Развитие механизмов конкурсного распределения бюджетных средств через внедрение механизмов оценки – Государственная грантовая программа Красноярского края «Социальное партнерство во имя развития»

Механизмы конкурсной поддержки общественных инициатив в Красноярском крае активно внедряются с 1999 года: конкурсы на консолидированный бюджет, муниципальный грант города Красноярска, конкурсы социальных проектов в рамках целевых отраслевых программ.  В 2004 году конкурсное финансирование социальных проектов на краевом уровне приобрело законодательную поддержку,  и с 2005 года, что немаловажно, серьезный грантовый фонд: общая сумма средств, предоставленных в виде грантов на социальные проекты в рамках государственной грантовой программы Красноярского края «Социальное партнерство во имя развития», в 2005 году (первый год реализации программы)  составила 15 000 тыс. рублей.  Ежегодно сумма грантового фонда увеличивалась, и в  2016 году на реализацию краевой грантовой программы «Социальное партнерство во имя развития»  направлено 30 000 тыс. рублей.

Программа «Социальное партнерство во имя развития» осуществляется в соответствии с Законом Красноярского края «О краевых социальных грантах» и Законом края о краевом бюджете на текущий год и поддерживает на конкурсной основе проекты (социальные инициативы), реализуемые на территории Красноярского края.

Основной целью  государственной поддержки является возможность более активного участия НКО и граждан в решении проблем сообщества, повышения эффективности использования бюджетных средств, повышения прозрачности в их распределении. Грантовая программа Красноярского края на сегодняшний день является одной из наиболее комплексных и эффективных грантовых программ, реализуемых органами региональной власти. Цель программы - обеспечение взаимодействия граждан, общественных объединений, организаций и органов государственной власти края, направленного на социально-экономическое развитие Красноярского края, его духовное возрождение.

Отличительными особенностями этой программы является ее значительная соподчиненность общим задачам социально-экономического развития края и использование широкого спектра вовлечения общественности в разработку, реализацию и оценку самой программы. Еще один аспект, связанный с координацией целей и задач грантовой программы с целями и задачами комплексного развития края – это проникновение программы во все отрасли социально-культурного развития, что достигается широким спектром номинаций конкурсов и, соответственно широким  списком участников программы.

Учитывая стратегическую согласованность грантовой программы с общей программой развития края, требования к ее качеству изначально были усилены предполагаемым эффектом влияния на значимые показатели качества жизни населения, как на один из основополагающих показателей конкурентоспособности, инвестиционной и социальной привлекательности Красноярского Края. 

Грантовая программа ставит перед собой и другие задачи, которые обусловлены территориальным расположением края: установление горизонтальных связей между отдельными районами, тиражирование опыта успешных проектов, повышение активности местных сообществ.

Закон определяет основные задачи программы. Отдельные направления конкурса разрабатываются каждый год на основе анализа существующей ситуации, поступающих предложений и других фактов развития программы. Данные направления закрепляются в Положении о реализации краевой государственной программы, определяется порядок и график проведения конкурсов программы.

В  закон изначально были заложены принципы развития программы через оценочные механизмы и вовлечение общественности в определение приоритетов программы и проектов. Это и позволило в дальнейшем реализовать полный цикл внедрения экспертизы, мониторинга и оценки, в том числе влияния программы.

Сам формат грантовой программы предполагает внедрение в нее самого широкого спектра инструментов оценки, который способствовал бы тому, чтобы управление программой, изменения в ее реализации, ее влияние на общественное сознание и развитие были бы в максимальной степени защищены от рисков неисполнения заявленных результатов, как в отношении грантополучателей, так и в отношении самой грантовой программы. Обоснованное решение о необходимости внедрения оценки в реализации краевой государственной грантовой программы Красноярского края возникло в 2005 году, в условиях, когда на федеральном уровне еще не возникли обязательные требования к оценке эффективности использования бюджетных средств в соотнесении их объема к достигнутому результату.

Прежде чем перейти к основным отличительным признакам данной государственной грантовой программы хотелось бы отметить определенные факты, которые оказали существенное влияние на ее развитие. Первым таким фактом является очень высокий качественный уровень Закона о краевых государственных грантах, принятого в 2005 году.  В законе изначально были заложены принципы развития программы через оценочные механизмы и вовлечение общественности в определение приоритетов программы и проектов. Это и позволило в дальнейшем реализовать полный цикл внедрения экспертизы, мониторинга и оценки, в том числе оценки влияния программы.

Описание шагов по формированию и расширению  механизмов оценки  

Сначала остановимся на основных оценочных процессах программы.

Это:

• Исследования, связанные с определением приоритетных направлений программы на текущий год. Данные исследования проводятся на основе поступающих предложений из региона от территориальных комиссий, экспертов грантовой  программы, анализа поступающих заявок, заявленных приоритетов администрации края, на основе оценки выполненных и выполняемых проектов. Сбор предложений от общественности, грантополучателей осуществляется на специальной секции ежегодного Форума грантополучателей края.
• Экспертиза проектов осуществляется независимыми экспертами из числа представителей общественности края. Критерии оценки, сами оценочные анкеты разрабатываются на основе предложений экспертов и утверждаются грантовым советом. В 2011 году список таких экспертов составил 67 человек.
• Рассмотрение заявок грантовым Советом. Состав грантового Совета утвержден Губернатором края. Грантовый Совет рассматривает все заявки, оценки экспертов, предложения территориальных комиссий и принимает окончательное решение о финансировании проектов.   
• Мониторинг и оценка проектов осуществляется на основе присылаемых отчетов ( программных и финансовых), участии в мероприятиях выполняемых  проектов сотрудниками администрации, независимыми общественными экспертами, подготовленными в рамках программы( сайт-визиты в организации независимыми экспертами не менее 15%, плюс сотрудники администрации ) и студентами-волонтерами Сибирского федерального университета. Мониторинг также осуществляется на основе информации СМИ (пресс-релизы организаций-грантополучателей, размещение информации на сайте администрации и программы). Оценка результатов проектов осуществляется после выполнения проектов. Независимыми экспертами оценивается также не менее 15-20% проектов.
• o Подготовка итоговых  отчетов происходит на основе всей полученной информации и публикуется в печатном виде ежегодно. Грантополучатели также  представляют свои отчеты на ежегодном Гражданском Форуме края. На данный форум приглашаются как участники программы, так и представители администраций, широкий круг общественности.  Кроме представления отчетов, данное мероприятие реализует обучающий блок и, как мы уже упоминали выше, сбор предложений по направлениям программы для следующего года.

И самое главное отличие:

• Оценка воздействия ( оценка влияния) программы.

Оценка воздействия была впервые проведена в 2009 году. Следующая оценка прошла в 2011 году, что связано с самим понятием оценки воздействия, и далее 1 раз в 2 года проводится ( включая 2016г.), оценка влияния программы, учитывая приоритеты развития края на данный период.

Цель проведенной оценки влияния: Определить уровень изменений в сообществе за отдельные периоды   существования программы (2005-2016годы).

Задачи

     - Определить изменения в качестве взаимодействия граждан, общественных объединений, организаций и органов  власти

      - Определить тенденции и динамику социально-экономического развития территорий под влиянием развития конкурсных механизмов финансирования социальных проектов и программ.

      - Определить уровень и динамику  «социального оптимизма» жителей территории, уровень самоорганизации (включенных – не включенных в грантовые проекты)

       - Получить подтверждения фактического воздействия проектов грантовой программы на изменения в сообществах.

Оценка проводилась на основе таких заданных критериев

• Количество и уровень развития  сформированных партнерств, реализующих социальные проекты («кто», «количество»,«какова роль каждого партнера в проекте», «продолжилось ли сотрудничество после завершения проекта»….), 

• Уровень вовлеченности сообществ в решение социальных проблем («формы участия граждан в проектах», «какие группы», «количество участников», «удовлетворенность»,…)
• Развитие новых социальных технологий (востребованность проекта в различных группах, различных территориях, оценка технологии экспертами, тиражируемость проектов….)
• Уровень самоорганизации сообществ (участие сообществ в решении местных проблем «в проекте», «после проекта») 
• Расширение спектра социальных услуг
• Влияние государственной грантовой программы Красноярского края «Социальное партнерство во имя развития» на развитие диалога власти и местных сообществ, влияние на принятие управленческих решений, внедрение новых проектных технологий в системы муниципального  управления  
• Уровень включенности  общественности в процессы реализации государственной грантовой программы Красноярского края «Социальное партнерство во имя развития» (территориальные конкурсные комиссии, общественные защиты проектов, координаторы программы, формирование сообщества «общественных экспертов»)
• Влияние программы на развитие профессионализма некоммерческих организаций, развитие кадрового потенциала организаций –участников Программы ( участие в семинарах в рамках Программы, мероприятиях Программы, использование информации, предоставляемой Советом по краевым социальным грантам, материалов сайта...) 

Необходимо оговориться, что обоснованное решение о  необходимости внедрения оценки в реализации краевой государственной грантовой программы Красноярского края возникло в 2005 году, в условиях, когда на федеральном уровне еще не возникли обязательные требования к оценке эффективности использования бюджетных средств в соотнесении их объема к достигнутому результату.. Программа оценки грантовой программы Красноярского Края стала практически пилотным проектом, в ходе реализации которого выработаны политики, инструменты, подходы, методики, процедуры многих аспектов оценки, не только количественной эффективности, но именно социальных достижений.

В первую очередь необходимо было подготовить координаторов программы в территориях, экспертов и оценщиков.

Во-вторых разработать все механизмы м процедуры предпроектной оценки, мониторинга, промежуточной оценки проектов, оценки эффективности и оценки влияния проектов. К этому добавлялась необходимость выработки действенного механизма внутренней и внешней оценки самой грантовой программы.

В-третьих, учитывая масштаб задач грантовой программы, статьи Закона было принято решение о внедрении технологий оценки с участием общественности.

Все эти мероприятия выполнялись в условиях действующей программы.

Оценка с участием общественности на сегодня является одним из наиболее востребованных инструментов комплексных и целевых программ развития целого ряда регионов России. При оценке одного проекта проводится до 30 качественных экспертных интервью на каждой стадии оценки. В ходе оценки проектов выявляется от трех до десяти незапланированных качественных результата, которые помогают определить вектор дальнейшего развития программы. Индикаторы, разрабатываемые в ходе разработки программ оценки, в подавляющем большинстве случаев становятся ключевыми индикаторами базовых программ развития качества жизни.

Грантовая программа в настоящее время, используя 10 летний опыт внедрения процедур оценки в управлении Программой, предусматривает решение следующих задач с использованием механизмов оценки:

• организация экспертизы проектов, поступивших на конкурсы;
• обеспечение мониторинга реализации проектов, оценки результатов реализации проектов и эффективности реализации программы;
• информационное обеспечение проведения конкурсов по распределению краевых социальных грантов и других мероприятий программы.
• Общий объем средств грантовой программы, в том числе выделяемых на поддержку социальных инициатив, распределение средств по видам краевых социальных грантов, а также расходы на проведение экспертизы представленных на конкурс социальных проектов, мониторинга и оценки результатов их реализации, оценки эффективности грантовой программы устанавливаются законом края о краевом бюджете на соответствующий финансовый год. При этом расходы на проведение экспертизы социальных проектов, представленных на конкурсы, мониторинга и оценки результатов их реализации, оценки эффективности грантовой программы не могут составлять более 15 процентов общего объема грантовых средств конкурсов.
• Разработана и реализуется обучающая программа для массовой подготовки экспертов, владеющих навыками оценки, в территориях края. Прошло обучение 56 человек, 20 чел. прошли углубленное обучение.
• Разработаны процедуры оценки, методические материалы для вовлеченных исполнителей в  территориях края для внедрения процедур оценки
• Создание системы поддержки кадрового потенциала для обеспечения реализации процедур оценки (ежегодные семинары для координаторов программы, система консультационной поддержки)
• Общественная экспертиза – проводится в территориях края, рейтинг приоритетных для территории проектов учитывается Советом по краевым социальным грантам. Формы общественной экспертизы – «территориальная конкурсная комиссия», «народное голосование- «йополис»
• Профессиональная экспертиза проектов

Список экспертов утверждается Грантовым советом ежегодно, эксперты в различных областях социальной сферы. Для экспертов проводятся экспертные семинары. Распределение проектов и размещение экспертных заключений через сайт программы. Сайт позволяет проводить экспертизу оперативно, использовать «дистанционных» экспертов. Разработан макет экспертного заключения. Все критерии (они указаны в Положении о конкурсе), имеют уровень бальной оценки от 0 до 5.Далее эксперт заполняет два обязательных поля «информация на сайт», информация для грантового Совета.

• Мониторинг, «самомониторинг посредством сайта»
• Оценка результатов реализации проектов
• Оценка влияния программы

Проводятся на основании ТЗ Исполнителем (конкурс гос.закупки)

Участие в социальных проектах в рамках краевой грантовой программы  отражает заинтересованность граждан в возможности самим принимать участие в решении социальных проблем своего села, города, края. И не только принимать участие, но и нести ответственность за расходование средств краевого бюджета. Для благополучателей в рамках заключения договора проводится методический семинар, в рамках которого благополучатели уточняют целевые показатели, критерии оценки основных результатов проекта, знакомятся с формами отчета,  требованиями к отчетным документам ( примеры и образцы отчетных доументов размещены на сайте Программы, в разделе /информация оператора программы», получают консультации по ведению самомониторинга реализуемых проектов, техническим требованиям к размещаемым отчетам, критериями оценки отчетов ( как промежуточных, так и итоговых).

Надо отметить, что активизация социальных инициатив граждан позволяет привлекать из различных источников дополнительные средства на реализацию проектов, в том числе не учитываемые в обычной деятельности, такие как волонтерский труд и натуральные вклады  организаций-партнеров. В среднем по краю в реализуемых проектах  вклад привлеченных и собственных ресурсов проектов-победителей, переведенных в денежный эквивалент составляет  0,7  рубля на каждый рубль, выделенный через конкурсное финансирование.

Примеры практического использования оценки грантополучателями Программы 

Разработана и введена система самомониторинга проектов на сайте краевой грантовой программы «Социальное партнерство во имя развития»  http://www.kras-grant.ru/

Грантополучатели самостоятельно в личном кабинете заполняют план реализации проекта и размещают отчеты по текущим мероприятиям плана. Разработаны рекомендации по заполнению плана, размещению отчетов. Разработаны критерии оценки промежуточных отчетов, анализ рейтинга реализуемых проектов. Разработаны критерии оценки итоговых отчетов грантополучателей. Проводятся информационные методические семинары для грантополучателей по самомониторигу проектов

Пример самомониторинга проекта –грантополучателя с сайта Программы «Социальное партнерство во имя развития».

Проект находится в стадии реализации.

В личном кабинете отражено мероприятие проекта, показатели результативности по данному мероприятию ( по ссылке второй колонки ПЛАНА можно перейти к документам, отчетам, подтверждающим достигнутые результаты по данному разделу плана). В столбце плана – «ДАТА» автоматически анализируется соответвтие срока размещения отчета по отношению к запланированным срокам. Это учитывается в оценке текущей отчетности и выстраивании рейтинга реализуемых проектов. Разработаны критерии оценки для формирования рейтинга самомониторинга, информация анализа отчетов самомониторинга благополучателей размещается 1-2 раза в месяц на сайте Программы. График планов доступен для ознакомления в открытом доступе. Это дает возможность грантодателю отслеживать ходреализации проектов дистанционно и оперативно, позволяет партнерам, органам местного самоуправления, целевым группам, просто членам сообщества принять участие в мероприятиях проектов как целевая группа, как волонтер, как партнер.СМИ муниципальных образований используют данный раздел сайта для формирования информационных поводов, теле сюжетов и т.п. Взаимодействие со СМИ оценивается в анализе итогового отчета как отдельный показатель.

Реализация проекта

Система оценки закреплена законодательно (статья Закона Красноярского края « О краевых социальных грантах».

2004 год. При разработке Закона «О краевых социальных грантах» включена статья об оценке проектных заявок, мониторинге и оценке результатов реализации проектов, оценке влияния. В законе указано «не более 5 %  средств грантового конкурса на мониторинг и оценку результатов реализации проектов».  Расходы на экспертизу проектов, мониторинг и оценку результатов влияния краевой грантовой программы «Социальное партнерство во имя развития» составляли «не более 5% от общей суммы грантовых средств», 2005-2009гг с 2009-2012г – доля средств на оценку в Законе изменено «до 10%»

2013 год .Законом от 05.12.2013г. №1908 Закреплено-ст.7

«…программа предусматривает решение следующих задач:

• - организация экспертизы проектов, поступивших на конкурсы;
• - обеспечение мониторинга реализации проектов, оценки результатов реализации проектов и эффективности реализации программы;
• информационное обеспечение проведения конкурсов по распределению краевых социальных грантов и других мероприятий программы.
• . Общий объем средств грантовой программы, в том числе выделяемых на поддержку социальных инициатив, распределение средств по видам краевых социальных грантов, а также расходы на проведение экспертизы представленных на конкурс социальных проектов, мониторинга и оценки результатов их реализации, оценки эффективности грантовой программы устанавливаются законом края о краевом бюджете на соответствующий финансовый год. При этом расходы на проведение экспертизы социальных проектов, представленных на конкурсы, мониторинга и оценки результатов их реализации, оценки эффективности грантовой программы не могут составлять более 15 процентов общего объема грантовых средств конкурсов.» 

Критерии оценки проектов, оценки отчетов результатов реализации проектов гратополучателей  описаны в Положении конкурсов Программы, иных нормативных документах.

Прозрачность процедур оценки. Достигается благодаря внедрению  автоматизированной системе управления Программой посредством сайта Программы, в том числе процедур оценки. Рекомендации экспертов доступны для ознакомления гранто заявителям (без указания Ф.И.О.экспертов).

Участие сообществ, широкого круга общественных экспертов в оценке проектных заявок, результатов реализации проектов достигается через процедуры общественной защиты проектов, презентации результатов реализованных проектов в рамках региональных гражданских форумов, в рамках ярмарок социальных услуг.

Системный подход к формированию экспертного потенциала Программы. Школа экспертов Программы. Ежегодные тренинги для экспертов, встречи экспертов с Советом по краевым социальным грантам.

Разработана, апробирована и внедряется система курирующих экспертов: мониторинг и оценка проектов от экспертной заявки до оценки результатов проектов. – 1 эксперт на 1 группу районов (в группе до 7 муниципальных образований).

Для проектных групп в рамках проектной школы, проводимой на базе краевого центра поддержки общественных инициатив  - семинары по оценке, самооценке. 

Проводится оценка  как эффективность самого проекта, так и программы в целом.

   Позитивные социальные изменения по итогам реализации проектов фиксируются: по оценкам жителей территорий, по оценкам органов местного самоуправления, по мониторингу СМИ и др. методикам. Отчеты размещены на сайте Программы, общедоступны (kras-grant.ru).

Дополнительно реализуются:

• Краткосрочные образовательные программы обучения оценке государственных и муниципальных служащих (кадровый центр, курс «Управление социальными инновациями» )
• Школа общественного эксперта – на базе краевого ресурсного центра поддержки общественных инициатив
• Тренинги для экспертов краевой грантовой программы (ежегодно)
• Проект «Использование оценки при разработке и реализации муниципальных программ» - 2 пилотные территории
• Разработка и размещение на сайтах kras-grant.ru, GOKRK.RU методических материалов, отчетов по оценке.
• Автоматизирована система обработки оценки проектных заявок экспертами Программы
• Распределение проектов экспертам на оценку – посредством сайта, что исключает элементы коррупции. 

Государственная грантовая Программа Красноярского края «Социальное партнерство во имя развития» - это, по существу, самый масштабный среди регионов России законодательно оформленный механизм конкурсного предоставления бюджетных средств на социальные проекты. Красноярский краевой  Закон о краевых социальных грантах рекомендован экспертной комиссией аналитического проекта Евросоюза для включения в библиотеку  лучших законодательных практик в области поддержки гражданских инициатив.