Полный текст статьи
Печать

С 1 января 2014 года вступили в действие  большинство норм закона  № 44 – ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».[1]   Нормы  части 1 статьи 1 данного закона определяют цели принятия подобного закона, а именно «повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение  гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений».[2]

Отметим, что некоторые положения данного закона действительно позволяют бороться с коррупцией, злоупотреблениями в сфере закупок, позволяют более эффективно осуществлять данную деятельность, но есть и положения, которые не способствуют достижению целей названного закона.

В отличие  от ранее действовавшего закона ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» расширяет предмет регулирования. В настоящее время в форе конкурсов, аукционов будет осуществлять приобретение недвижимого имущества, что, безусловно, снизит коррупционность  и злоупотреблений в данной сфере. Стоит отметить, что именно в сфере приобретения жилья для муниципальных и государственных нужд коррупция процветала. Так, по сведениям  С. Порошина только в 2011 году коррупционными действиям в сфере приобретения жилья для военнослужащих был нанесён ущерб государству на сумму более 80 миллиардов рублей.[3]  Например, командир воинской части  Н,  был осужден Ленинградским областным судом по  части  6 статьи 290 УК за то, что за взятку в размере 2.000.000 рублей, оформил покупку квартиры для воинской части по цене, которая в 4 (!) раза превышала рыночную стоимость.[4]

Теперь, когда конкурсные механизмы будут распространяться и на недвижимость, будем надеяться такая ситуация станет менее реальной.

Безусловным шагом на пути искоренения коррупции и злоупотреблений  в сфере государственных закупок стало то, что на основе данного закона с 2016 года завершится создание Единой информационной системы в сфере закупок, где будет не только информация о размещении заказа, то и вообще вся информация о закупки от плана – графика и до мониторинга эффективности закупки.

Согласно новому закону вводятся такие новые действующие лица, как эксперт, экспертная организация. По идее их деятельность также должна служить искоренению коррупции и злоупотреблений. Но тут не все так однозначно

 Причём часть 3 статьи 94 закона содержит следующую норму  «для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом».[5] 

Но здесь есть один нюанс – заказчик обязан привлекать сторонних экспертов или экспертные организации только в  ограниченных случаях.

Мы полагаем, что некоторые случаи, когда проводится внешняя экспертиза, должен быть указан в законе, в частности, если речь идёт о крупных контрактах – размером более 100 млн. рублей.

Способом  профилактики коррупции, злоупотреблений, повышения эффективности закупок является, конечно, и институт общественного обсуждения закупок. Данный институт впервые был введён именно новым законом.  Но и здесь есть определённые противоречия -  Правительство, а не закон определяют случаи общественного обсуждения закупок.  Мы полагаем, что это не совсем верная позиция и считаем, что ряд случаев  необходимо непосредственно указать в статье 20 ФЗ – 44, в частности,  нужно   законодательно закрепить норму о том, что общественному обсуждению подлежат закупки, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 100 миллионов рублей, а также любая закупка с суммой более 1 млрд. рублей.

Новый закон содержит новые требования, которые предъявляются к членам комиссий по проведению закупок.

Причём, ряд новых требований  направлен на повышение профессионализма членов комиссий (требование о том, что не менее 3 членов должны пройти профессиональную подготовку или переподготовку),  В настоящее время  статья 39 ФЗ вводит более чёткие правил относительно того, кто не может быть членом комиссии. Членами комиссии не могут быть:

  1. физические лица, которые были привлечены в качестве экспертов к проведению экспертной оценки;
  2. физические лица, состоящие в браке с руководителем участника закупки либо являющиеся близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами), усыновителями руководителя или усыновленными руководителем участника закупки;

3. должностные лица контрольного органа в сфере закупок, непосредственно осуществляющие контроль в сфере закупок.[6]

Безусловно, нормы нового закона в части требований к членам комиссии в большей степени соответствуют требованиям профилактики коррупции  и злоупотреблений.  Но все равно есть определенные вопросы – почему нет требование отсутствие судимости как условие занятие должности члена комиссии?  По крайнее мере, мы считаем, что необходимо определить, что лица, которые имеют неснятую и непогашенную судимость по «коррупционным» статьям не могут быть членами подобной комиссии.

Новый закон существенно корректирует требования к поставщикам.

Но новому закону поставщиком не может быть лицо, которое находится в реестре недобросовестных поставщиков. В этом случае, заказчик обязан не допустить такое лицо до определения поставщика, ранее это было правом заказчика. Естественно подобное ужесточение является шагом в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями.

Вместе с тем, как раз с внесением поставщика в реестр недобросовестных поставщиков связано большое число споров, что свидетельствует о неполном, неточном регулировании  отношений по вопросам внесения поставщика в  РНД  законодательством. Приведём примеры некоторых дел, которые рассмотрены арбитражными судами.

- Так, например, Арбитражный  суд  Санкт – Петербурга и Ленинградской области посчитал неправомерным включение победителя электронного аукциона в реестр недобросовестных поставщиков из-за объективного отсутствия возможности подписать контракт на электронной торговой площадке.[7]

 - Апелляционным арбитражным судом было признанно неправомерным  требование расторжения контракта, если в момент его исполнения поставщик был внесён в РНП.[8]

  - Также судебная практика исходит и из того, что неправомерно включение поставщика в РНП  только лишь по причине одного факта досрочного расторжения контракта.[9]

Новый закон существенно меняет систему критериев оценки заявки. Ранее действовавший закон закреплял только один обязательный критерий – цена контракта. Новый закон определяет, что  заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) любым способом, кроме аукциона, будет обязан применять минимум два критерия оценки, правда один из них всё равно является ценовой критерий.

При этом статья 32  Закона  определяет три возможных таких  неценовых критерия.

- расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;

- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

- квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.[10]

При этом закон определяет, что ценовой критерий не может быть решающим. Мы полагаем, что такое изменение системы критериев оценки заявки несовершенна,  и как раз не полностью соответствует ни профилактике коррупции, ни эффективности закупок. При этом, мы обращаем внимание на 3 момента.

Во – первых, если вводятся 2 критерия оценки заявки, как поступить если, например, один участник предлагает лучшую цену, а у другого участника лучше, например, оборудование. Например, при проведении конкурса  при такой ситуации как раз весьма вероятны злоупотребления со стороны заказчика.

Во – вторых, закон  почему – то исходит из весьма спорного положения, что, например,  срок  (периоды)  поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, срок и объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, не являются критериями оценки заявки. Это весьма дискуссионный вопрос. Например, скоро в России состоится чемпионат мира по футболу и соответствующие объекты явно должны быть введены в эксплуатацию до начала 2018 года. Это абсолютно императивное требование,  которое явно должно предъявляться к поставщику.

В – третьих,  если определение поставщика осуществляется путём запроса предложений, то заказчик вообще вправе устанавливать свои критерии оценки заявки.  Это создаёт очень широкие возможности для заказчика.

В Законе N 44-ФЗ взамен используемого в Законе N 94-ФЗ термина "размещение государственного (муниципального) заказа" вводится новый - "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)". Более того появляются новые способы определения поставщиков - конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс.[11]

Естественно, определение поставщика – основной этап проведения закупок. Именно на данном этапе, по мнению А. Куракина осуществляется большая часть коррупционных действий, злоупотреблений должностными полномочиями.[12]

Вместе с тем, мы полагаем, что отнюдь не все положения действующего закона способствуют достижению целей, обозначенных в законе.

Во – первых, нормами статьи 84 Закона впервые вводятся закрытые способы определения поставщиков: закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион.  Причём, если в ряде случаев их проведение  объективно необходимо, то в других случаях, таких как  проведение  закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов, думается нет смысла вводит закрытые процедуры.

Во – вторых, нормами статьи 83 вводится такой неконкурентный способ как запрос предложений, когда заказчик сам решает к каким именно поставщикам обращаться и  какие критерии оценки заявок вводить. Здесь также в ряде случаев использование такого способы кажется нам оправданно, то в других случаях мы полагаем,  что использование данного способа неоптимальною.

В – третьих, по – прежнему остаётся значительным перечень осуществления закупок у единственного поставщика (статья 93 Закона).  Мы полагаем, что в ряде случаев это нецелесообразно (аренда нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд,  заключение контракта на оказание преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода (гида) физическими лицами).

Есть, и иные проблемы правового регулирования  в системе государственного заказа: например, непонятно как именно общественный контроль будет осуществлять в случаях закрытого определения поставщика.

Поэтому мы полагаем, что необходимо внести следующие изменения в ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

1) Определить, что внешняя экспертиза закупки осуществляется в обязательном порядке во всех случаях, если сумма государственного, муниципального контракта составляет  более 100 миллионов рублей и/или  срок контракта составляет более 3 лет.

2)  Законодательно закрепить норму о том, что общественному обсуждению подлежат закупки, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 100миллионов рублей. А также любая закупка с суммой более 1 млрд. рублей.

3)  Законодательно закрепить положение о том, что членом конкурсной комиссии или иного другого органа, который  непосредственно занимается осуществлением закупок не может быть лицо, имеющее судимость по статьям 285, 285.1, 285.2, 286, 290, 291, 291.1, 292, 293 УК  в течении 5 лет с момента погашения (снятия) судимости. Аналогичная норма должна быть распространена и на участников закупки.

4) Законодательно закрепить положение о том, что  срок (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, срок и объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг,  являются критериями оценки заявки.  Кроме того определить, что  заказчик вправе устанавливать 1, 3, 5 критериев оценки заявки.

5) Скорректировать положения о том, что при  определении поставщика путём запроса предложений заказчик вправе самостоятельно определять критерии оценки заявки. Мы полагаем, что в качестве таких критериев должны быть взяты и те критерии, которые определены законодательно.

6) Исключить из числа закупок, поставщики которых определяются закрытыми методами   проведение  закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

7) Определить специфику общественного контроля относительно закрытых способов определения поставщика.