Полный текст статьи
Печать

Признавая и гарантируя самостоятельность местного самоуправления, в том числе и в нормативном регулировании вопросов местного значения, государство требует неукоснительного соблюдения принципа единства правового пространства. Этот принцип применяется и к муниципальным правовым актам.

Безусловно, существует необходимость работы на постоянной основе над улучшением качества подготовки нормативных правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий.

К способу совершенствования нормотворческих технологий в первую очередь необходимо отнести проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

Так, борьба с коррупцией, ликвидация последствий совершения коррупционных правонарушений, минимизация коррупционных проявлений на сегодняшний день являются приоритетными задачами.

В деятельности органов местного самоуправления по борьбе с коррупцией особое значение на сегодняшний день приобрела антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов по праву является одной из наиболее положительных мер, направленных на профилактику коррупционных преступлений [1].

Обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов установлена Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанным законом определены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы, понятие коррупциогенных факторов, сформулированы основные принципы ее организации, субъекты, уполномоченные производить данные экспертизы [2].

Пунктом 2 части 1 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона установлено, что профилактика коррупции, помимо иных «рычагов», осуществляется путем применения такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

В деятельности органов местного самоуправления целью такой экспертизы является выявление коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах, проектах муниципальных нормативных правовых актов и их последующее устранение [3].

Важным условием производства экспертиз является объект такой экспертизы. При проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, ее объектами, в соответствии с действующим законодательством, являются муниципальные нормативные правовые акты и их проекты, подготовленные органами местного самоуправления.

С целью всеобъемлющего анализа процедуры проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, руководствуясь понятием нормативного правового акта, следует охарактеризовать понятие муниципального нормативного правового акта.

Муниципальным нормативным правовым актом является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме, органом местного самоуправления в пределах его компетенции и направленный на установление, изменений или отмену общеобязательного предписания постоянного или временного характера, рассчитанного на многократное применение [5].

В свою очередь под проектом муниципального нормативного правового акта понимается первоначальный вариант муниципального нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо внесения соответствующих изменений до принятия по нему окончательного решения органами местного самоуправления [6].

Проекты муниципальных нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными на то органами.

Юридическая природа муниципального нормативного правового акта, требует точности и тщательности формулировки правовых предписаний, продуманности и логичности структуры документа, не допускает неоднозначности, расплывчатости, противоречивости его норм, исключает использование неясных или неоднозначно понимаемых терминов и определений [7].

Следует отметить, что условия, порождающие коррупциогенность муниципального нормативного правового акта, создаются при злоупотреблении правилами языка, слабым владением юридическим языком либо неумелым обращением с ним при составлении нормативных предписаний [8].

Эффективность антикоррупционной экспертизы в целом зависит от качества проведения юридико-лингвистического исследования каждой нормы муниципального нормативного правового акта или его проекта [10].

Анализ муниципального нормативного правового акта с точки зрения юридико-лингвистических правил требует применения обобщенных знаний в области правовых наук и науки о языке.

Так, причиной слабой изученности языка нормотворчества в аспекте антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы является то, что разработчики проектов муниципальных правовых актов не используют в полной мере возможности правовой лингвистики, а лингвисты, не обладая юридической компетенцией, недостаточно исследуют правила языка в праве [9].

Методических рекомендаций проведения именно юридико-лингвистической экспертизы текста документа в рамках антикорркупционной экспертизы в настоящее время не разработано, правила, подходящих для выявления юридико-лингвистической неопределенности в содержании текста муниципального правового акта или его проекта, не утверждено и, соответственно, не систематизированы методы проведения юридико-лингвистического исследования [10].

Также, отсутствует и система предписаний, регламентирующих выбор и порядок применения в определенной последовательности и в определенных условиях лингвистических методов выявления коррупциогенных факторов [11].

При проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов важен не только результат исследования, но и ведущий к нему путь, то есть эксперт, осуществляющий антикоррупционную экспертизы должен быть вооружен современной, апробированной и эффективной методикой [11].

Следует подчеркнуть, что знания, используемые при производстве антикоррупционной экспертизы – это не только юридические знания в различных отраслях и подотраслях права, это и иные естественнонаучные, технические и гуманитарные знания, поскольку коррупциогенные факторы должны выявляться, а экспертизы производиться и в отношении нормативных правовых актов, включающих серьезную естественно-техническую составляющую [12].

Среди специальных знаний, необходимых эксперту для проведения всесторонней антикоррупционной экспертизы, следует выделить лингвистические знания, поскольку основным из коррупциогенных факторов выступает наличие юридико-лингвистической неопределенности, возможности различных толкований, неоднозначности терминологии, оценочных суждений [9], [12].

Как показывает практика применения антикоррупционной экспертизы, на муниципальном уровне антикоррупционной экспертизе подлежат: проекты решений и постановлений представительных органов муниципальных образований, проекты постановлений исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [5].

Методика включает основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность, в ней подчеркивается необходимость обеспечения при производстве экспертизы системности, достоверности и проверяемости результатов, приводится перечень коррупционных факторов [3].

Экспертиза в соответствии с указанной выше методикой проводится органами прокуратуры Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами в целях выявления в проектах актов, имеющих нормативный характер, коррупциогенных факторов и их устранения, также методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение актикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Следует отметить, что существуют некоторые отличия экспертизы на коррупциогенность проводимой органами прокуратуры от аналогичной экспертизы, осуществляемой другими уполномоченными субъектами, например:

разработчик проекта муниципального правового акта обязан реагировать на требования органов прокуратуры, однако, отказ от рекомендаций, сформулированных в результате антикоррупционной экспертизы, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, а также независимыми экспертами, не влечет для разработчика проекта муниципального правового акта каких-либо юридических последствий;

антикоррупционная экспертиза, проводимая органами местного самоуправления самостоятельно, не исключает субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности, тогда как антикоррупционная экспертиза, проводимая органами прокуратуры проводится независимая антикоррупционная экспертиза, в ходе которой делаются объективные выводы.

Так, существует мнение о невозможности проведения независимой внутренней антикоррупционной экспертизы – речь в данном случае идет о признаке независимости экспертизы как об объективном проведении исследования акта.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупциогенных факторов [6].

Указанной выше Методикой установлено, что коррупциогенными факторами являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур, нормативные коллизии [7].

В связи с тем, что вопрос об антикоррупционной экспертизе является в настоящее время весьма актуальным, исследование нормативных правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях активно реализуется – каждая экспертиза при этом отличается своими признаками, особенностями, что в целом отвечает общим признакам, характеризующим экспертизу как исследование с применением специальных знаний в целом [9].

Известно, что результатом экспертного исследования всегда является заключение эксперта, однако в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» наряду с заключением эксперта, указывается требование прокурора [13].

Заключение эксперта после проведения антикоррупционной экспертизы, имеет рекомендательный характер, требование исходящее от органов прокуратуры обязательно к исполнению [13].

Таким образом, для достижения высокого качества содержания и формы муниципальных нормативных правовых актов, необходимо:

выработать единый научно-методический подход к экспертной практике, профессиональной подготовке и специализации экспертов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96;

законодательно закрепить единый организационный и научно-методический подход к проведению антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

стандартизировать требования к квалификации и уровню профессиональной подготовки субъектов антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

определить критерии выделения коррупциогенных факторов в тексте нормативного правового акта с опорой на систему лингвостилистических правил и норм современного русского литературного языка;

разработать методику юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы – она должна быть предназначена для универсальной экспертизы, единообразно и системно применяемой, а ее достоверность и проверяемость должны минимизировать субъективную оценку эксперта, что само по себе коррупционно не защищено [15];

формализовать понятийный концепт «коррупция» и определить компоненты «коррупциогенного фактора»;

предложить единый подход к стандартизации и унификации терминосистемы законодательных актов и законодательных дефиниций;

оптимизировать методологию анализа применительно к языку нормативного правового акта [17].

Также следует отметить, что при проведении анализа деятельности муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по применению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, прослеживается единообразная система работы с муниципальными нормативными правовыми актами в части проведения антикоррупционной экспертизы таких актов и их проектов [17].

В муниципальных образованиях округа разработаны положения утверждающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления их проектов, определены структурные подразделения, ответственные за проведение такой экспертизы, утверждены комиссии и рабочие группы, деятельность которых в частности направлена антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов и их проектов, утверждены порядки деятельности таких комиссий. Также, повсеместно в муниципальных образованиях округа применяется практика проведения общественной (независимой) антикоррупционной экспертизы, путем размещения муниципальных правовых актов и их проектов на официальных сайтах муниципальных образований.

Направление, которое принято действующим законодательством, несомненно, заслуживает одобрения, однако, касаемо законодательного регулирования процесса разработки нормативного правового акта и содержания самого акта, несомненно, стоит внимательно отнестись к процессу проведения антикоррупционной экспертизы, разработав в мельчайших подробностях все нюансы, сопровождающие этот процесс и результат этой разработки.

В заключение следует отметить, что проведение антикоррупционной экспертизы в настоящее время обязательно не только в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов, но и вступивших в законную силу муниципальных нормативных правовых актов, проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется, помимо правотворческого органа, органами прокуратуры, юстиции, различными институтами гражданского общества, однако на сегодняшний день нет законодательно установленных последствий неустранения выявленных коррупциогенных факторов и ответственности за неустранение таких факторов для правотворческого органа. Так, в случае принятия противоречащего закону правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке, в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно. В настоящее время, отрицательная антикоррупционная экспертиза, в случае ее опубликования, может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не сможет служить основанием для отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта, если его нормы прямо не противоречат закону.