Развитие и совершенствование межбюджетных отношений в условиях децентрализации управления общественными финансами
ART 54787
УДК
001
С.
П. СазоновБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Сазонов
С.
П.,
Мамаев
А.
В.,
Сазонов
А.
С. Развитие и совершенствование межбюджетных отношений в условиях децентрализации управления общественными финансами // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – Т. 20. – С.
2616–2620. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/54787.htm.
Аннотация. Статья посвящена современному этапу развития межбюджетных отношениий в регионах Российской Федерации, характерной особенностью которых, является хроническая несбалансированность и дотационность большинства местных бюджетов. Причинами тому являются, с одной стороны, механизм разграничения доходных полномочий между бюджетами различных уровней и, с другой стороны, низкий налоговый потенциал большинства муниципальных образований.
Ключевые слова:
самостоятельность, налоговый потенциал, межбюджетные отношения, стимулирование, децентрализация, сбалансированность, местные бюджеты
Текст статьи
СазоновСергей Петрович,Заслуженный экономист Российской Федерации, Государственный советник Российской Федерации 2 класса, доктор экономических наук, профессор,заведующий кафедрой «Экономика и финансы предприятий» Волгоградского государственного технического университета sazonovsp@mail.ruМамаевАндрей Владимирович,кандидат экономических наук, заместитель начальника отдела Управления Федерального казначейства по Волгоградской областиavm.andrew@gmail.comСазоновАлександр Сергеевич,кандидат экономических наук, доцент,Волгоградский институт экономики, социологии и праваsazonov.mail@gmail.com
Развитие и совершенствованиемежбюджетных отношений в условияхдецентрализации управления общественными финансами
Аннотация. Статья посвящена современному этапу развития межбюджетным отношениям в регионах Российской Федерации, характерной особенностью которых, является хроническая несбалансированность и дотационность большинства местных бюджетов. Причиной тому являются, с одной стороны, механизм разграничения доходных полномочий между бюджетами различных уровней и, с другой стороны, низкий налоговый потенциал большинства муниципальных образований.Ключевые слова: децентрализация, межбюджетные отношения, самостоятельность, сбалансированность, стимулирование, местные бюджеты, налоговый потенциал.
Исходя из опыта межбюджетного регулирования в субъектах РФ, вопрос сбалансированности полномочий между органами власти регионального и местного уровней,в части доходов и расходов,является весьма непростым в распределении и перераспределении объемов финансовых ресурсов бюджетной системы РФ. Однойиз наиболее сложных и имеющих пристальное вниманиездесьявляется область, затрагивающая формирование нормативов распределения налоговых доходов и предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям для выполнения закрепленныхза ними полномочий.
Не секрет, что при действующей модели разграничения полномочий между регионами и местным самоуправлениембольшинство муниципалитетов не всилах при помощи собственных доходов (за исключением финансовой помощи) обеспечить необходимые потребности в бюджетных средствах, определяемых минимальными бюджетными обязательствами органов местного самоуправления.Что определяет урегулирование вопроса по оптимизации бюджетных полномочий не просто сложным процессом, а и практически не разрешимым,приимеющихся межбюджетных отношенийна уровне субъекта РФ,которые определяются в большей степени как централизованный тип формирования и распределения финансовых ресурсов.Необходимо отметить и тот факт, что спецификой Российской Федерации является значительная неравномерность распределения и перераспределения налогового потенциала по регионам, а в регионах по муниципальным образованиям.Для большей части муниципальных образований не представляется возможным формировать сбалансированные бюджеты, без финансовой помощи регионов, что абсолютно негативным образом отражается на возможностях местного самоуправления самостоятельно обеспечивать выполнениезакрепленных за ним полномочий.Увеличение объема полномочий, закрепленных за муниципалитетами, требует соответствующего улучшения их финансового обеспечения. Однако, вектор, заданныйрегиональнымивластямив части нормативноправового межбюджетного регулирования налоговых ставок традиционно направлен на централизацию региональных финансовых ресурсов.Таким образом, особенность сложившихся межбюджетных отношений в части распределения и перераспределения финансовых ресурсов региональной бюджетной системы определяется: минимальным стимулированием роста доходной базы местных бюджетов используя дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц; доминированиемтрансфертного регулирования межбюджетных отношений, основанного на предоставлении муниципалитетам финансовой помощи; отсутствием мотивации органов местного самоуправления к увеличению налогового потенциала муниципалитетов изза крайне высокогоуровня централизации налоговых доходов в региональных бюджетах;минимальнойобеспеченностью впокрытиирасходных обязательств муниципалитетовпотенциалом собственной доходной базы большей частиместных бюджетов.Такого родаситуация во многом определяетсяответственностью органов государственной власти субъектов РФв частиформированиягарантированного фонда финансовых ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и сбалансирования их бюджетов. При наличии значительной дифференциации в уровне экономического развития, финансового и налогового потенциала между муниципальными образованиями у органов властисубъектов РФвозрастаютрискипотери управления процессом межбюджетного выравнивания и обеспечения сбалансированности местныхбюджетов в случае, если доходныеполномочия в большей степени будут передана на местный уровень.Определенный же на сегодняшний день уровень централизации финансовых потоков региональной бюджетной системы дает возможность органам власти субъектов РФ осуществлять «ручное» управление данными потоками, исключаялюбыезначительныериски при формировании региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов и софинансирования расходов.Однако данная ситуация противоречит требованиям Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части децентрализации управления общественными финансами, ориентации органов местного самоуправления на самостоятельное решение задач по наполнению доходной части бюджетов, а также определению оптимального варианта исполнения законодательно закрепленных собственных полномочий. Фактически, муниципалитеты перегружены финансовыми обязательствами в связи срасширениемих полномочий по закону 131ФЗ [2], асохраняющейся политика централизации доходов в региональных бюджетах, увеличивает нежелание органов местного самоуправления увеличивать налоговый потенциал, а также оптимизировать бюджетные расходы, большая часть которых покрывается финансовой помощью из регионального бюджета.Кроме того, результатом политики централизации доходов, как правило, является последующее дотирование большей части нижестоящих бюджетов, т.к. необходимо обеспечить минимальные потребности всех территорий в решении основных вопросов местного значения. Что определяетфинансовую помощь как главныйинструмент межбюджетного регулирования.
Наличие подобных диспропорций в бюджетной политике России, связанных с действиями федерального правительства, вынуждает субъекты РФ и муниципалитеты прибегать квсе большим заимствованиям, даже при наличии значительного количества субсидий, дотаций и субвенций. Что неизбежно приводит к возникновению долговых обязательств, а также дополнительной нагрузке на бюджет. Данную тенденцию можно рассмотреть на примере Волгоградской области (Таблица 1). Таблица 1 Объем государственного долга Волгоградской области и долга муниципальных образований (млн. руб.) НаименованиеНа 01.01.2010На 01.01.2011На 01.01.2012На 01.01.2013На 01.11.2013Объем государственного долга субъекта РФ7243,39442,315662,123409,732342,1Объем долга муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ3754,25429,05633,86302,06755,8___________________Источник: составлено авторами. Государственный долг // официальный сайт Министерства финансов РФ. 2012,2013 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www1.minfin.ru/ru/public_debt/
Более подробно структура государственного долга Волгоградской области и её изменение в 2012 году отражена в таблице 2. Таблица 2 Структура государственного долга Волгоградской области и её изменение в 20122013 годах (млн. руб.)Вид обязательств01.01.201201.01.2013Увеличение (+) снижение
() долга01.12.2013Увеличение (+) снижение
() долгамлн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %Государственные ценные бумаги по номинальной стоимости5700,036,49400,040,23700,064,914050,045,24650,049,5Кредиты коммерческих банков5500,035,110100,043,14600,083,613900,044,73800,037,6Бюджетные кредиты из федерального бюджета3309,221,12990,812,8318,49,62251,37,2739,57,5Государственные гарантии 1152,97,4918,83,9234,120,3893,82,9259,7Итого государственный долг15662,1100,023409,7100,07747,549,531095,1100,07685,432,8________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
Данные, представленные в таблице 2, показывают, что увеличение государственного долга Волгоградской области в течение 2012 года произошло на 7747,5 млн. руб. Основная доля в общем объеме государственного долга приходится на долг по кредитам коммерческих банков –43,1% и непогашенным областным облигациям –40,2 процента.По состоянию на 01.12.2013 года, государственный долг Волгоградской области увеличился на 7 685,4 млн. руб. Основную долю в общем объеме государственного долга также составляет долг по кредитам коммерческих банков –37,6% и непогашенным областным облигациям –49,5 процента.Что касается расходов на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга за 2012 год, то они составили 1424,6 млн. руб. (Таблица 3).Таблица 3 Расходы на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Волгоградской области за 2012 годНаименование расходовУтвержденные бюджетные назначенияИсполненоУдельный вес, %Рост к 2011 г.млн. руб.%Выплата % по кредитам коммерческих банков
1427,6719,650,5462,9180,4Выплата % по бюджетным кредитам, полученным из федерального бюджета79,05,530,863,9Расходы, связанные с обслуживанием ценных бумаг всего,626,944,0174,438,6Всего фактических расходов по обслуживанию долга, в т.ч.1425, 5100,0%668,288,2обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга1424,699,9668,388,4________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
Таким образом, по сравнению с 2011 годом объем расходов, связанных с обслуживанием государственного долга в 2012 году увеличился на 668,3 млн. руб., или в 1,9 раза. Таблица 4 Расходы на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Волгоградской области на 01.12.2013 годНаименование расходовУтвержденные бюджетные назначенияИсполненоУдельный вес, %Рост к 2012 г.млн. руб.%Выплата % по кредитам коммерческих банков
2259,51077,855,7358,249,77Выплата % по бюджетным кредитам, полученным из федерального бюджета5,10,373,9--- Расходы, связанные с обслуживанием ценных бумаг всего,850,444,0223,535,65Всегофактических расходов по обслуживанию долга, в т.ч.1933,3100,0507,8035,62обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга1933,385,6508,735,70________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долгВолгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
По сравнению с предыдущим годом объем расходов (учитывая данные за 2013 год по состоянию на 01.12.2013), связанных с обслуживанием государственного долга увеличился на 508,7 млн. руб. (Таблица 4).Сложившаяся закономерность в необходимости заимствования средств обусловлена тем, что темпы прироста расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов опережают темпы прироста всех видов доходов. Что также осложняет обеспечение бюджетной политики, направленной на реализацию приоритетных государственных задач в условиях ограниченных финансовых ресурсов исходя из необходимости обеспечения экономического роста, сбалансированности бюджетов и сохранения приемлемого уровня государственного и муниципального долга[8, с. 2017].
Высокой степенью дотационности характеризуются большинство местных бюджетов, т.к. их сбалансированность обеспечивается в основном финансовой помощью регионов, что не дает возможности рассматривать местное самоуправление какполноценного субъекта налоговой и бюджетной политики.Данная ситуация обуславливает необходимость корректировки нормативной базы межбюджетного регулирования налоговых поступлений с целью расширения доходных полномочий местного самоуправления.Одним из ключевых аспектов формирования стратегии модернизации российской экономики выступает решение вопроса об усилении роли субфедерального звена управления в активизации совершенствования процессов в различных сферах хозяйственной деятельности. А один из подходов к пониманию государственного регулирования пространственного аспекта модернизации делает основной акцент на предпосылки усиления роли субфедерального звенауправления в реализации данного направления экономической политики. Другими словами, этот подход к пространственному аспекту формирования экономики развития предполагает, прежде всего, не директивы «сверху», а акцентирует внимание на повышении инициативы и ответственности субъектов Федерации и ведущих муниципальных образований с целью сделать их экономическое пространство благоприятным для всех видов хозяйственной деятельности, развития и роста инвестиций[9, с. 180].
Базовой частью данной корректировки может быть действующая правовая основа межбюджетного регулирования, закрепленная Бюджетным кодексом РФ, которая даетвозможность расширить доходные полномочия муниципалитетов, т.к. она учитывает основные требования реформы местного самоуправления в областиукрепления его финансовой базы.В частности, это затрагивает межбюджетные отношения, регулирование которых, на региональном уровне, осуществляется в большей степени органами государственной власти субъектов РФ, которые наделены необходимыми полномочия в части установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.Так, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ не ограничивается величина дополнительно закрепленных единых нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта РФ[1]. Что дает возможность сделать вывод о том, при применении вышеуказанных единых нормативов, большинство регионов смогли бы повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уменьшить объемы трансфертного межбюджетного выравнивания и сбалансирования местных бюджетов.Таким образом, бюджетное законодательство дает существенные возможности субъектам Российской Федерации в части совершенствования и модернизации действующей на территории субъекта РФ системы межбюджетных отношений при помощи подбора и определения оптимальных значений распределения объемов финансовых потоков между региональными и местными бюджетами. В то же время, органы государственной власти субъектов РФ в целях достижения минимального уровняриска потери управляемостью ресурсами консолидированного бюджета, как правило,прибегают к централизации доходных полномочий, которые распределяютсяв рамках региональной бюджетной системы.Максимальный уровень централизации доходов в региональном бюджете предоставляет органы государственной власти субъектов РФ относительную надежность в управлении процессом формирования местных бюджетов посредством предоставления финансовой помощи из фондов финансовой поддержки муниципальных образований.При таких условиях формируется и увеличиваетсяпротиворечие между желанием децентрализации государственных полномочий и последовательной передачей их местному самоуправлению, с одной стороны, и фактически реализуемым в субъектах Федерации процессом централизации финансовых ресурсов в региональных бюджетах, с другой.В то же время, в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 20132015 годах уже определена необходимости реализации нового этапа развития межбюджетных отношений, где ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов. Т.е. органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. А также отойти от устоявшейся практики делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий, перейдя к передаче полномочий субъектам Российской Федерации на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме[3].
Направленность и тенденции на то, что расходы субъектов РФи местного самоуправления должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источникамив экономически обоснованном объеме, сохраняются и в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 20142016 годах[4].Однако, для реализации закрепленных полномочий и решения задач в области социальноэкономического развития территорий, органам местного самоуправления необходим соответствующий объем финансовых средств, которые позволили бы имобеспечить развитие благоприятного инвестиционного климатана территории, а такжерешение вопросов социальной сферы.Это требует наличия у органов местного самоуправленияболее широких, по сравнению с существующими, бюджетных полномочий, особенно в части планирования и формированиябюджетов за счет собственных налоговых источников.В последующем необходимо рассмотреть возможность увеличения единых нормативов долей налогов, которые направляются на формирование местных бюджетов и повысить требования к порядку распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, обеспечивая плавныйпереход от политики дотационного финансирования местных бюджетов к софинансированию расходов,главным образом,инвестиционной направленности, целю которых является развитие территорий.Отсутствие в методиках межбюджетногорегулирования, применяемых на региональном уровне,норм, направленных на стимулирование в расширении доходной базы местного самоуправления, обуславливаетпотребность вкорректировки региональной нормативной базы.Вектором изменений должно быть совершенствованиеинструментария управления региональными финансами, в связи с чем,регионам необходимы методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, предусматривающие на региональном уровне расширение ограниченийединого норматива отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.Однако каждый субъектРФдолжен разрабатывать индивидуальный подход в создании нормативной базы межбюджетного распределения налоговых поступлений, учитывая специфику и особенности территории, но при этом, не противоречить и не выходить за рамки федерального законодательства.Основываясь на существующей практике, НДФЛ является наиболее доходообразующим для дополнительного закрепления его за бюджетами муниципальных образований на основе единого норматива, что также соответствует положениям Бюджетного кодекса РФв части закрепления налоговых доходов.Налог на доходы физических лиц достаточно равномерен, отражает уровень благосостояния граждан и, следовательно, в нем отражается вклад населения в финансирование полномочий органов местного самоуправления.Закрепление дополнительных единых нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц за бюджетами муниципальных образований стимулирует проживающее на его территории население к повышению требований к эффективности предоставляемых услуг и бюджетноналоговой политики органов местного самоуправления. В таком случае, население будет более заинтересовано процессом расходования бюджетных средств, что в свою очередь является необходимой предпосылкой для осуществления контроля деятельности органов местного самоуправления со стороны населения.Однако, не смотря на различные интерпретации и доли распределения налога на доходы физических лиц между бюджетами муниципальных районов и городских округов Волгоградской области, действующий вариант бюджетноналоговой политики, даже при применении дополнительных нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, заменяющих дотации и единого норматива, установленного законом субъекта Российской Федерации, не дает достаточных возможностей местному самоуправлению привлечь свою справедливую долю доходов, зависящую от экономического развития территории и осуществлять свои задачи самостоятельно. Данная ситуация неминуемо ведет к снижению стимулов, побуждающих муниципалитеты к самостоятельному решению задач по наполнению собственной доходной части бюджетов.На основе эмпирического подхода возможен следующий альтернативный вариант гипотетического распределения налога на доходы физических лиц в Волгоградской области на основе применения единыхнормативов (Таблица 5):Таблица 5Распределение налога на доходы физических лиц между бюджетами муниципальных районов и городских округов (по предложенной методике)Городские округаМуниципальные районы60%, из них:60%, из них:
30%единый норматив, установленный БК,
30%единый норматив, устанавливаемый законом субъекта РФ
20%единый норматив, установленный БК,
40%единый норматив, устанавливаемый законом субъекта РФ_________________Составлено авторами
Такое распределение позволит местным органам власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, полноценно использовать перспективное финансовое планирование. Также это позволит повысить стимул у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы, в том числе в рамках сокращения теневого сектора экономики.В условиях применения скорректированной методики, доходы муниципальных районов и городских округов по налогу на доходы физических лиц в 2008 и 2012 годах сформировались бы следующим образом:Таблица 6Доходы муниципальных районов и городских округов по НДФЛ в условиях применения скорректированной методики (выборочно по Волгоградской области)НаименованиеДоходы по НДФЛ (тыс. рублей)2008 год2012 годАлексеевский район41 204,053 923Быковский район36 039,053 153Городищенский район168 044,0263 067Жирновский район135 766,0158 611Иловлинский район66 763,0103 378Калачевский район138 202,0188 114Камышинский район101 651,0123 022Клетский район36 027,056 080Светлоярский район90 941,0102 299Серафимовичский район47 337,055 078Среднеахтубинский район117 663,0116 551Старополтавский район33 681,048 377Суровикинский район66 220,0108 770Урюпинский район36 231,050 765Фроловский район44 056,048 146Чернышковский район33 189,042 445г.Волгоград6 290 363,07 784 704г.Волжский1 401 095,01 654 279г.Камышин406 340,0456 881г.Михайловка293 975,0338 636ВСЕГО10 713 337,013 364 113,0_________________Составлено авторами
В результате такого распределения доходов, в большей степени увеличиваются налоговые доходы городских округов, что вполне логично и ожидаемо (таблица 7). В отношении увеличения дифференциации по уровню доходов, следует отметить, что, как правило, наибольшие налоговые доходы на душу населения сосредоточены в городах, в которых и расходные потребности на душу населения существенно выше за счет более развитой социальной и инженерной инфраструктуры, необходимости предоставления широкого набора бюджетных услуг по сравнению с муниципальными районами. Таблица 7Сравнительный анализ совокупных налоговых доходов городских округов (выборочно по Волгоградской области)Наименование2008 г.2012 г.при действующем распределениипри новом распределениипри действующем распределениипри новом распределенииг.Волгоград6 360 1868 027 1326 935 1559 735 450г.Волжский1 689 8291 855 8591 767 5152 172 773г.Камышин854 062643 780547 519599 034г.Михайловка314 281362 444353 689434 636_________________Составлено авторами: по данным министерства финансов Волгоградской области
Расширение рамок применения единого норматива налоговых отчислений в местные бюджеты может привести к тому, что отдельные муниципалитеты станут получать значительно больше доходов, в то время когда другие не смогут иметь уровень доходов, соответствующий нормативам минимальной бюджетной обеспеченности. Преодоление этого противоречия и дифференциации возможно введением механизма отрицательного трансферта, направляемого из «бюджетоизбыточных» муниципалитетов по соответствующим нормативам в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований для последующего финансирования из них дотационных бюджетов. При этом, например, лишь 50% сверхнормативного «избытка» будет направляться в форме отрицательного трансферта в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Остальные 50% останутся в бюджете муниципального образования (данное соотношение является условным и требует расчетов в зависимости от конкретной ситуации в каждом регионе). Расчет субсидии, подлежащей зачислению из муниципального образования в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, предлагается осуществлять по следующей формуле: где: –субсидии, подлежащие зачислению из муниципального образования в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, тыс. руб.;НД1моi
налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) на одного человека iго муниципального образования, тыс. руб.;
среднее значение налоговых доходов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) на одного человека, тыс. руб.;
налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) iго муниципального образования, тыс. руб.;Нмоi
численность населения iго муниципального образования, чел.;НД совокупный налоговый доход всех муниципальных районов и городских округов региона, тыс. руб.; Н
численность населения региона, чел.
Относительно результатов 2012 года, потенциально, «отрицательный трансферт» может сформироваться у городов Волгоград, Волжский и Михайловка в общей сумме 9156663,0тыс. рублей. В соответствии с предложенной методикой сумма, подлежащая изъятию и последующему распределению, составляет 4578331,5 тыс. рублей, что соответствует 50% от общей суммы сложившегося «отрицательного трансферта».
Таблица 8Расчет «отрицательного трансферта» на 2012 год (выборочно по муниципальным образованиям Волгоградской области)Наименованиерайона, города
Численность (чел)Налоговые доходы (тыс. рублей)Налог. доход на 1 челСумма «отрицательного трансферта» (тыс. рублей)Сумма «отрицательного трансферта», изымаемого в ФФП (тыс. рублей)123456Алексеевский 18 100,0708653,915
Быковский 27 000,0640812,373
Городищенский 60 300,03038195,038
Даниловский 16 800,0608433,622
Еланский33 000,01267093,840
Жирновский 43 600,01891544,338
Иловлинской 33 200,01242223,742
Калачевский 58 500,02217823,791
Камышинский 42 800,01332933,114
Клетский 17 800,0693293,895
Котельниковский 37 500,02023975,397
Котовский 34 300,01611834,699
Ленинский 30 400,0878192,889
Николаевский 32 000,01035253,235
Новоаннинский 37 200,01511674,064
Новониколаевский 22 500,0879283,908
Октябрьский 21 700,0700583,228
Фроловский 14 600,0624384,277
г. Волгоград1 020 900,097354509,5366 617 149,5993 308 574,799г.Волжский327 700,021727736,6302 124 043,7651 062 021,882г.Камышин119 600,05990345,009
г.Михайловка64 100,04346366,781415 469,662207 734,831
ВСЕГО2608500,016907493,0
9 156 663,0264 578 331,513в среднем (К)
6,5
_________________Составлено авторами
Из этого следует, что при определенных усилиях по увеличению налогового потенциала на территории городов Камышин, Урюпинск, Фролово, а также Городищенского, Жирновского, Котельниковского, Котовского и ряда других муниципальных районов, также мог бы сложиться «отрицательный трансферт». Полагаем, что предложенный вариант станет стимулом наращивания доходной базы бюджетов, в первую очередь, для относительно «богатых» муниципалитетов, а также для тех, в которых имеется достаточный потенциал для перехода в бездотационные.Исходя из вышеизложенного, в области межбюджетных отношенийсуществует возможность обеспечить увеличение степени финансовой самостоятельности муниципалитетов, а также сформировать базовый потенциал расширения полномочий местного самоуправления.Увеличениеуровня финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления за счет собственных доходов является условием для повышения эффективности региональной бюджетной системы в целом, усиления стабильности и прогнозируемости объемов доходов региональных и местных бюджетов. Кроме того,формированияусловий для более плотнойувязки налогов, которые перечисляютсяналогоплательщиками в соответствующие бюджетыбюджетной системы РФ, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных или муниципальных услуг, а, следовательно, для повышения ответственностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты осуществляемойими налоговойи бюджетнойполитики.
Ссылки на источники1.Федеральный Закон от 06.10.2003г. №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочная система «Гарант».2.Сазонов С.П. Децентрализация государственных функций –основной путь совершенствования межбюджетных отношений / Сазонов С.П., Мамаев А.В. // Фундаментальные исследования. 2013. № 10 (ч. 9). C. 20152019.3.Сазонов С.П. Региональные институты развития и усиление роли регионов в инновационной модернизации экономики России / Бухвальд Е.М., Сазонов С.П., Мордвинцев А.И. // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 1 (22). C. 1791854.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145ФЗ // Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/#info[дата обращения: 26.12.2013].5.Бюджетное послание Президента России о бюджетной политики в 20132015 годах.28 июня 2012 г.
URL:http://www.kremlin.ru/acts/15786[дата обращения: 26.12.2013].6.Бюджетное послание Президента России о бюджетной политики в 20142016 годах. 13 июня 2013 г.
URL:http://www.kremlin.ru/acts/18332[дата обращения: 26.12.2013].7.Государственный долг // официальный сайт Министерства финансов РФ. 2012. URL: http: / www1.minfin.ru/ru/public_debt/ [дата обращения: 26.12.2013].8.Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области URL: http: / www.volgafin.volganet.ru[дата обращения: 26.12.2013].
Sazonov Sergey Petrovich, Honored Economist of the Russian Federation, State Advisor of the Russian Federation of 2nd class, Doctor of Economics, Professor, head of "Economy and finance of companies" department, Volgograd State Technical Universitysazonovsp@mail.ruMamayev Andrey Vladimirovich, Candidate of Economic Sciences, the assistant department head of Management of Federal Treasury across the Volgograd regionavm.andrew@gmail.comSazonov Aleksandr Sergeevich, Candidate of Economics, Assistant Professor, Volgograd Institute of Economics, Sociology and Lawsazonov.mail@gmail.comDEVELOPMENT AND PERFECTION OFTHE INTERBUDGET RELATIONS IN THE CONDITIONS OF DECENTRALIZATION OF MANAGEMENT BY PUBLIC FINANCEAbstract. Article is devoted to the present stage of development to the interbudget relations in regions of the Russian Federation which characteristic, chronic imbalance and dependence on subsidies of the majority of local budgets is. The reason for thaдецентрализация, межбюджетныеотношения, самостоятельность, сбалансированность, стимулирование, местныебюджеты, налоговыйпотенциал.t are, on the one hand, themechanism of differentiation of profitable powers between budgets of various levels and, on the other hand, the low tax potential of the majority of municipalities. Keywords: decentralization, interbudget relations, independence, balance, equalization, stimulation, local budgets, tax potential.
Развитие и совершенствованиемежбюджетных отношений в условияхдецентрализации управления общественными финансами
Аннотация. Статья посвящена современному этапу развития межбюджетным отношениям в регионах Российской Федерации, характерной особенностью которых, является хроническая несбалансированность и дотационность большинства местных бюджетов. Причиной тому являются, с одной стороны, механизм разграничения доходных полномочий между бюджетами различных уровней и, с другой стороны, низкий налоговый потенциал большинства муниципальных образований.Ключевые слова: децентрализация, межбюджетные отношения, самостоятельность, сбалансированность, стимулирование, местные бюджеты, налоговый потенциал.
Исходя из опыта межбюджетного регулирования в субъектах РФ, вопрос сбалансированности полномочий между органами власти регионального и местного уровней,в части доходов и расходов,является весьма непростым в распределении и перераспределении объемов финансовых ресурсов бюджетной системы РФ. Однойиз наиболее сложных и имеющих пристальное вниманиездесьявляется область, затрагивающая формирование нормативов распределения налоговых доходов и предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям для выполнения закрепленныхза ними полномочий.
Не секрет, что при действующей модели разграничения полномочий между регионами и местным самоуправлениембольшинство муниципалитетов не всилах при помощи собственных доходов (за исключением финансовой помощи) обеспечить необходимые потребности в бюджетных средствах, определяемых минимальными бюджетными обязательствами органов местного самоуправления.Что определяет урегулирование вопроса по оптимизации бюджетных полномочий не просто сложным процессом, а и практически не разрешимым,приимеющихся межбюджетных отношенийна уровне субъекта РФ,которые определяются в большей степени как централизованный тип формирования и распределения финансовых ресурсов.Необходимо отметить и тот факт, что спецификой Российской Федерации является значительная неравномерность распределения и перераспределения налогового потенциала по регионам, а в регионах по муниципальным образованиям.Для большей части муниципальных образований не представляется возможным формировать сбалансированные бюджеты, без финансовой помощи регионов, что абсолютно негативным образом отражается на возможностях местного самоуправления самостоятельно обеспечивать выполнениезакрепленных за ним полномочий.Увеличение объема полномочий, закрепленных за муниципалитетами, требует соответствующего улучшения их финансового обеспечения. Однако, вектор, заданныйрегиональнымивластямив части нормативноправового межбюджетного регулирования налоговых ставок традиционно направлен на централизацию региональных финансовых ресурсов.Таким образом, особенность сложившихся межбюджетных отношений в части распределения и перераспределения финансовых ресурсов региональной бюджетной системы определяется: минимальным стимулированием роста доходной базы местных бюджетов используя дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц; доминированиемтрансфертного регулирования межбюджетных отношений, основанного на предоставлении муниципалитетам финансовой помощи; отсутствием мотивации органов местного самоуправления к увеличению налогового потенциала муниципалитетов изза крайне высокогоуровня централизации налоговых доходов в региональных бюджетах;минимальнойобеспеченностью впокрытиирасходных обязательств муниципалитетовпотенциалом собственной доходной базы большей частиместных бюджетов.Такого родаситуация во многом определяетсяответственностью органов государственной власти субъектов РФв частиформированиягарантированного фонда финансовых ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и сбалансирования их бюджетов. При наличии значительной дифференциации в уровне экономического развития, финансового и налогового потенциала между муниципальными образованиями у органов властисубъектов РФвозрастаютрискипотери управления процессом межбюджетного выравнивания и обеспечения сбалансированности местныхбюджетов в случае, если доходныеполномочия в большей степени будут передана на местный уровень.Определенный же на сегодняшний день уровень централизации финансовых потоков региональной бюджетной системы дает возможность органам власти субъектов РФ осуществлять «ручное» управление данными потоками, исключаялюбыезначительныериски при формировании региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов и софинансирования расходов.Однако данная ситуация противоречит требованиям Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части децентрализации управления общественными финансами, ориентации органов местного самоуправления на самостоятельное решение задач по наполнению доходной части бюджетов, а также определению оптимального варианта исполнения законодательно закрепленных собственных полномочий. Фактически, муниципалитеты перегружены финансовыми обязательствами в связи срасширениемих полномочий по закону 131ФЗ [2], асохраняющейся политика централизации доходов в региональных бюджетах, увеличивает нежелание органов местного самоуправления увеличивать налоговый потенциал, а также оптимизировать бюджетные расходы, большая часть которых покрывается финансовой помощью из регионального бюджета.Кроме того, результатом политики централизации доходов, как правило, является последующее дотирование большей части нижестоящих бюджетов, т.к. необходимо обеспечить минимальные потребности всех территорий в решении основных вопросов местного значения. Что определяетфинансовую помощь как главныйинструмент межбюджетного регулирования.
Наличие подобных диспропорций в бюджетной политике России, связанных с действиями федерального правительства, вынуждает субъекты РФ и муниципалитеты прибегать квсе большим заимствованиям, даже при наличии значительного количества субсидий, дотаций и субвенций. Что неизбежно приводит к возникновению долговых обязательств, а также дополнительной нагрузке на бюджет. Данную тенденцию можно рассмотреть на примере Волгоградской области (Таблица 1). Таблица 1 Объем государственного долга Волгоградской области и долга муниципальных образований (млн. руб.) НаименованиеНа 01.01.2010На 01.01.2011На 01.01.2012На 01.01.2013На 01.11.2013Объем государственного долга субъекта РФ7243,39442,315662,123409,732342,1Объем долга муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ3754,25429,05633,86302,06755,8___________________Источник: составлено авторами. Государственный долг // официальный сайт Министерства финансов РФ. 2012,2013 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www1.minfin.ru/ru/public_debt/
Более подробно структура государственного долга Волгоградской области и её изменение в 2012 году отражена в таблице 2. Таблица 2 Структура государственного долга Волгоградской области и её изменение в 20122013 годах (млн. руб.)Вид обязательств01.01.201201.01.2013Увеличение (+) снижение
() долга01.12.2013Увеличение (+) снижение
() долгамлн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %млн. руб.доля %Государственные ценные бумаги по номинальной стоимости5700,036,49400,040,23700,064,914050,045,24650,049,5Кредиты коммерческих банков5500,035,110100,043,14600,083,613900,044,73800,037,6Бюджетные кредиты из федерального бюджета3309,221,12990,812,8318,49,62251,37,2739,57,5Государственные гарантии 1152,97,4918,83,9234,120,3893,82,9259,7Итого государственный долг15662,1100,023409,7100,07747,549,531095,1100,07685,432,8________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
Данные, представленные в таблице 2, показывают, что увеличение государственного долга Волгоградской области в течение 2012 года произошло на 7747,5 млн. руб. Основная доля в общем объеме государственного долга приходится на долг по кредитам коммерческих банков –43,1% и непогашенным областным облигациям –40,2 процента.По состоянию на 01.12.2013 года, государственный долг Волгоградской области увеличился на 7 685,4 млн. руб. Основную долю в общем объеме государственного долга также составляет долг по кредитам коммерческих банков –37,6% и непогашенным областным облигациям –49,5 процента.Что касается расходов на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга за 2012 год, то они составили 1424,6 млн. руб. (Таблица 3).Таблица 3 Расходы на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Волгоградской области за 2012 годНаименование расходовУтвержденные бюджетные назначенияИсполненоУдельный вес, %Рост к 2011 г.млн. руб.%Выплата % по кредитам коммерческих банков
1427,6719,650,5462,9180,4Выплата % по бюджетным кредитам, полученным из федерального бюджета79,05,530,863,9Расходы, связанные с обслуживанием ценных бумаг всего,626,944,0174,438,6Всего фактических расходов по обслуживанию долга, в т.ч.1425, 5100,0%668,288,2обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга1424,699,9668,388,4________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
Таким образом, по сравнению с 2011 годом объем расходов, связанных с обслуживанием государственного долга в 2012 году увеличился на 668,3 млн. руб., или в 1,9 раза. Таблица 4 Расходы на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Волгоградской области на 01.12.2013 годНаименование расходовУтвержденные бюджетные назначенияИсполненоУдельный вес, %Рост к 2012 г.млн. руб.%Выплата % по кредитам коммерческих банков
2259,51077,855,7358,249,77Выплата % по бюджетным кредитам, полученным из федерального бюджета5,10,373,9--- Расходы, связанные с обслуживанием ценных бумаг всего,850,444,0223,535,65Всегофактических расходов по обслуживанию долга, в т.ч.1933,3100,0507,8035,62обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга1933,385,6508,735,70________________________________Источник: составлено авторами. Государственный долгВолгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: / www.volgafin.volganet.ru
По сравнению с предыдущим годом объем расходов (учитывая данные за 2013 год по состоянию на 01.12.2013), связанных с обслуживанием государственного долга увеличился на 508,7 млн. руб. (Таблица 4).Сложившаяся закономерность в необходимости заимствования средств обусловлена тем, что темпы прироста расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов опережают темпы прироста всех видов доходов. Что также осложняет обеспечение бюджетной политики, направленной на реализацию приоритетных государственных задач в условиях ограниченных финансовых ресурсов исходя из необходимости обеспечения экономического роста, сбалансированности бюджетов и сохранения приемлемого уровня государственного и муниципального долга[8, с. 2017].
Высокой степенью дотационности характеризуются большинство местных бюджетов, т.к. их сбалансированность обеспечивается в основном финансовой помощью регионов, что не дает возможности рассматривать местное самоуправление какполноценного субъекта налоговой и бюджетной политики.Данная ситуация обуславливает необходимость корректировки нормативной базы межбюджетного регулирования налоговых поступлений с целью расширения доходных полномочий местного самоуправления.Одним из ключевых аспектов формирования стратегии модернизации российской экономики выступает решение вопроса об усилении роли субфедерального звена управления в активизации совершенствования процессов в различных сферах хозяйственной деятельности. А один из подходов к пониманию государственного регулирования пространственного аспекта модернизации делает основной акцент на предпосылки усиления роли субфедерального звенауправления в реализации данного направления экономической политики. Другими словами, этот подход к пространственному аспекту формирования экономики развития предполагает, прежде всего, не директивы «сверху», а акцентирует внимание на повышении инициативы и ответственности субъектов Федерации и ведущих муниципальных образований с целью сделать их экономическое пространство благоприятным для всех видов хозяйственной деятельности, развития и роста инвестиций[9, с. 180].
Базовой частью данной корректировки может быть действующая правовая основа межбюджетного регулирования, закрепленная Бюджетным кодексом РФ, которая даетвозможность расширить доходные полномочия муниципалитетов, т.к. она учитывает основные требования реформы местного самоуправления в областиукрепления его финансовой базы.В частности, это затрагивает межбюджетные отношения, регулирование которых, на региональном уровне, осуществляется в большей степени органами государственной власти субъектов РФ, которые наделены необходимыми полномочия в части установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.Так, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ не ограничивается величина дополнительно закрепленных единых нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта РФ[1]. Что дает возможность сделать вывод о том, при применении вышеуказанных единых нормативов, большинство регионов смогли бы повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уменьшить объемы трансфертного межбюджетного выравнивания и сбалансирования местных бюджетов.Таким образом, бюджетное законодательство дает существенные возможности субъектам Российской Федерации в части совершенствования и модернизации действующей на территории субъекта РФ системы межбюджетных отношений при помощи подбора и определения оптимальных значений распределения объемов финансовых потоков между региональными и местными бюджетами. В то же время, органы государственной власти субъектов РФ в целях достижения минимального уровняриска потери управляемостью ресурсами консолидированного бюджета, как правило,прибегают к централизации доходных полномочий, которые распределяютсяв рамках региональной бюджетной системы.Максимальный уровень централизации доходов в региональном бюджете предоставляет органы государственной власти субъектов РФ относительную надежность в управлении процессом формирования местных бюджетов посредством предоставления финансовой помощи из фондов финансовой поддержки муниципальных образований.При таких условиях формируется и увеличиваетсяпротиворечие между желанием децентрализации государственных полномочий и последовательной передачей их местному самоуправлению, с одной стороны, и фактически реализуемым в субъектах Федерации процессом централизации финансовых ресурсов в региональных бюджетах, с другой.В то же время, в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 20132015 годах уже определена необходимости реализации нового этапа развития межбюджетных отношений, где ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов. Т.е. органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. А также отойти от устоявшейся практики делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий, перейдя к передаче полномочий субъектам Российской Федерации на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме[3].
Направленность и тенденции на то, что расходы субъектов РФи местного самоуправления должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источникамив экономически обоснованном объеме, сохраняются и в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 20142016 годах[4].Однако, для реализации закрепленных полномочий и решения задач в области социальноэкономического развития территорий, органам местного самоуправления необходим соответствующий объем финансовых средств, которые позволили бы имобеспечить развитие благоприятного инвестиционного климатана территории, а такжерешение вопросов социальной сферы.Это требует наличия у органов местного самоуправленияболее широких, по сравнению с существующими, бюджетных полномочий, особенно в части планирования и формированиябюджетов за счет собственных налоговых источников.В последующем необходимо рассмотреть возможность увеличения единых нормативов долей налогов, которые направляются на формирование местных бюджетов и повысить требования к порядку распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, обеспечивая плавныйпереход от политики дотационного финансирования местных бюджетов к софинансированию расходов,главным образом,инвестиционной направленности, целю которых является развитие территорий.Отсутствие в методиках межбюджетногорегулирования, применяемых на региональном уровне,норм, направленных на стимулирование в расширении доходной базы местного самоуправления, обуславливаетпотребность вкорректировки региональной нормативной базы.Вектором изменений должно быть совершенствованиеинструментария управления региональными финансами, в связи с чем,регионам необходимы методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, предусматривающие на региональном уровне расширение ограниченийединого норматива отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.Однако каждый субъектРФдолжен разрабатывать индивидуальный подход в создании нормативной базы межбюджетного распределения налоговых поступлений, учитывая специфику и особенности территории, но при этом, не противоречить и не выходить за рамки федерального законодательства.Основываясь на существующей практике, НДФЛ является наиболее доходообразующим для дополнительного закрепления его за бюджетами муниципальных образований на основе единого норматива, что также соответствует положениям Бюджетного кодекса РФв части закрепления налоговых доходов.Налог на доходы физических лиц достаточно равномерен, отражает уровень благосостояния граждан и, следовательно, в нем отражается вклад населения в финансирование полномочий органов местного самоуправления.Закрепление дополнительных единых нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц за бюджетами муниципальных образований стимулирует проживающее на его территории население к повышению требований к эффективности предоставляемых услуг и бюджетноналоговой политики органов местного самоуправления. В таком случае, население будет более заинтересовано процессом расходования бюджетных средств, что в свою очередь является необходимой предпосылкой для осуществления контроля деятельности органов местного самоуправления со стороны населения.Однако, не смотря на различные интерпретации и доли распределения налога на доходы физических лиц между бюджетами муниципальных районов и городских округов Волгоградской области, действующий вариант бюджетноналоговой политики, даже при применении дополнительных нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, заменяющих дотации и единого норматива, установленного законом субъекта Российской Федерации, не дает достаточных возможностей местному самоуправлению привлечь свою справедливую долю доходов, зависящую от экономического развития территории и осуществлять свои задачи самостоятельно. Данная ситуация неминуемо ведет к снижению стимулов, побуждающих муниципалитеты к самостоятельному решению задач по наполнению собственной доходной части бюджетов.На основе эмпирического подхода возможен следующий альтернативный вариант гипотетического распределения налога на доходы физических лиц в Волгоградской области на основе применения единыхнормативов (Таблица 5):Таблица 5Распределение налога на доходы физических лиц между бюджетами муниципальных районов и городских округов (по предложенной методике)Городские округаМуниципальные районы60%, из них:60%, из них:
30%единый норматив, установленный БК,
30%единый норматив, устанавливаемый законом субъекта РФ
20%единый норматив, установленный БК,
40%единый норматив, устанавливаемый законом субъекта РФ_________________Составлено авторами
Такое распределение позволит местным органам власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, полноценно использовать перспективное финансовое планирование. Также это позволит повысить стимул у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы, в том числе в рамках сокращения теневого сектора экономики.В условиях применения скорректированной методики, доходы муниципальных районов и городских округов по налогу на доходы физических лиц в 2008 и 2012 годах сформировались бы следующим образом:Таблица 6Доходы муниципальных районов и городских округов по НДФЛ в условиях применения скорректированной методики (выборочно по Волгоградской области)НаименованиеДоходы по НДФЛ (тыс. рублей)2008 год2012 годАлексеевский район41 204,053 923Быковский район36 039,053 153Городищенский район168 044,0263 067Жирновский район135 766,0158 611Иловлинский район66 763,0103 378Калачевский район138 202,0188 114Камышинский район101 651,0123 022Клетский район36 027,056 080Светлоярский район90 941,0102 299Серафимовичский район47 337,055 078Среднеахтубинский район117 663,0116 551Старополтавский район33 681,048 377Суровикинский район66 220,0108 770Урюпинский район36 231,050 765Фроловский район44 056,048 146Чернышковский район33 189,042 445г.Волгоград6 290 363,07 784 704г.Волжский1 401 095,01 654 279г.Камышин406 340,0456 881г.Михайловка293 975,0338 636ВСЕГО10 713 337,013 364 113,0_________________Составлено авторами
В результате такого распределения доходов, в большей степени увеличиваются налоговые доходы городских округов, что вполне логично и ожидаемо (таблица 7). В отношении увеличения дифференциации по уровню доходов, следует отметить, что, как правило, наибольшие налоговые доходы на душу населения сосредоточены в городах, в которых и расходные потребности на душу населения существенно выше за счет более развитой социальной и инженерной инфраструктуры, необходимости предоставления широкого набора бюджетных услуг по сравнению с муниципальными районами. Таблица 7Сравнительный анализ совокупных налоговых доходов городских округов (выборочно по Волгоградской области)Наименование2008 г.2012 г.при действующем распределениипри новом распределениипри действующем распределениипри новом распределенииг.Волгоград6 360 1868 027 1326 935 1559 735 450г.Волжский1 689 8291 855 8591 767 5152 172 773г.Камышин854 062643 780547 519599 034г.Михайловка314 281362 444353 689434 636_________________Составлено авторами: по данным министерства финансов Волгоградской области
Расширение рамок применения единого норматива налоговых отчислений в местные бюджеты может привести к тому, что отдельные муниципалитеты станут получать значительно больше доходов, в то время когда другие не смогут иметь уровень доходов, соответствующий нормативам минимальной бюджетной обеспеченности. Преодоление этого противоречия и дифференциации возможно введением механизма отрицательного трансферта, направляемого из «бюджетоизбыточных» муниципалитетов по соответствующим нормативам в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований для последующего финансирования из них дотационных бюджетов. При этом, например, лишь 50% сверхнормативного «избытка» будет направляться в форме отрицательного трансферта в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Остальные 50% останутся в бюджете муниципального образования (данное соотношение является условным и требует расчетов в зависимости от конкретной ситуации в каждом регионе). Расчет субсидии, подлежащей зачислению из муниципального образования в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, предлагается осуществлять по следующей формуле: где: –субсидии, подлежащие зачислению из муниципального образования в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, тыс. руб.;НД1моi
налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) на одного человека iго муниципального образования, тыс. руб.;
среднее значение налоговых доходов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) на одного человека, тыс. руб.;
налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) iго муниципального образования, тыс. руб.;Нмоi
численность населения iго муниципального образования, чел.;НД совокупный налоговый доход всех муниципальных районов и городских округов региона, тыс. руб.; Н
численность населения региона, чел.
Относительно результатов 2012 года, потенциально, «отрицательный трансферт» может сформироваться у городов Волгоград, Волжский и Михайловка в общей сумме 9156663,0тыс. рублей. В соответствии с предложенной методикой сумма, подлежащая изъятию и последующему распределению, составляет 4578331,5 тыс. рублей, что соответствует 50% от общей суммы сложившегося «отрицательного трансферта».
Таблица 8Расчет «отрицательного трансферта» на 2012 год (выборочно по муниципальным образованиям Волгоградской области)Наименованиерайона, города
Численность (чел)Налоговые доходы (тыс. рублей)Налог. доход на 1 челСумма «отрицательного трансферта» (тыс. рублей)Сумма «отрицательного трансферта», изымаемого в ФФП (тыс. рублей)123456Алексеевский 18 100,0708653,915
Быковский 27 000,0640812,373
Городищенский 60 300,03038195,038
Даниловский 16 800,0608433,622
Еланский33 000,01267093,840
Жирновский 43 600,01891544,338
Иловлинской 33 200,01242223,742
Калачевский 58 500,02217823,791
Камышинский 42 800,01332933,114
Клетский 17 800,0693293,895
Котельниковский 37 500,02023975,397
Котовский 34 300,01611834,699
Ленинский 30 400,0878192,889
Николаевский 32 000,01035253,235
Новоаннинский 37 200,01511674,064
Новониколаевский 22 500,0879283,908
Октябрьский 21 700,0700583,228
Фроловский 14 600,0624384,277
г. Волгоград1 020 900,097354509,5366 617 149,5993 308 574,799г.Волжский327 700,021727736,6302 124 043,7651 062 021,882г.Камышин119 600,05990345,009
г.Михайловка64 100,04346366,781415 469,662207 734,831
ВСЕГО2608500,016907493,0
9 156 663,0264 578 331,513в среднем (К)
6,5
_________________Составлено авторами
Из этого следует, что при определенных усилиях по увеличению налогового потенциала на территории городов Камышин, Урюпинск, Фролово, а также Городищенского, Жирновского, Котельниковского, Котовского и ряда других муниципальных районов, также мог бы сложиться «отрицательный трансферт». Полагаем, что предложенный вариант станет стимулом наращивания доходной базы бюджетов, в первую очередь, для относительно «богатых» муниципалитетов, а также для тех, в которых имеется достаточный потенциал для перехода в бездотационные.Исходя из вышеизложенного, в области межбюджетных отношенийсуществует возможность обеспечить увеличение степени финансовой самостоятельности муниципалитетов, а также сформировать базовый потенциал расширения полномочий местного самоуправления.Увеличениеуровня финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления за счет собственных доходов является условием для повышения эффективности региональной бюджетной системы в целом, усиления стабильности и прогнозируемости объемов доходов региональных и местных бюджетов. Кроме того,формированияусловий для более плотнойувязки налогов, которые перечисляютсяналогоплательщиками в соответствующие бюджетыбюджетной системы РФ, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных или муниципальных услуг, а, следовательно, для повышения ответственностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты осуществляемойими налоговойи бюджетнойполитики.
Ссылки на источники1.Федеральный Закон от 06.10.2003г. №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочная система «Гарант».2.Сазонов С.П. Децентрализация государственных функций –основной путь совершенствования межбюджетных отношений / Сазонов С.П., Мамаев А.В. // Фундаментальные исследования. 2013. № 10 (ч. 9). C. 20152019.3.Сазонов С.П. Региональные институты развития и усиление роли регионов в инновационной модернизации экономики России / Бухвальд Е.М., Сазонов С.П., Мордвинцев А.И. // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 1 (22). C. 1791854.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145ФЗ // Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/#info[дата обращения: 26.12.2013].5.Бюджетное послание Президента России о бюджетной политики в 20132015 годах.28 июня 2012 г.
URL:http://www.kremlin.ru/acts/15786[дата обращения: 26.12.2013].6.Бюджетное послание Президента России о бюджетной политики в 20142016 годах. 13 июня 2013 г.
URL:http://www.kremlin.ru/acts/18332[дата обращения: 26.12.2013].7.Государственный долг // официальный сайт Министерства финансов РФ. 2012. URL: http: / www1.minfin.ru/ru/public_debt/ [дата обращения: 26.12.2013].8.Государственный долг Волгоградской области // официальный сайт министерства финансов Волгоградской области URL: http: / www.volgafin.volganet.ru[дата обращения: 26.12.2013].
Sazonov Sergey Petrovich, Honored Economist of the Russian Federation, State Advisor of the Russian Federation of 2nd class, Doctor of Economics, Professor, head of "Economy and finance of companies" department, Volgograd State Technical Universitysazonovsp@mail.ruMamayev Andrey Vladimirovich, Candidate of Economic Sciences, the assistant department head of Management of Federal Treasury across the Volgograd regionavm.andrew@gmail.comSazonov Aleksandr Sergeevich, Candidate of Economics, Assistant Professor, Volgograd Institute of Economics, Sociology and Lawsazonov.mail@gmail.comDEVELOPMENT AND PERFECTION OFTHE INTERBUDGET RELATIONS IN THE CONDITIONS OF DECENTRALIZATION OF MANAGEMENT BY PUBLIC FINANCEAbstract. Article is devoted to the present stage of development to the interbudget relations in regions of the Russian Federation which characteristic, chronic imbalance and dependence on subsidies of the majority of local budgets is. The reason for thaдецентрализация, межбюджетныеотношения, самостоятельность, сбалансированность, стимулирование, местныебюджеты, налоговыйпотенциал.t are, on the one hand, themechanism of differentiation of profitable powers between budgets of various levels and, on the other hand, the low tax potential of the majority of municipalities. Keywords: decentralization, interbudget relations, independence, balance, equalization, stimulation, local budgets, tax potential.
