Важнейшие этапы формирования пенсионного обеспечения и страхования в России и на региональном уровне

*Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-12-23014 а(р) «Особенности российской системы пенсионного обеспечения: региональный аспект» и администрации Краснодарского края

Формирование пенсионного обеспечения связано с индустриальным этапом и знаменовало собой важную веху в доходах пожилого населения. Еще в течении  ХIХ в. даже в промышленно-развитых странах пенсионное обеспечение было редкостью. Оно охватывало только отдельные категории населения, прежде всего, военнослужащих и государственных служащих. Первой из развитых стран, вставшей на путь государственного социального обеспечения, была Дания, которая в 1891 г. законодательно ввела государственные пенсии по старости для неимущих категорий, а финансовым источником стали налоги [1].

Впоследствии национальные системы государственного социального обеспечения получили свое становление в Скандинавских странах, Великобритании, Канаде и ряде других стран. Именно эти страны первыми начали выплачивать пенсии из государственного бюджета: с 1898 г. – Новая Зеландия, с 1908 г. – Великобритания [2].

Пенсионное и  медицинское социальное страхование, а также  и другие виды социального страхования наемных работников в широких масштабах применила в конце ХIХ в. Германия, примеру которой в первой трети ХХ в. последовали многие западноевропейские страны и США (Табл. 1.1).

Таблица 1.1

Годы введения общегосударственных социальных программ в отдельных странах 

Источник: : Social Economics / Eds. J. Eatwell, М. Milgate, D. Newman.London: Macmillanpress Ltd., 1989, p. 277. 

Параллельно с государственными системами социального обеспечения развивались и добровольные формы социальной поддержки, включая корпоративное пенсионное страхование. Управление страховыми фондами и кассами осуществлялось на коллективной основе собраниями их членов и правлениями, в которые входили представители работников и работодателей.

Пенсионная система отражает все компоненты жизни государства: достигнутый уровень заработной платы, применяемую систему налогов, демографическую ситуацию в стране, развитость институтов власти. Ее нельзя изменить, не затрагивая всего круга социально-экономических составляющих жизни общества.

Пенсионная система представляет собой сложный организм, объединяющий экономические, правовые институты, предназначенные для удовлетворения интересов различных слоев населения. Пенсионная система России в настоящее время находится в состоянии реформирования и модернизации; происходит формирование новых институтов, что влечет за собой изменения параметров и структуры пенсионной системы.

Выбор пенсионной системы относится к стратегическим вопросам жизнедеятельности нескольких поколений, что требует использование подходов и методов, более сложных, чем те, которые применяются при решении текущих проблем.

К важнейшим моментам, определяющим уровень эффективности функционирования национальных пенсионных систем, относятся:

-        методы их финансового обеспечения;

-        структура и статус организаций, призванных осуществлять функции пенсионного обеспечения в стране;

-        роль государства, основных социальных субъектов (работодателей и работников), федеральных и региональных органов власти, страховых организаций;

-        взаимосвязь страховых взносов (иных характеристик – трудового стажа, гражданства, инвалидности, нуждаемости и т.д.) и пенсионных выплат.

Сложившаяся в России в 90-е гг. прошлого века экономическая, социальная, демографическая ситуация предопределила необходимость коренного переустройства пенсионной системы, которое следует рассматривать как самостоятельное и важное направление экономических реформ в России.

Находясь еще в составе СССР, Российская Федерация 20 ноября 1990 г. приняла самостоятельный пенсионный закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (Закон о пенсиях 1990 г.), действовавший (с изменениями и дополнениями) более 10 лет. Закон о пенсиях 1990 г. разрабатывался с учетом опыта других стран и был одобрен Международной организацией труда.

Начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно потребовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых начал, т.е. законодательного закрепления реальной, а не формальной системы обязательного пенсионного страхования, гарантирующей достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, от них не зависящих.

Как отмечают в этой связи М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, закон 1990 г. - это первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Закон 1990 г. закрепил единую пенсионную систему в стране, охватившую все население России. В связи с его принятием были ликвидированы привилегированные и ущербные пенсионные системы (система персональных пенсий, система пенсионного обеспечения колхозников) [3].

Закон 1990 г. решил крупную системную задачу – он выделил из консолидированной финансово-бюджетной системы страны отдельный целевой сегмент – финансы пенсионной системы и заложил основы для формирования механизмов обязательного социального пенсионного страхования.

Однако, как отмечает Е.Г. Азарова, изменения, происшедшие в экономике страны вскоре после принятия Закона о пенсиях 1990 г., беспрецедентная инфляция и снижение уровня жизни населения (не только пенсионеров), массовая невыплата заработной платы, уклонение от уплаты налогов и страховых взносов во внебюджетные страховые фонды не позволили проявиться позитивным нормам этого Закона, рассчитанным на стабильную ситуацию. Речь стала идти не о развитии пенсионной системы, а о ее элементарном существовании. Минимально возможный уровень жизни пенсионеров поддерживался компенсационными выплатами на основании указов Президента PФ [4].

Главной целью реформирования пенсионной системы было создание прочных основ для ее дееспособности в условиях перехода на рыночные отношения. Требовалось создание такой модели пенсионной системы, которая отвечала бы важным требованиям: гарантировала финансовую устойчивость; обеспечивала рост материального положения сегодняшних и будущих пенсионеров; стимулировала работников на повышение результативности своего труда и получаемой заработной платы и заинтересованности граждан в формировании своей будущей пенсии.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463 была одобрена Программа пенсионной реформы в Российской Федерации (далее — Программа 1998 года). В ней отмечалось, что за период, прошедший после одобрения Концепции, был разработан и принят ряд нормативных правовых актов, направленных на реализацию ее положений.

Вступил в силу Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», в соответствии с которым впоследствии была создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими.

Суть персонифицированного учета заключалась во введении для каждого работающего на территории страны гражданина, который подпадал под действие Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», индивидуального лицевого счета, содержащего сведения о его стаже и заработке.

Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование данных лицевых счетов. В 1997 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», предусматривающий установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.

Введение персонифицированного учета создало предпосылки для последующих преобразований.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» был предусмотрен переход на принципиально новый механизм, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Пенсионерам была предоставлена возможность либо сохранить ранее установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3-3,5 минимума); либо рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента (при этом косвенное ограничение размера пенсии задавалось предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.

Важным побудительным мотивом к началу реформы пенсионной системы на страховых принципах для России, как и для всех развитых стран мирового сообщества, послужил процесс демографического старения населения, который вызывает рост удельного веса пенсионеров в общей численности населения страны и увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население, а поэтому  несет серьезную угрозу финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств.

Демографическое старение населения заставило не только Россию, но и все развитые страны мира искать способы оптимизации своих пенсионных систем.

В соответствии со Стратегией-2010 целью российской пенсионной реформы, начатой в 2002 г. (одновременно со многими европейскими странами), являлась реализация принципов социального страхования, которые позволяют балансировать пенсионные права и обязательства в долгосрочной перспективе. При этом на каждом этапе реформы все мероприятия должны адаптироваться к конкретным макроэкономическим и демографическим условиям.

Так, на этапе 2002 г. было предусмотрено решение текущих и долгосрочных задач:

-        повышение реального размера пенсий и создание эффективного механизма его защиты от обесценивания;

-        обеспечение текущей финансовой устойчивости пенсионной системы;

-        преодоление возросшей уравнительности пенсионных выплат и усиление их персонифицированной дифференциации в непосредственной зависимости от страховых взносов;

-        усиление связи между размером назначаемой пенсии и величиной предыдущих заработков, а также уплачиваемых за работника страховых взносов; повышение заинтересованности работников и работодателей в уплате страховых взносов;

-        предотвращение кризиса пенсионной системы в связи со старением населения России.

Для решения текущих задач была проведена конвертация (денежная оценка) пенсионных прав (в зависимости от стажа и заработка пенсионера), изменена структура пенсий, в пенсионной формуле для преодоления уравнительности и усиления дифференциации пенсионеров по уровню пенсий стали учитывать суммы страховых взносов за застрахованное лицо в ПФР и ожидаемую продолжительность периода выплаты пенсии, введена субсидиарная ответственность государства по обязательствам ПФР для обеспечения его финансовой устойчивости.

Для решения долгосрочных задач были внедрены механизмы накопительного финансирования пенсий, призванные обеспечить сохранение достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение путем накопления средств на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц.

Однако не все запланированные мероприятия пенсионной реформы 2002 г. были реализованы: остается нерешенной острейшая проблема реформирования досрочных пенсий путем вывода их из распределительной в профессиональные пенсионные системы.

Незаконченным до настоящего времени остается и реформирование накопительной составляющей трудовой пенсии, что делает ее функционирование малоэффективной и приводит к девальвации пенсионных прав застрахованных лиц, включенных в эту систему.

Кроме того, на данном этапе реформы не были созданы условия для полной реализации иных мероприятий, направленных на:

-        долгосрочную финансовую самостоятельность бюджета ПФР;

-        обеспечение надлежащего уровня компенсации пенсионерам утраченного ими заработка (соотношение трудовой пенсии со средней заработной платой в стране);

-        гарантию минимального уровня жизни пенсионеров (соотношение трудовой пенсии с прожиточным минимумом пенсионера).

Одной из основных причин дефицита бюджета ПФР является актуарное несоответствие тарифа страховых взносов объему государственных пенсионных обязательств в соответствии с действующим и прошлым законодательством.

В соответствии со  Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной Правительством Российской Федерации в декабре 2012 г. [5], основными направлениями реформирования пенсионной системы являются:

-        привлечение дополнительных страховых источников для повышения сбалансированности пенсионного страхования и обеспечения приемлемыми размерами пенсий самозанятое население;

-        формирования страховых институтов профессиональных пенсий;

-        корректировка финансовых механизмов накопительных пенсий.

Осуществление данных мер будет возможно на основе более масштабного использования возможностей государственного регулирования развития пенсионной системы, которое заключается, прежде всего, в управлении внешними по отношению к ней факторами, создании благоприятных макроэкономических и демографических условий.

В практике развитых пенсионных систем государственное регулирование внешними факторами включает, как правило:

-        повышение рождаемости, снижение смертности и привлечение внешней трудовой миграции, что способствует росту численности работников, за которых уплачиваются страховые взносы, и соответствующему увеличению доходов пенсионной системы;

-        улучшение качества здравоохранения и профилактики заболеваемости с целью сокращения высокой смертности мужчин в трудоспособном возрасте;

-        опережающее повышение производительности труда и увеличение заработной платы, что в условиях демографического кризиса и сокращения числа работающих позволяет обеспечить достойный уровень пенсий;

-        мероприятия по сокращению теневой экономики и недопущению сокрытия зарплаты;

-        обеспечение роста занятости, создание новых рабочих мест и снижение уровня безработицы, недопущение теневой занятости и сокращение рабочих мест с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда;

-        предотвращение инфляции, ведущей к обесцениванию пенсионных прав и снижению покупательной способности пенсий.

Перечисленные и др. меры управления внешними факторами могут применяться как в комплексе, так и отдельно, в зависимости от конкретных социально-демографических и экономических условий и проблем в пенсионной системе.

Рассматривая проблемы финансового обеспечения ПФР, следует исходить из того, что две главные проблемы –  дефицит бюджета ПФР и снижение среднего коэффициента замещения пенсией утраченного заработка – не могут быть полностью урегулированы внутри пенсионной системы без участия государства, т.к. являются производными от макроэкономической и демографической ситуации в стране. Поэтому государственное регулирование макроэкономических и демографических факторов и финансовая поддержка федеральным бюджетом пенсионной системы на весь переходный период должны оставаться главным и обязательным условием успешной реализации пенсионной реформы.

Это условие выполняется и в зарубежных странах: нет ни одной развитой пенсионной системы, которая функционировала бы без прямой или косвенной поддержки государства в условиях переходного периода.