Оценка реализации механизма государственно-частного партнерства в субъектах РФ: тенденции, проблемы и перспективы
ART 85815
Авторы:
М.
С. Гусева, А.
А. Ильина
М.
С. Гусева, А.
А. Ильина Библиографическое описание статьи для цитирования:
Гусева
М.
С.,
Ильина
А.
А. Оценка реализации механизма государственно-частного партнерства в субъектах РФ: тенденции, проблемы и перспективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2015. – Т. 13. – С.
4071–4075. – URL:
http://e-koncept.ru/2015/85815.htm.
Аннотация. Представлены рейтинговые оценки уровня развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в субъектах РФ, и выявлены основные причины низкой степени готовности регионов к внедрению и развитию данного механизма. Обобщены лучшие практики реализации проектов на основе ГЧП. Проанализирована степень развитости институциональной среды в регионах-лидерах по уровню развития ГЧП. Представлены рекомендации региональным органам управления по развитию институциональной среды.
Ключевые слова:
экономика, инвестиции, инфраструктура, институциональная среда, государственно-частное партнерство
Похожие статьи
Текст статьи
Гусева Мария Сергеевна,Кандидат экономических наук, доценткафедры региональной экономики, государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет», г.СамараGusevams@yandex.ru
Ильина Анастасия Александровна,Студент 4 курса специальности «Региональная экономика» ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет», г.СамараNastyaily@mail.ru
Оценка реализации механизма государственночастного партнерства в субъектах РФ: тенденции, проблемы и перспективы
Аннотация.Представлены рейтинговые оценки уровня развития государственночастного партнерства (ГЧП) в субъектах РФ и выявлены основные причины низкой степени готовности регионов к внедрению и развитию данного механизма. Обобщены лучшие практики реализации проектов на основе ГЧП. Проанализирована степень развитости институциональной среды в регионахлидерах по уровню развития ГЧП. Представлены рекомендации региональным органам управления по развитию институциональной среды. Ключевые слова:государственночастное партнерство, экономика, инвестиции, инфраструктура, институциональная среда
В условиях экономической нестабильности, в которых находится РФ в настоящее время задача поиска новых экономических и политических моделей и институтов, способных адекватно реагировать на вызовы современности, является наиболее актуальной для федеральных и региональных органов управления. Мировой опыт показывает, что без государственночастного партнерства (далее –ГЧП) невозможно развитие и эффективное функционирование современной экономики, а в условиях недостаточности бюджетных средств, это эффективный механизм решения стратегических задач развития экономики, обеспечивающий приток в экономику частных инвестиций, повышение качества товаров и услуг, предоставляемых потребителям, способствующий росту конкурентоспособности бизнеса[1].
В стратегиях социальноэкономического развития 65 субъектов РФ ГЧП рассматривается как перспективный механизм решения существующих проблем и достижения целей социальноэкономического развития.В 68 субъектах РФ приняты региональные законы об участии субъекта РФ в ГЧП, еще в 4регионах разработаны проекты соответствующих актов[2].Более того, Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, среди которых, в том числе, показатель –«уровень развития ГЧП всубъекте».Несмотря на важностьреализации механизма ГЧП в РФи его активного внедрения на региональном уровне,необходимо упомянуть о существовании серьезной проблемы внастоящее время на федеральном уровне не закреплено понятие ГЧП и в связи с этим отсутствует общепринятое правовое определение механизма ГЧП. Вместе с тем, Центр развития государственночастного партнерства–институт, наделенный соответствующими компетенциями по реализации ГЧП, под ГЧП понимает «привлечение в целях достижения задач социальноэкономического развития публичным партнером частного партнера к выполнению работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственночастном партнерстве»[3].Несмотря на отсутствие федерального закона, регулирующего экономическую деятельность в области ГЧП, на сегодняшний день разработанрегиональный ГЧПстандарт, который дает методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере ГЧП в субъектах РФ[4].
Практика внедрения механизма ГЧП в регионах РФ идет медленно и крайне неравномерно. Об этом свидетельствуют данные ежегодного Рейтинга регионов ГЧП, разработанного Центром развития ГЧП и Минэкономразвития России. Рейтинг отражает уровень развития ГЧП посредством сравнения регионов по трем важным элементам:
Развитость институциональной средыпредполагаетналичие нормативноправовых актов, регулирующих отношения в сфере ГЧП, уполномоченных органов и иных институтов развития, отвечающих за реализацию проектов ГЧП[4]. Институты развития являются однимиз инструментов государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственночастного партнерства в субъектах РФ.
Опыт реализации проектов ГЧП–на основании реализуемых и планируемых к реализации проектов;
Инвестиционная привлекательность–на основе данных рейтингового агентства ЭкспертаРА.Согласно методике составления Рейтинга регионов ГЧП2014 и Рейтинга регионов России по Уровню развития ГЧП 20142015, разработанных Центром развития ГЧП, оценка потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП осуществлялась в процентах по следующей формуле:Rj= 0,04 xLj+ 0,03 xEj+ 0,03 xIj[3], где:Lj
развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе;Ej
опыт реализации проектов ГЧПпроектов;Ij
инвестиционная привлекательность для инфраструктурных инвесторов (от 0 до 10)Необходимо обратить внимание, что компонентLjимеет наибольший удельный вес в формуле. Это связано в первую очередь с тем, что на сегодняшний день развитость институциональной среды в сфере ГЧП является наиболее важным фактором для привлечения инвестиций в регион.Результаты рейтинга показали, что более чем в половине субъектов РФ4 уровень развитости сферы ГЧП ниже среднего (менее 50 % от эталонного показателя развитости сферы ГЧП в субъекте РФ), по 45 субъектам он не превышает и 35 %. При этом, уровень развитости сферы ГЧП, которого необходимо достигнуть к 2018 году в среднем по регионам составляет –70%. Следовательно, в ближайшей перспективе на региональном уровне должны быть намечены конкретные шаги, которые позволят стимулировать развитие институциональной среды в сфере ГЧП и будут способствовать реализации проектов ГЧП[4].Список десяти наиболее успешных регионов в сфере ГЧП представлен в табл.1.Таблица 1ТОП10 субъектов РФлидеров по уровню развития ГЧП
Субъект РФРейтинг регионов ГЧП[2,3]Рейтинг инвестиционной привлекательности регионовРоссии[5]Рейтинг регионовГЧП 2014Рейтинг регионов ГЧП –20142015Изменение позициина 10.12.2013г.на 10.12.2014г.Изменение позицииСанктПетербург73,9%(1 место)69,2%(1 место)без измененийгруппа IC2группа IC11Республика Татарстан70,6%(2 место)66,7%(2 место)без измененийгруппа IC2группа IC2подтвержденНовосибирская область65,5%(3 место)61,9%(4 место)1группа IC4группа IC51Свердловская область63,9%(4 место)59,6%(8 место)4группа IC3группа IC3подтвержденНижегородская область62,3%(5 место)61,5%(5 место)без измененийгруппа IC4группа IC31Воронежская область60,4%(6 место)54,4%(10 место)4группа IC4группа IC4подтвержденЛенинградская область55%(7 место)60,2%(6 место)1группа IC3группа IC21Самарская область54,3%(8 место)59,6%(7 место)1группа IC3группа IC21Ярославская область52,7%(9 место)49,3%(16 место)7группа IC5группа IC5подтвержденМосква52,3(10 место)63,8%(3 место)7группа IC1группа IC1подтвержден
Бессменными лидерами на протяжении последних летявляютсяг. СанктПетербурги Республика Татарстан. Стоит отметить, что согласно рейтингу инвестиционной привлекательности регионов России, разработаннымНациональным Рейтинговым Агентством,данные субъекты входятв группус высокой инвестиционной привлекательностью. Из таблицы 1 видно, что высокий уровень инвестиционной привлекательности в большинстве случаев предопределяет успех реализации механизма ГЧП в регионе.По итогам 2014 года средний уровень развития государственночастного партнерства в регионах Российской Федерации вырос незначительно и составил 35,6% это на 0,6% выше результатов прошлого года. В тройке лидеров СанктПетербург, Республика Татарстан и Москва[6].Новосибирская область ухудшила позицию и в Рейтинге регионов ГЧП20142015оказалась на 4 месте, г. Москва улучшила позициив рейтинге на 7 пунктов и заняла лидирующее третье место, чтообъясняется, в первую очередь, максимальным уровнем инвестиционной привлекательности на протяжении последних двух лети реализацией ряда крупных концессионных проектов, например, запуском северного дублера Кутузовского проспекта.Замыкает пятерку лидеров в рейтинге Нижегородская область. В топ10 лучших регионов входят также Ленинградская, Самарская, Свердловская, Воронежскаяи Ярославская области, однако их показатели уровня развития ГЧП на 2015 год не превышают уровня 60%.В целях систематизацииопыта реализации проектов ГЧПна территории регионовлидеров,был проведен контентанализинформационных ресурсов каждого из представленных субъектов на предмет количества проектов, их отраслевого профиля, наличия необходимых институтов развития ГЧП. Всего было проанализировано 143 проекта(табл. 2).Около 36% ГЧПпроектов реализуется в энергетической сфере, большая часть из них представляет собой реконструкцию, модернизацию и эксплуатацию объектов теплоснабжения. При этом только в Р.Татарстан реализуется 51 проект в области энергетики, что составляет 92 % из всех реализуемых проектов на территории республики. Из 10 анализируемых субъектов РФ, только на территории Новосибирской области реализуется проект в области распределении и передаче газа реконструкция 42 газопроводов. Данный проект на сегодняшний день находится на инвестиционной стадии.Важно отметить, что все объекты в области энергетики в исследуемых субъектах РФреализуются на основе концессионного соглашения.В социальной сфере на территории представленных субъектов реализуется 41 ГЧПпроект, 28 из которых на основе концессионногосоглашения, 5 –соглашенийо ГЧП и 8 –договороваренды с инвестиционными обязательствами. Согласно второму инфраструктурному конгрессу «Российская неделя государственночастного партнерства» лучшим проектом в здравоохранении стал проект по созданию и эксплуатации межрайонного центра амбулаторного гемодиализа в городе Казань, а в категории «Образование» был отмечен проект «Строительство и эксплуатация образовательных учреждений в жилом районе «Славянка» города федерального значения СанктПетербурга[7].В коммунальной сфере на разных стадиях реализации находятся28 проектов, связанных со строительством, реконструкцией и последующей эксплуатацией объектов коммунального хозяйства, а также рад проектов по строительству и эксплуатации объектов по переработке отходов. Проект по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном для размещения непригодных к переработке твердых бытовых отходов на территории Городецкого района Нижегородской областибыл признан лучшим проектом в коммунальной сфере в рамках конгресса ROSINFA2015.В транспортной сфере реализуется значительно меньшееколичество ГЧПпроектов. Связано это, в первую очередь, с высокой капиталоемкостьюинфраструктурных проектов и существенными рисками. Лучшим проектом в аэропортовой инфраструктуре является проект по реконструкции аэропорта «Пулково» (г. СанктПетербург).Таблица 2Опыт реализации ГЧПпроектов на территории регионовлидеров РФ по состоянию на 1 января 2015 г.[8]
№Субъект РФКоличество реализуемых ГЧПпроектов в различных сферахВсегоЭнергетическаяТранспортнаяСоциальнаяКоммунальная1СанктПетербург
45
92Республика Татарстан45
4
493Новосибирская область2578224Свердловская область2226125Нижегородская область1253116Воронежская область
1347Ленинградская область
425118Самарская область1
102139Ярославская область
111310Москва
54
9Всего, шт.51234128143
Несмотря на то, что ряд регионов по количеству реализуемых проектов занимают далеко не лидирующие позиции, в Рейтинге регионов России по Уровню развития ГЧП 20142015 располагаются на первых строчках. Это связано, в первую очередь, с тем, что при составлении Рейтинга ГЧП при оценке потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП учитывались три фактора, имеющие различные веса. Так, компонент «Опыт реализации ГЧПпроектов на территории регионов» имеет вес 0,3, в то время как фактор «Развитость институциональной среды»0,4.С другой стороны, при анализе количествареализуемых проектов на территории анализируемых регионов нами не были учтеныфинансовые затраты на реализацию ГЧПпроектов ввиду отсутствия оперативной информации по стоимости реализации проектов в регионах. Однако, если брать во внимание единичные проекты, к примеру, в городе СанктПетербург, можно сделать выводы о значительном объеме финансирования данных проектов. Одним из крупнейших инвестиционных проектов на территории города федерального значения, стоимость которого оценивается в 5 930000000 рублей, является проект по созданию и эксплуатации на основе государственночастного партнерства автомобильных дорог на территории жилого района «Славянка» Пушкинского района СанктПетербурга. Объем инвестиций составляет 1,7% от всех реализуемых проектов в транспортной сфере на территории РФ.В то время, как в республике Татарстан ряд крупных проектов в области энергетики декомпозированы на множество мелкихи в связи с этим субъект лидирует по числу проектов.Анализ структуры проектов ГЧП по формам реализации показал, что 86% от общего числа проектов имеют концессионный характер и только 6 % всех проектов реализуются на основе соглашения о государственночастном партнерстве (рис. 1).Такая популярность концессий обусловлена, с одной стороны, наличием федерального закона РФ от 21.07.2005 № 115ФЗ «О концессионных соглашениях» и отсутствием ФЗ регулирующего деятельность в области ГЧП, с другой. Очевидно, что существование системообразующего нормативного акта позволило бы обеспечить высокий уровень легитимности действий органов власти в области ГЧП и создать условия функционирования механизма ГЧП с максимальной прозрачностью в отношении инвестора. Большая часть соглашений о ГЧП сконцентрирована в г. СанктПетербурге –6 проектов,. 5 из которых реализуется в социальной сфере и 1 в транспортной. Это объясняется, в первую очередь, тем, что город федерального значения был первым, кто принял на региональном уровне закон, регулирующий деятельность в области ГЧП, которыйпо сегодняшним оценкам призван одним из самых прогрессивных в своем роде.
Всего 1 инвестиционный проект реализуется как контракт жизненного цикла, который представляет собой контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. [9]Данный проект реализуется в Свердловской области в коммунальной сфереи носит название «Контракт жизненного цикла на выполнение комплекса работ по проектированию, строительству, последующему техническому обслуживанию объектов наружного освещения в городе Нижний Тагил». Общий объем инвестиций составляет 9 373 245 000 рублей, а срок реализации 2 лет. На сегодняшний день проект находится на прединвестиционной стадии. Интересен тот факт, что лидерамипо реализации проектовна основе регионального законодательствав РФ являютсяКировская область (8 проектов) и Республика Тыва (6 проектов).Все проекты в Кировской области структурированы как договоры подряда, проекты в Республике Тыве –как соглашения о разделе продукции.
Рис. 1. Структура ГЧПпроектов поформам
и сферам реализации [9](по состоянию на 1 января 2015 г.) *
* Поданным ТОП10 субъектов РФлидеров по уровню развития ГЧП
Эффективность реализации механизма ГЧП напрямую зависит от институциональных условий, в рамках которых реализуются данные инвестиционные проекты. Регионы, представленные в первой десятке рейтинга «ГЧПстарт» обладают наибольшим опытом в сфере реализации ГЧПпроектов и характеризуются высоким уровень развитости институциональной среды. Оценку развитости институциональной среды предлагается осуществлять по 10 индикаторам, которые характеризуют качество нормативноправовых условий реализации ГЧП, а также компетенции органов государственной, ответственных за развитие ГЧП в регионе. По итогам контентанализа была сформирована матрица, отражающая наличие (1)/отсутствие (0) основных характеристик институциональной среды в конкретном регионе (табл. 3).
512128232528210%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%ЭнергетическаяТранспортнаяСоциальнаяКоммунальнаяКонтракт жизненного циклаДоговор аренды с инвестиционными обязательствамиСоглашение о государственночастном партнерствеКонцессионное соглашениеТаблица 3Матрица характеристик развитости институциональной среды в регионахлидерахпо уровню развития ГЧП (по состоянию на 01.01.2015 г.)
Субъект РФ12345678910ИТОГОрегиональный закон оГЧПрегиональные нормативные правовые акты всфере ГЧПмуниципальные правовые акты в сфере ГЧПНПА, регулирующие применение различных моделей ГЧПпрограмма развития инвестиционной деятельности (инвестиционные стратегии)план развития ГЧП и/или программа реализации проектов ГЧП в субъекте РФинвестиционный фонд субъекта РФорганы, ответственные за развитие ГЧП в субъекте;регламенты работы подразделений, ответственных за развитие ГЧПдолжностные лица, имеющие специальную квалификацию в сфере специальную квалификацию в сфере управления ГЧП проектамиСанктПетербург11001111118Республика Татарстан11001011117Новосибирская область10001011116Свердловская область11001011117Нижегородская область11001011117Воронежская область11001011117Ленинградская область11001011117Самарская область11001011117Ярославская область11000011116Москва00001010013
ГородСанктПетербург лидирует по уровню развитости институциональной среды –наличие 8 характеристик из 10. Самарская область отстает от лидера по 1 позиции отсутствие плана развития ГЧП и программы реализации проектов ГЧП. Принятие данного документа на региональном уровне позволит усовершенствовать институциональную среду в сфере ГЧП, тем самым снять барьер, препятствующий развитию ГЧП в регионе и улучшить показатели в рейтинге ГЧП.Из таблицы 3также следует, что в регионахлидерах по уровню развития ГЧП отсутствуют муниципальные правовые акты в сфере ГЧП и НПА, регулирующие применение различных моделей ГЧП. Важноотметить, что в 9 регионах из 10 отсутствует план развития ГЧП или программа реализации проектов ГЧП. Только в г. СанктПетербурге существует целевая программа СанктПетербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в СанктПетербурге». Интересен тот факт, что концепция развития государственночастного партнерства,помимо г.СанктПетербурга, принята также в Республике Саха, Р.Бурятии. Наименее подготовленным с точки зрения развитости институциональной среды оказался город федерального значения Москва(наличие 3 характеристикиз 10). В регионе до сих пор не принят региональный закон о ГЧП, что является серьезным барьером, сдерживающим развитие ГЧП. Отсутствие необходимой институциональной среды негативно влияет наперспективы привлечения инвестиций впроекты ГЧП инепозволяет выстроить единую государственную политику субъекта в сфере развития ГЧП.Полученные выводы коррелируются с результатамианкетирования ведущих бизнесструктур, проведенного Торговопромышленной палатойРФ иЦентром развития ГЧП (2013г.)[10]. Так, к основным проблемам развития ГЧП по мнению бизнеса можно отнести:1.Неотлаженный и малоэффективный механизм взаимодействия государственного и частного партнеров.2.Игнорирование мнения бизнессообщества при разработке и совершенствовании нормативноправовой базы.3.Отсутствие единой методологии при реализации проектов ГПЧ.4.Отсутствие единых (типовых) механизмов отбора частных партнеров для реализации проектов ГЧП.5.Низкий уровень компетенции в сфере ГЧП у государственных заказчиков.6.Низкий уровень взаимодействия российского бизнессообщества с зарубежными партнерами.7.Низкий уровень унификации информационных ресурсов.8.Отсутствие информационных ресурсов, содержащих оперативную информацию о развитии, тенденциях и проектах ГЧП в России. В целях активизации механизма ГЧП на региональном уровне предлагаются следующие шаги к повышению степени развитости институциональной среды на региональном уровне:1.Определить целевые ориентиры по применению ГЧП в стратегических документах социальноэкономического развития субъекта;2.Разработать концепцию (стратегию) развития ГЧП в субъекте;3.Сформировать модель управления сферой ГЧП и наделить органы управления соответствующими полномочиями;4.Организовать программу обучения для региональных органов государственной власти.
Ссылки на источники1.European PPP Expertise Centre//Review of European PPP Market in 2013 [Electronic resource]. URL: http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].2.Рейтинг регионов России по Уровню развития государственночастного партнерства 20142015, разработанный Центром развития ГЧП [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppcenter.ru/assets/docs/raytingREGBlock_16032015_WEB.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].3.Развитие государственночастного партнерства в субъектах РФ. Рейтинг регионов ГЧП2014, разработанный Центром развития ГЧП [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingreg2014.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].4.Методологические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственночастного партнерства в субъектах РФ. Региональный ГЧПстандарт. –Москва, 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].5.Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России, разработанный Национальным Рейтинговым Агентством [Электронный ресурс]. URL: http://www.ranational.ru/?page=regionsraitinginvestment. –[Дата обращения 01.01.2015].6.Итоги второго инфраструктурного конгресса «Российская неделя государственночастного партнерства» [Электронный ресурс]. URL: http://p3week.ru/ru/onedele. –[Дата обращения 01.01.2015].7.Торговопромышленная палата Российской Федерации. Комитет по государственночастному партнерству[Электронный ресурс]. URL: http://www.tpprf.ru/ru/interaction/committee/komghp/news/44334/. –[Дата обращения 13.03.2015].8.Единая информационная система государственночастного партнерства в РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppi.ru/projects. –[Дата обращения 01.01.2015].9.Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1087 «Об определении случает заключения контракта жизненного цикла» [Электронный ресурс]. –URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/508818/#ixzz3WR5pfpA7. –[Дата обращения 01.01.2015].10.Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса. Отчет по результатам исследования./Москва, 2013 г. [Электронный ресурс]. –URL: http://www.pppcenter.ru/assets/files/presentations/Opros.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].
Ильина Анастасия Александровна,Студент 4 курса специальности «Региональная экономика» ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет», г.СамараNastyaily@mail.ru
Оценка реализации механизма государственночастного партнерства в субъектах РФ: тенденции, проблемы и перспективы
Аннотация.Представлены рейтинговые оценки уровня развития государственночастного партнерства (ГЧП) в субъектах РФ и выявлены основные причины низкой степени готовности регионов к внедрению и развитию данного механизма. Обобщены лучшие практики реализации проектов на основе ГЧП. Проанализирована степень развитости институциональной среды в регионахлидерах по уровню развития ГЧП. Представлены рекомендации региональным органам управления по развитию институциональной среды. Ключевые слова:государственночастное партнерство, экономика, инвестиции, инфраструктура, институциональная среда
В условиях экономической нестабильности, в которых находится РФ в настоящее время задача поиска новых экономических и политических моделей и институтов, способных адекватно реагировать на вызовы современности, является наиболее актуальной для федеральных и региональных органов управления. Мировой опыт показывает, что без государственночастного партнерства (далее –ГЧП) невозможно развитие и эффективное функционирование современной экономики, а в условиях недостаточности бюджетных средств, это эффективный механизм решения стратегических задач развития экономики, обеспечивающий приток в экономику частных инвестиций, повышение качества товаров и услуг, предоставляемых потребителям, способствующий росту конкурентоспособности бизнеса[1].
В стратегиях социальноэкономического развития 65 субъектов РФ ГЧП рассматривается как перспективный механизм решения существующих проблем и достижения целей социальноэкономического развития.В 68 субъектах РФ приняты региональные законы об участии субъекта РФ в ГЧП, еще в 4регионах разработаны проекты соответствующих актов[2].Более того, Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, среди которых, в том числе, показатель –«уровень развития ГЧП всубъекте».Несмотря на важностьреализации механизма ГЧП в РФи его активного внедрения на региональном уровне,необходимо упомянуть о существовании серьезной проблемы внастоящее время на федеральном уровне не закреплено понятие ГЧП и в связи с этим отсутствует общепринятое правовое определение механизма ГЧП. Вместе с тем, Центр развития государственночастного партнерства–институт, наделенный соответствующими компетенциями по реализации ГЧП, под ГЧП понимает «привлечение в целях достижения задач социальноэкономического развития публичным партнером частного партнера к выполнению работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственночастном партнерстве»[3].Несмотря на отсутствие федерального закона, регулирующего экономическую деятельность в области ГЧП, на сегодняшний день разработанрегиональный ГЧПстандарт, который дает методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере ГЧП в субъектах РФ[4].
Практика внедрения механизма ГЧП в регионах РФ идет медленно и крайне неравномерно. Об этом свидетельствуют данные ежегодного Рейтинга регионов ГЧП, разработанного Центром развития ГЧП и Минэкономразвития России. Рейтинг отражает уровень развития ГЧП посредством сравнения регионов по трем важным элементам:
Развитость институциональной средыпредполагаетналичие нормативноправовых актов, регулирующих отношения в сфере ГЧП, уполномоченных органов и иных институтов развития, отвечающих за реализацию проектов ГЧП[4]. Институты развития являются однимиз инструментов государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственночастного партнерства в субъектах РФ.
Опыт реализации проектов ГЧП–на основании реализуемых и планируемых к реализации проектов;
Инвестиционная привлекательность–на основе данных рейтингового агентства ЭкспертаРА.Согласно методике составления Рейтинга регионов ГЧП2014 и Рейтинга регионов России по Уровню развития ГЧП 20142015, разработанных Центром развития ГЧП, оценка потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП осуществлялась в процентах по следующей формуле:Rj= 0,04 xLj+ 0,03 xEj+ 0,03 xIj[3], где:Lj
развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе;Ej
опыт реализации проектов ГЧПпроектов;Ij
инвестиционная привлекательность для инфраструктурных инвесторов (от 0 до 10)Необходимо обратить внимание, что компонентLjимеет наибольший удельный вес в формуле. Это связано в первую очередь с тем, что на сегодняшний день развитость институциональной среды в сфере ГЧП является наиболее важным фактором для привлечения инвестиций в регион.Результаты рейтинга показали, что более чем в половине субъектов РФ4 уровень развитости сферы ГЧП ниже среднего (менее 50 % от эталонного показателя развитости сферы ГЧП в субъекте РФ), по 45 субъектам он не превышает и 35 %. При этом, уровень развитости сферы ГЧП, которого необходимо достигнуть к 2018 году в среднем по регионам составляет –70%. Следовательно, в ближайшей перспективе на региональном уровне должны быть намечены конкретные шаги, которые позволят стимулировать развитие институциональной среды в сфере ГЧП и будут способствовать реализации проектов ГЧП[4].Список десяти наиболее успешных регионов в сфере ГЧП представлен в табл.1.Таблица 1ТОП10 субъектов РФлидеров по уровню развития ГЧП
Субъект РФРейтинг регионов ГЧП[2,3]Рейтинг инвестиционной привлекательности регионовРоссии[5]Рейтинг регионовГЧП 2014Рейтинг регионов ГЧП –20142015Изменение позициина 10.12.2013г.на 10.12.2014г.Изменение позицииСанктПетербург73,9%(1 место)69,2%(1 место)без измененийгруппа IC2группа IC11Республика Татарстан70,6%(2 место)66,7%(2 место)без измененийгруппа IC2группа IC2подтвержденНовосибирская область65,5%(3 место)61,9%(4 место)1группа IC4группа IC51Свердловская область63,9%(4 место)59,6%(8 место)4группа IC3группа IC3подтвержденНижегородская область62,3%(5 место)61,5%(5 место)без измененийгруппа IC4группа IC31Воронежская область60,4%(6 место)54,4%(10 место)4группа IC4группа IC4подтвержденЛенинградская область55%(7 место)60,2%(6 место)1группа IC3группа IC21Самарская область54,3%(8 место)59,6%(7 место)1группа IC3группа IC21Ярославская область52,7%(9 место)49,3%(16 место)7группа IC5группа IC5подтвержденМосква52,3(10 место)63,8%(3 место)7группа IC1группа IC1подтвержден
Бессменными лидерами на протяжении последних летявляютсяг. СанктПетербурги Республика Татарстан. Стоит отметить, что согласно рейтингу инвестиционной привлекательности регионов России, разработаннымНациональным Рейтинговым Агентством,данные субъекты входятв группус высокой инвестиционной привлекательностью. Из таблицы 1 видно, что высокий уровень инвестиционной привлекательности в большинстве случаев предопределяет успех реализации механизма ГЧП в регионе.По итогам 2014 года средний уровень развития государственночастного партнерства в регионах Российской Федерации вырос незначительно и составил 35,6% это на 0,6% выше результатов прошлого года. В тройке лидеров СанктПетербург, Республика Татарстан и Москва[6].Новосибирская область ухудшила позицию и в Рейтинге регионов ГЧП20142015оказалась на 4 месте, г. Москва улучшила позициив рейтинге на 7 пунктов и заняла лидирующее третье место, чтообъясняется, в первую очередь, максимальным уровнем инвестиционной привлекательности на протяжении последних двух лети реализацией ряда крупных концессионных проектов, например, запуском северного дублера Кутузовского проспекта.Замыкает пятерку лидеров в рейтинге Нижегородская область. В топ10 лучших регионов входят также Ленинградская, Самарская, Свердловская, Воронежскаяи Ярославская области, однако их показатели уровня развития ГЧП на 2015 год не превышают уровня 60%.В целях систематизацииопыта реализации проектов ГЧПна территории регионовлидеров,был проведен контентанализинформационных ресурсов каждого из представленных субъектов на предмет количества проектов, их отраслевого профиля, наличия необходимых институтов развития ГЧП. Всего было проанализировано 143 проекта(табл. 2).Около 36% ГЧПпроектов реализуется в энергетической сфере, большая часть из них представляет собой реконструкцию, модернизацию и эксплуатацию объектов теплоснабжения. При этом только в Р.Татарстан реализуется 51 проект в области энергетики, что составляет 92 % из всех реализуемых проектов на территории республики. Из 10 анализируемых субъектов РФ, только на территории Новосибирской области реализуется проект в области распределении и передаче газа реконструкция 42 газопроводов. Данный проект на сегодняшний день находится на инвестиционной стадии.Важно отметить, что все объекты в области энергетики в исследуемых субъектах РФреализуются на основе концессионного соглашения.В социальной сфере на территории представленных субъектов реализуется 41 ГЧПпроект, 28 из которых на основе концессионногосоглашения, 5 –соглашенийо ГЧП и 8 –договороваренды с инвестиционными обязательствами. Согласно второму инфраструктурному конгрессу «Российская неделя государственночастного партнерства» лучшим проектом в здравоохранении стал проект по созданию и эксплуатации межрайонного центра амбулаторного гемодиализа в городе Казань, а в категории «Образование» был отмечен проект «Строительство и эксплуатация образовательных учреждений в жилом районе «Славянка» города федерального значения СанктПетербурга[7].В коммунальной сфере на разных стадиях реализации находятся28 проектов, связанных со строительством, реконструкцией и последующей эксплуатацией объектов коммунального хозяйства, а также рад проектов по строительству и эксплуатации объектов по переработке отходов. Проект по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном для размещения непригодных к переработке твердых бытовых отходов на территории Городецкого района Нижегородской областибыл признан лучшим проектом в коммунальной сфере в рамках конгресса ROSINFA2015.В транспортной сфере реализуется значительно меньшееколичество ГЧПпроектов. Связано это, в первую очередь, с высокой капиталоемкостьюинфраструктурных проектов и существенными рисками. Лучшим проектом в аэропортовой инфраструктуре является проект по реконструкции аэропорта «Пулково» (г. СанктПетербург).Таблица 2Опыт реализации ГЧПпроектов на территории регионовлидеров РФ по состоянию на 1 января 2015 г.[8]
№Субъект РФКоличество реализуемых ГЧПпроектов в различных сферахВсегоЭнергетическаяТранспортнаяСоциальнаяКоммунальная1СанктПетербург
45
92Республика Татарстан45
4
493Новосибирская область2578224Свердловская область2226125Нижегородская область1253116Воронежская область
1347Ленинградская область
425118Самарская область1
102139Ярославская область
111310Москва
54
9Всего, шт.51234128143
Несмотря на то, что ряд регионов по количеству реализуемых проектов занимают далеко не лидирующие позиции, в Рейтинге регионов России по Уровню развития ГЧП 20142015 располагаются на первых строчках. Это связано, в первую очередь, с тем, что при составлении Рейтинга ГЧП при оценке потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП учитывались три фактора, имеющие различные веса. Так, компонент «Опыт реализации ГЧПпроектов на территории регионов» имеет вес 0,3, в то время как фактор «Развитость институциональной среды»0,4.С другой стороны, при анализе количествареализуемых проектов на территории анализируемых регионов нами не были учтеныфинансовые затраты на реализацию ГЧПпроектов ввиду отсутствия оперативной информации по стоимости реализации проектов в регионах. Однако, если брать во внимание единичные проекты, к примеру, в городе СанктПетербург, можно сделать выводы о значительном объеме финансирования данных проектов. Одним из крупнейших инвестиционных проектов на территории города федерального значения, стоимость которого оценивается в 5 930000000 рублей, является проект по созданию и эксплуатации на основе государственночастного партнерства автомобильных дорог на территории жилого района «Славянка» Пушкинского района СанктПетербурга. Объем инвестиций составляет 1,7% от всех реализуемых проектов в транспортной сфере на территории РФ.В то время, как в республике Татарстан ряд крупных проектов в области энергетики декомпозированы на множество мелкихи в связи с этим субъект лидирует по числу проектов.Анализ структуры проектов ГЧП по формам реализации показал, что 86% от общего числа проектов имеют концессионный характер и только 6 % всех проектов реализуются на основе соглашения о государственночастном партнерстве (рис. 1).Такая популярность концессий обусловлена, с одной стороны, наличием федерального закона РФ от 21.07.2005 № 115ФЗ «О концессионных соглашениях» и отсутствием ФЗ регулирующего деятельность в области ГЧП, с другой. Очевидно, что существование системообразующего нормативного акта позволило бы обеспечить высокий уровень легитимности действий органов власти в области ГЧП и создать условия функционирования механизма ГЧП с максимальной прозрачностью в отношении инвестора. Большая часть соглашений о ГЧП сконцентрирована в г. СанктПетербурге –6 проектов,. 5 из которых реализуется в социальной сфере и 1 в транспортной. Это объясняется, в первую очередь, тем, что город федерального значения был первым, кто принял на региональном уровне закон, регулирующий деятельность в области ГЧП, которыйпо сегодняшним оценкам призван одним из самых прогрессивных в своем роде.
Всего 1 инвестиционный проект реализуется как контракт жизненного цикла, который представляет собой контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. [9]Данный проект реализуется в Свердловской области в коммунальной сфереи носит название «Контракт жизненного цикла на выполнение комплекса работ по проектированию, строительству, последующему техническому обслуживанию объектов наружного освещения в городе Нижний Тагил». Общий объем инвестиций составляет 9 373 245 000 рублей, а срок реализации 2 лет. На сегодняшний день проект находится на прединвестиционной стадии. Интересен тот факт, что лидерамипо реализации проектовна основе регионального законодательствав РФ являютсяКировская область (8 проектов) и Республика Тыва (6 проектов).Все проекты в Кировской области структурированы как договоры подряда, проекты в Республике Тыве –как соглашения о разделе продукции.
Рис. 1. Структура ГЧПпроектов поформам
и сферам реализации [9](по состоянию на 1 января 2015 г.) *
* Поданным ТОП10 субъектов РФлидеров по уровню развития ГЧП
Эффективность реализации механизма ГЧП напрямую зависит от институциональных условий, в рамках которых реализуются данные инвестиционные проекты. Регионы, представленные в первой десятке рейтинга «ГЧПстарт» обладают наибольшим опытом в сфере реализации ГЧПпроектов и характеризуются высоким уровень развитости институциональной среды. Оценку развитости институциональной среды предлагается осуществлять по 10 индикаторам, которые характеризуют качество нормативноправовых условий реализации ГЧП, а также компетенции органов государственной, ответственных за развитие ГЧП в регионе. По итогам контентанализа была сформирована матрица, отражающая наличие (1)/отсутствие (0) основных характеристик институциональной среды в конкретном регионе (табл. 3).
512128232528210%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%ЭнергетическаяТранспортнаяСоциальнаяКоммунальнаяКонтракт жизненного циклаДоговор аренды с инвестиционными обязательствамиСоглашение о государственночастном партнерствеКонцессионное соглашениеТаблица 3Матрица характеристик развитости институциональной среды в регионахлидерахпо уровню развития ГЧП (по состоянию на 01.01.2015 г.)
Субъект РФ12345678910ИТОГОрегиональный закон оГЧПрегиональные нормативные правовые акты всфере ГЧПмуниципальные правовые акты в сфере ГЧПНПА, регулирующие применение различных моделей ГЧПпрограмма развития инвестиционной деятельности (инвестиционные стратегии)план развития ГЧП и/или программа реализации проектов ГЧП в субъекте РФинвестиционный фонд субъекта РФорганы, ответственные за развитие ГЧП в субъекте;регламенты работы подразделений, ответственных за развитие ГЧПдолжностные лица, имеющие специальную квалификацию в сфере специальную квалификацию в сфере управления ГЧП проектамиСанктПетербург11001111118Республика Татарстан11001011117Новосибирская область10001011116Свердловская область11001011117Нижегородская область11001011117Воронежская область11001011117Ленинградская область11001011117Самарская область11001011117Ярославская область11000011116Москва00001010013
ГородСанктПетербург лидирует по уровню развитости институциональной среды –наличие 8 характеристик из 10. Самарская область отстает от лидера по 1 позиции отсутствие плана развития ГЧП и программы реализации проектов ГЧП. Принятие данного документа на региональном уровне позволит усовершенствовать институциональную среду в сфере ГЧП, тем самым снять барьер, препятствующий развитию ГЧП в регионе и улучшить показатели в рейтинге ГЧП.Из таблицы 3также следует, что в регионахлидерах по уровню развития ГЧП отсутствуют муниципальные правовые акты в сфере ГЧП и НПА, регулирующие применение различных моделей ГЧП. Важноотметить, что в 9 регионах из 10 отсутствует план развития ГЧП или программа реализации проектов ГЧП. Только в г. СанктПетербурге существует целевая программа СанктПетербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в СанктПетербурге». Интересен тот факт, что концепция развития государственночастного партнерства,помимо г.СанктПетербурга, принята также в Республике Саха, Р.Бурятии. Наименее подготовленным с точки зрения развитости институциональной среды оказался город федерального значения Москва(наличие 3 характеристикиз 10). В регионе до сих пор не принят региональный закон о ГЧП, что является серьезным барьером, сдерживающим развитие ГЧП. Отсутствие необходимой институциональной среды негативно влияет наперспективы привлечения инвестиций впроекты ГЧП инепозволяет выстроить единую государственную политику субъекта в сфере развития ГЧП.Полученные выводы коррелируются с результатамианкетирования ведущих бизнесструктур, проведенного Торговопромышленной палатойРФ иЦентром развития ГЧП (2013г.)[10]. Так, к основным проблемам развития ГЧП по мнению бизнеса можно отнести:1.Неотлаженный и малоэффективный механизм взаимодействия государственного и частного партнеров.2.Игнорирование мнения бизнессообщества при разработке и совершенствовании нормативноправовой базы.3.Отсутствие единой методологии при реализации проектов ГПЧ.4.Отсутствие единых (типовых) механизмов отбора частных партнеров для реализации проектов ГЧП.5.Низкий уровень компетенции в сфере ГЧП у государственных заказчиков.6.Низкий уровень взаимодействия российского бизнессообщества с зарубежными партнерами.7.Низкий уровень унификации информационных ресурсов.8.Отсутствие информационных ресурсов, содержащих оперативную информацию о развитии, тенденциях и проектах ГЧП в России. В целях активизации механизма ГЧП на региональном уровне предлагаются следующие шаги к повышению степени развитости институциональной среды на региональном уровне:1.Определить целевые ориентиры по применению ГЧП в стратегических документах социальноэкономического развития субъекта;2.Разработать концепцию (стратегию) развития ГЧП в субъекте;3.Сформировать модель управления сферой ГЧП и наделить органы управления соответствующими полномочиями;4.Организовать программу обучения для региональных органов государственной власти.
Ссылки на источники1.European PPP Expertise Centre//Review of European PPP Market in 2013 [Electronic resource]. URL: http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].2.Рейтинг регионов России по Уровню развития государственночастного партнерства 20142015, разработанный Центром развития ГЧП [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppcenter.ru/assets/docs/raytingREGBlock_16032015_WEB.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].3.Развитие государственночастного партнерства в субъектах РФ. Рейтинг регионов ГЧП2014, разработанный Центром развития ГЧП [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingreg2014.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].4.Методологические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственночастного партнерства в субъектах РФ. Региональный ГЧПстандарт. –Москва, 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].5.Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России, разработанный Национальным Рейтинговым Агентством [Электронный ресурс]. URL: http://www.ranational.ru/?page=regionsraitinginvestment. –[Дата обращения 01.01.2015].6.Итоги второго инфраструктурного конгресса «Российская неделя государственночастного партнерства» [Электронный ресурс]. URL: http://p3week.ru/ru/onedele. –[Дата обращения 01.01.2015].7.Торговопромышленная палата Российской Федерации. Комитет по государственночастному партнерству[Электронный ресурс]. URL: http://www.tpprf.ru/ru/interaction/committee/komghp/news/44334/. –[Дата обращения 13.03.2015].8.Единая информационная система государственночастного партнерства в РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppi.ru/projects. –[Дата обращения 01.01.2015].9.Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1087 «Об определении случает заключения контракта жизненного цикла» [Электронный ресурс]. –URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/508818/#ixzz3WR5pfpA7. –[Дата обращения 01.01.2015].10.Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса. Отчет по результатам исследования./Москва, 2013 г. [Электронный ресурс]. –URL: http://www.pppcenter.ru/assets/files/presentations/Opros.pdf. –[Дата обращения 01.01.2015].
