжены не только «инициативой» в выборе средств, «нужных для достижения цели», т.е. в деле установления той или иной системы продовольствия, но и «исполнительные действия» их были сильно урезаны. [12. С. 298].
«Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. [13. С. 1820].определяли круг действий земств в продовольственных вопросах следующим образом. Согласно ст. 46 земские учреждения не входили «в непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию хлебных общественных запасов сельских обществ, предоставляя это усмотрению общественных сходов». Для наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия земским управам разрешалось «производить ревизии и удостоверения на местах через своих членов» (ст. 48). При обнаружении нарушений правил распоряжения общественными запасами или капиталами продовольствия, уездные земские управы могли распорядиться «о прекращении и исправлении беспорядка» через волостные правления или уездную полицию (ст. 49).
Таким образом, роль земств ограничивалась «надзором за ненарушением сходами правил о запасах». В то же время, один из важнейших вопросов не нашел отражения в законе земства не наделялись исполнительной властью для того, чтобы обязать сельские общества формировать и пополнять запасы в нужном объеме.
25 апреля 1866 г. был принят закон «О распределении капитала народного продовольствия», который содержал распоряжение «…за передачею в ведение сельских обществ хлебных запасных магазинов, дела о запасах продовольствия передать из Палат Государственных Имуществ… в земские учреждения». Но при этом закон предписывал попрежнему руководствоваться положениями относительно хлебных запасов, установленными в ст. 46, 48, 49 Временных правил 1864 г. [14. С. 475].Таким образом, урезанность прав земств в важнейших вопросах продовольственной безопасности была еще раз законодательно подтверждена.
21 мая 1874 г. вышел закон «Об изменении некоторых правил о народном продовольствии в губерниях, где введены земские учреждения», возлагавший на земства новые надзорные обязанности[15. С. 809810]. По Закону члены уездных земских управ должны были проводить ревизии общественных «запасных» хлебных магазинов, чтобы удостовериться «состоит ли в магазине долженствующее находиться в наличности количество хлеба, хорошего ли качества этот хлеб, а также вполне ли правильно и согласно с данными разрешениями производились ссуды и своевременно ли они возвращаются». Уездная земская управа вовлекалась в процесс выдачи ссуд из хлебных запасов. При получении ходатайства от сельского общества о выдаче ссуды, члены уездной земской управы должны были провести дознание «о действительном положении нуждающихся членов общества» и составить соответствующий акт. На основе этого акта уездная земская управа принимала решение о выдаче ссуды.
Однако, возлагая на земства «наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия», закон от 21 мая 1874 г., как и предыдущее законодательство по продовольственным вопросам, не давал земствам реальной исполнительной власти. Не случайно, что сохранялся и надзор губернского начальства, обладавшего этой властью, за общественными магазинами. В Законе отмечалось, что осмотр общественных хлебных запасов может производиться «как Губернатором лично, так и через командируемых, с этой целью, от него или от Министерства Внутренних Дел чиновников».
Сложившаяся ситуация вынуждала земства обращаться к общественности и властям с просьбами пересмотреть законодательство или вообще исключить продовольственное дело из ведения земств. К примеру, в 1884 г. Сычевское земское собрание Смоленской губернии вынесло следующее заключение: «… если правительство признаетнеудобным предоставить земским учреждениям права и средства для надзора за составлением, раздачею и возвращением натуральных запасов, с правом делать соответственные распоряжения, то необходимо ходатайствовать об освобождении управ от номинального надзора за сельскими магазинами и от нравственной ответственности по этому делу». [12.С. 301].
Некоторые земства ставили конкретный вопрос о пересмотре всего законодательства о продовольственном деле, начиная с Продовольственного Устава 1834 г., и введении волостных продовольственных комитетов.
В 1890 г. на страницах журнала «Вестник Европы» известный земский деятель кн. Н.С.Волконский выразил мнение многих земцев о несовершенстве законов, тормозившем развитие земской продовольственной политики: «Постановка продовольственного дела представляет классический пример малой успешности земской деятельности не только потому, что в этом случае земство является материально незаинтересованным в деле, но и в силу чрезмерной регламентации».В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. содержались некоторые инновации в вопросах продовольственного дела. Земствам поручалось «заведывание делами по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами». Согласно ст. 109 губернским земским собраниям предоставлялось право издавать обязательные постановления: 1) о порядке хранения и расходования хлебных общественных запасов (или общественных продовольственных капиталов) сельских обществ; 2) о замене в отдельных местностях хлебных запасов денежными; 3) об устройстве и содержании хлебных сельских магазинов; 4) о порядке засыпки в них хлеба; 5) об отчетности по хлебным магазинам. [16. С. 495, 508509]. Однако, попрежнему, земства не располагали рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений.
Неурожай 1891 г. обнаружил серьезные недостатки в состоянии продовольственного дела по всей стране. В 17 из 34 «земских» губерний запасы составляли всего от 25% до 50% установленной законом нормы, в некоторых (Казанской, Рязанской, Самарской, Уфимской)
15%, в Тульской и Олонецкой 5%. При этом среди губерний, в которых не было земских учреждений, менее 50% запасов насчитывалось только в двух.
Таким образом, несовершенства законодательства, препятствовавшие эффективному решению земствами проблем продовольственной безопасности населения, стали очевидны. Однако правительство не пошло по пути совершенствования нормативноправовой базы, но предпочло вообще изъять заведование продовольственным делом из ведения земских учреждений. Данное решение мотивировалось тем, что у земств нет соответствующих органов, правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов, общего плана действий в продовольственных делах. 12 июня 1900 г. вышли Временные Правила
по обеспечениюпродовольственных потребностей сельских обывателей[17. С. 764778],согласно которым управление вопросами обеспечения продовольственных потребностей сосредоточивалось в министерстве внутренних дел.
Министру внутренних дел поручалось «общее попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей сельских обывателей». Все продовольственное делопроизводство, документы, отчетность и денежные суммы передавались губернскими и уездными земскими управами в губернские и уездные крестьянские учреждения. Каждая волость объявлялась продовольственным участком, заведование продовольственным делом в котором возлагалось на волостного старшину попечителя участка. Местный надзор возлагался на губернаторов, губернские присутствия, попечителей продовольственных участков.Таким образом, передача земствам одного из важнейших элементов социальной функции государства обеспечения продовольственной безопасности населенияне принесла желаемых результатов. Главной причиной этого, на наш взгляд, послужили особенности законодательства, которое так и не наделило земства рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений по продовольственным вопросам.
Ссылки на источники1.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4168.2.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4411.3.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4175.4.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4420.5.Благотворительность в России. Т. 1. СанктПетербург: ТипоЛитография Н.Л. Ныркина, 1902. 6.Лядов А.О., Мушкет И.И., Евсеев А.В. Идеи просвещенной монархии и законотворчество в период царствования Екатерины II // История государства и права. 2001. № 5.7.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.649.8.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI.№ 11.661.9.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.701.10.Министерство внутренних дел. 18021902. Исторический очерк. СПб: Типография МВД, 1902.11.Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. СПб.: Издание Хозяйственного департамента МВД, 1892. Ч. 2.12.Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб.: Издво О.Н.Поповой, 1909 г. Т. 2.13.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. № 40458.14.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 41. № 43240.15.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 49. № 53553.16.ПСЗРИ. Собрание третье. Т. X. № 6927.17.ПСЗРИ. Собрание третье. Т. 20. №18855.
Simonova Svetlana, Candidate of Legal SciencesSenior Lecturer, Departmentof Criminal LawVolgograd branchof the Russian Academyof National Economyand Public AdministrationUnderthePresidentof the Russian Federation,Volgograd.The legal regulation of the food problem in prerevolutionary Russia.Abstract.The article investigates the genesis of legislative consolidation of the food policy of prerevolutionary Russia. The author analyzes the regulations on food problem, which have been adopted since the beginning of XVII to XIX centuries.Keywords:food problem, food policy, food security, food.
Правовое регулирование продовольственной проблемы в дореволюционной России
Аннотация.Статья посвящена исследованию генезиса законодательного закрепления продовольственной политики дореволюционной России. Автор анализирует нормативноправовые акты, посвященные продовольственной проблеме, которые были приняты в период с началаXVIIдо начала XIXвв.Ключевые слова: продовольственная проблема, продовольственная политика, продовольственная безопасность, продовольствие.
Продовольственная проблема всегда была актуальной в нашей стране изза климатической и природной специфики. Поэтому исследование исторического опыта решения государством продовольственной проблемы имеет чрезвычайную актуальность.Продовольственная проблема в России вплоть до XVIIIне имела систематического законодательного регламентирования. Со второй половины XVII в. государство начинает распространять меры защиты на нищих и бродяг, которые по старости или изза увечьяне могли существовать без посторонней помощи. Поддержку этих категорий населения традиционно осуществляла церковь. Одной из форм помощи была раздача милостыни, носившая периодический характер. В расходных книгах Патриаршего приказа неоднократно упоминалось о раздачах продовольствия и денег в дни церковных праздников. Но осуществлялись эти меры в основном в столице и некоторых крупных городах.
В законодательстве Петра I прослеживается инновационный подход к решению продовольственной проблемы. Правители XVIXVII вв. в голодное время периодически практиковали раздачу населению продовольствия из запасов казны. Петр I в 1723 г. прибегнул к жестким распределительным мерам. 16 февраля 1723 г. вышел указ «Об описи, в случае голода у всяких чинов излишняго хлеба, для раздачи онаго неимущим в долг». Указ предписывал в местностях, которым угрожает массовый голод, провести ревизию всех хлебных запасов, выявить хозяйства, в которых имеются излишки хлеба. Эти излишки подлежало «… раздать посторонним неимущим крестьянам, которые хлеба не имеют, на семена, и на нужное пропитание до нового хлеба…» взаймы, по распискам. [1. С. 2425]. Кроме того, для пополнения хлебных запасов страны, резко сократившихся в неурожайном 1723 г., было решено вдвое снизить ввозные пошлины на хлеб, поставляемый изза границы. (Указ от 13 января 1724 г. «О дозволении привозить из за границы хлеб, со взысканием половинной пошлины») [2. С. 201].Ряд указов этого времени свидетельствуют о том, что правительство стремилось придать продовольственному делу черты устойчивого направления государственной политики, создать специальные правительственные учреждения, ответственные за народное продовольствие. Указ от 27 февраля 1723 г. «О учинении в КамерКоллегии особой Конторы для наблюдения за хлебопашеством ипродовольствования народа хлебом, во время неурожая» предусматривал введение государственного контроля за состоянием торговли припасами в период неурожаев. Указом предписывалось ввести в государственный штат «… особого человека, который бы всегда мыслил идоносил о магазейнах Государственных и о прочих, каким образом, во время недорода, народ довольствовать…». Контора при КамерКоллегии должна была собирать сведения о количестве собранного зерна в каждой провинции [3. С.27]. В указе от 20 января 1724 г.«Об учинении особого начальства по экономии, для наблюдения за хлебными запасами, о заведении магазейнов, о солении рыбы и о китовом промысле» учреждалась специальная государственная должность «экономии Генерального». Его главной задачей было следить за запасами хлеба в стране, «… чтоб везде запасной был, дабы не в урожайные годы народ голоду не терпел». Круг полномочий этого чиновника рекомендовалось почерпнуть из «иностранных Уставов». Кроме того, Указ предписывал создать в стране сеть государственных продовольственных пунктов из шести «магазейнов» Главные из них в Петербурге, Риге, на Дону; остальные «по пропорции людей
[4. С. 204205].В 1724 г., согласно некоторым сведениям, Петр I намеревался создать специальное государственное учреждение длясбора сведений об урожайности и ценах на продовольствие в разных районах страны [5. С. 30].
Однако эта идея не была реализована, постоянный государственный контроль за продовольственным снабжением населения не сформировался.
История развития российского государства и права в екатерининское время показывает, что в целом правовые нововведения в России осуществлялись под воздействием различных, порой противоречивых факторов, связанных с экономическими причинами и политической целесообразностью, с внешним влиянием и внутренним законотворчеством, с общегосударственными проблемами и частными (классовыми, сословными) интересами [6. С. 6].
Можно утверждать, что законотворческая деятельность правительства екатерининского времени положила начало нового этапа развития социальной функции российского государства, становление которой началось в XVII в. и продолжилось в эпоху реформ Петра I. Этому способствовали объективные причины. При Екатерине II российская феодальная монархия вступила в стадию просвещенного абсолютизма. Его теория опиралась на идеальный образ монарха «отца подданных», обязанного заботиться об их благе. В результате социальная политика российского государства получила мощный стимул к развитию в виде новой идеологии.
В период правления Екатерины II элементы социальной функции государства, возникшие ранее, претерпевают значительные качественные изменения. уже в первые месяцы своего правления, Екатерина II продолжила политику государственного контроля за состоянием продовольственной проблемы, заложенную в ряде указов Петра I 17231724 гг. Указ от 20 августа 1762 г. «О заведении хлебных магазинов во всех городах и о запрещении купцам выписывать парчи и кружева» содержал распоряжение императрицы: «Хлебные магазины завести во всех городах, дабы всегдацена хлеба в моих руках была» [7. С. 57].
Принципы частичного государственного регулирования цен на важнейшие продукты питания содержались в указе от 3 сентября 1762 г. «О невозвышении цены в Москве на съестные и прочие жизненные припасы». В нем отмечалось, что «…на привозный в Москву хлеб цена перед прежним возвышена…». В связи с этим Московской Полицмейстерской Канцелярии, Губернской Канцелярии и Главному Магистрату предписывалось следить за деятельностью подрядчиков, торговцев городских лавок с тем, чтобы не допустить дальнейший рост цен насено, овес и «всякую провизию»[8. С. 6667].
Императрица регулярно знакомилась с состоянием цен в Москве. С этой целью 6 ноября 1762 г. ею был издан указ «О подаче Ея Величеству ежемесячных ведомостей о числе жителей в Москве и еженедельных цен съестных припасов»
[9.С. 104].Однако идея превращения государства в главный субъект обеспечения продовольственной безопасности не была воплощена в жизнь. Специальная комиссия, созданная для реализации продовольственной политики, сделала заключение, что государственные хлебные магазины будут чрезвычайно разорительны для казны. Комиссией было рекомендовано создавать запасы продовольствия не на казенные, а на местные средства в селах за счет помещиков и общин, в городах за счет магистратов.Контроль государства за этими процессами был сведен к минимуму.
Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» и «Временными Правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. обязанности «по делам народного продовольствия» передавались уездным и губернским земским учреждениям. В момент этой передачи основными нормативноправовыми актами, регулировавшими продовольственное дело в стране, являлись «Положение о запасах для пособия в продовольствии» (Продовольственный Устав) от 5 июля 1834 г. и «Положение о обеспечении продовольствия государственных крестьян» от 16 марта 1842 г.
Недостатки системы, установленной этими актами, были очевидны. Особенно тяжелая ситуация складывалась в помещичьих хозяйствах. По сведениям, собранным МВД в 1861 г., во многих имениях помещики никогда не строили запасных магазинов и не собирали с крестьян хлеб в запасные фонды; другие помещики «собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но распоряжались ими небрежно». На правительственном уровне были признаны «недостаток сведений об истинном положении вещей на местах и слабый надзор за действительным состоянием продовольственных капиталов и запасов»[10.С. 141].В ходе подготовки земской реформы выдвигались предложения исправить ситуацию, законодательно расширив самостоятельность продовольственной политики на местном уровне. Так, управляющий II отделением Императорской канцелярии барон М.А. Корф в своем отзыве по проекту Положения о земских учреждениях указывал: «Обеспечение продовольствия есть одна из тех отраслей хозяйственного управления, в которых наиболее необходимо приспособление к местным обстоятельствам и условиям… Посему казалось бы полезным предоставить здесь местным учреждениям не только исполнительные действия, но и некоторую инициативу в самом выборе средств, нужных для достижения цели». [11. С.174.]
Однако в конечном итоге земства, по выражению Б.Б. Веселовского, получили в свои руки огромное дело, не будучи снабжены не только «инициативой» в выборе средств, «нужных для достижения цели», т.е. в деле установления той или иной системы продовольствия, но и «исполнительные действия» их были сильно урезаны. [12. С. 298].
«Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. [13. С. 1820].определяли круг действий земств в продовольственных вопросах следующим образом. Согласно ст. 46 земские учреждения не входили «в непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию хлебных общественных запасов сельских обществ, предоставляя это усмотрению общественных сходов». Для наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия земским управам разрешалось «производить ревизии и удостоверения на местах через своих членов» (ст. 48). При обнаружении нарушений правил распоряжения общественными запасами или капиталами продовольствия, уездные земские управы могли распорядиться «о прекращении и исправлении беспорядка» через волостные правления или уездную полицию (ст. 49).
Таким образом, роль земств ограничивалась «надзором за ненарушением сходами правил о запасах». В то же время, один из важнейших вопросов не нашел отражения в законе земства не наделялись исполнительной властью для того, чтобы обязать сельские общества формировать и пополнять запасы в нужном объеме.
25 апреля 1866 г. был принят закон «О распределении капитала народного продовольствия», который содержал распоряжение «…за передачею в ведение сельских обществ хлебных запасных магазинов, дела о запасах продовольствия передать из Палат Государственных Имуществ… в земские учреждения». Но при этом закон предписывал попрежнему руководствоваться положениями относительно хлебных запасов, установленными в ст. 46, 48, 49 Временных правил 1864 г. [14. С. 475].Таким образом, урезанность прав земств в важнейших вопросах продовольственной безопасности была еще раз законодательно подтверждена.
21 мая 1874 г. вышел закон «Об изменении некоторых правил о народном продовольствии в губерниях, где введены земские учреждения», возлагавший на земства новые надзорные обязанности[15. С. 809810]. По Закону члены уездных земских управ должны были проводить ревизии общественных «запасных» хлебных магазинов, чтобы удостовериться «состоит ли в магазине долженствующее находиться в наличности количество хлеба, хорошего ли качества этот хлеб, а также вполне ли правильно и согласно с данными разрешениями производились ссуды и своевременно ли они возвращаются». Уездная земская управа вовлекалась в процесс выдачи ссуд из хлебных запасов. При получении ходатайства от сельского общества о выдаче ссуды, члены уездной земской управы должны были провести дознание «о действительном положении нуждающихся членов общества» и составить соответствующий акт. На основе этого акта уездная земская управа принимала решение о выдаче ссуды.
Однако, возлагая на земства «наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия», закон от 21 мая 1874 г., как и предыдущее законодательство по продовольственным вопросам, не давал земствам реальной исполнительной власти. Не случайно, что сохранялся и надзор губернского начальства, обладавшего этой властью, за общественными магазинами. В Законе отмечалось, что осмотр общественных хлебных запасов может производиться «как Губернатором лично, так и через командируемых, с этой целью, от него или от Министерства Внутренних Дел чиновников».
Сложившаяся ситуация вынуждала земства обращаться к общественности и властям с просьбами пересмотреть законодательство или вообще исключить продовольственное дело из ведения земств. К примеру, в 1884 г. Сычевское земское собрание Смоленской губернии вынесло следующее заключение: «… если правительство признаетнеудобным предоставить земским учреждениям права и средства для надзора за составлением, раздачею и возвращением натуральных запасов, с правом делать соответственные распоряжения, то необходимо ходатайствовать об освобождении управ от номинального надзора за сельскими магазинами и от нравственной ответственности по этому делу». [12.С. 301].
Некоторые земства ставили конкретный вопрос о пересмотре всего законодательства о продовольственном деле, начиная с Продовольственного Устава 1834 г., и введении волостных продовольственных комитетов.
В 1890 г. на страницах журнала «Вестник Европы» известный земский деятель кн. Н.С.Волконский выразил мнение многих земцев о несовершенстве законов, тормозившем развитие земской продовольственной политики: «Постановка продовольственного дела представляет классический пример малой успешности земской деятельности не только потому, что в этом случае земство является материально незаинтересованным в деле, но и в силу чрезмерной регламентации».В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. содержались некоторые инновации в вопросах продовольственного дела. Земствам поручалось «заведывание делами по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами». Согласно ст. 109 губернским земским собраниям предоставлялось право издавать обязательные постановления: 1) о порядке хранения и расходования хлебных общественных запасов (или общественных продовольственных капиталов) сельских обществ; 2) о замене в отдельных местностях хлебных запасов денежными; 3) об устройстве и содержании хлебных сельских магазинов; 4) о порядке засыпки в них хлеба; 5) об отчетности по хлебным магазинам. [16. С. 495, 508509]. Однако, попрежнему, земства не располагали рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений.
Неурожай 1891 г. обнаружил серьезные недостатки в состоянии продовольственного дела по всей стране. В 17 из 34 «земских» губерний запасы составляли всего от 25% до 50% установленной законом нормы, в некоторых (Казанской, Рязанской, Самарской, Уфимской)
15%, в Тульской и Олонецкой 5%. При этом среди губерний, в которых не было земских учреждений, менее 50% запасов насчитывалось только в двух.
Таким образом, несовершенства законодательства, препятствовавшие эффективному решению земствами проблем продовольственной безопасности населения, стали очевидны. Однако правительство не пошло по пути совершенствования нормативноправовой базы, но предпочло вообще изъять заведование продовольственным делом из ведения земских учреждений. Данное решение мотивировалось тем, что у земств нет соответствующих органов, правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов, общего плана действий в продовольственных делах. 12 июня 1900 г. вышли Временные Правила
по обеспечениюпродовольственных потребностей сельских обывателей[17. С. 764778],согласно которым управление вопросами обеспечения продовольственных потребностей сосредоточивалось в министерстве внутренних дел.
Министру внутренних дел поручалось «общее попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей сельских обывателей». Все продовольственное делопроизводство, документы, отчетность и денежные суммы передавались губернскими и уездными земскими управами в губернские и уездные крестьянские учреждения. Каждая волость объявлялась продовольственным участком, заведование продовольственным делом в котором возлагалось на волостного старшину попечителя участка. Местный надзор возлагался на губернаторов, губернские присутствия, попечителей продовольственных участков.Таким образом, передача земствам одного из важнейших элементов социальной функции государства обеспечения продовольственной безопасности населенияне принесла желаемых результатов. Главной причиной этого, на наш взгляд, послужили особенности законодательства, которое так и не наделило земства рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений по продовольственным вопросам.
Ссылки на источники1.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4168.2.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4411.3.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4175.4.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4420.5.Благотворительность в России. Т. 1. СанктПетербург: ТипоЛитография Н.Л. Ныркина, 1902. 6.Лядов А.О., Мушкет И.И., Евсеев А.В. Идеи просвещенной монархии и законотворчество в период царствования Екатерины II // История государства и права. 2001. № 5.7.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.649.8.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI.№ 11.661.9.ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.701.10.Министерство внутренних дел. 18021902. Исторический очерк. СПб: Типография МВД, 1902.11.Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. СПб.: Издание Хозяйственного департамента МВД, 1892. Ч. 2.12.Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб.: Издво О.Н.Поповой, 1909 г. Т. 2.13.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. № 40458.14.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 41. № 43240.15.ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 49. № 53553.16.ПСЗРИ. Собрание третье. Т. X. № 6927.17.ПСЗРИ. Собрание третье. Т. 20. №18855.
Simonova Svetlana, Candidate of Legal SciencesSenior Lecturer, Departmentof Criminal LawVolgograd branchof the Russian Academyof National Economyand Public AdministrationUnderthePresidentof the Russian Federation,Volgograd.The legal regulation of the food problem in prerevolutionary Russia.Abstract.The article investigates the genesis of legislative consolidation of the food policy of prerevolutionary Russia. The author analyzes the regulations on food problem, which have been adopted since the beginning of XVII to XIX centuries.Keywords:food problem, food policy, food security, food.
