Полный текст статьи
Печать

Всестороннее научное исследование контроля позволило выявить тенденции в изменении взглядов на его сущность в процессе его эволюции. Первоначально контроль рассматривался как способ проверки фактов, документов, иных сведений с точки зрения их правдивости и достоверности. В дальнейшем контроль рассматривали как проверку соответствия имеющихся фактов и действий нормативно-правовой базе и управляющим воздействиям, при этом контроль начинает выступать как самостоятельная функция. Далее в рамках контроля стали рассматривать анализ отклонений, а потом и их причины.

Значение практики контроля для выделения из всей массы контрольной деятельности финансового контроля нельзя переценить, так как именно практика контрольной деятельности позволила выявить наиболее подверженные злоупотреблениям сферы деятельности и одновременно объекты контроля, а также основные базы данных для поиска нарушений и злоупотреблений. Как ни странно, именно финансовый контроль лежит в основе любой контрольной деятельности, так же, как и финансы (финансовые отношения) находятся в основе хозяйственной деятельности вообще и современной в том числе [1].

Финансовый контроль многогранен. Его классификации довольно известны и при всей изученности достаточно дискуссионны [2], что влечет за собой путаницу в терминологии по причине многозначности исследуемой категории и связанные с этим множественные проблемы [3, 4].

Очень важно то, что до сих пор понятие финансового контроля законодательно не закреплено, несмотря на то, что уже давно существует ряд словарных дефиниций, его характеризующих. Причем авторы советского периода, напримерР. Д. Винокур и Р. С. Биктимиров, проводя различие между советским и буржуазным контролем отмечают, что «В капиталистических странах финансовый контроль носит ограниченный, бюрократический характер, сводится главным образом к контролю за исполнением государственного бюджета и финансовой деятельностью министерств, ведомств, государственных предприятий и учреждений… Финансовый контроль – реализация государством контрольной функциифинансов в процессе производства и распределения общественного продукта и национального дохода; направлен на улучшение количественных и качественных показателей деятельности предприятий, объединений, министерств и ведомств. Главное назначение финансового контроля – проверка обоснованности формирования и эффективности использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» [5]. С. Братусь, Н. Казанцев, С. Кечекьян и др. утверждают, что «финансовый контроль это контроль над выполнением плана государственных доходов и расходов и за выполнением финансовых планов предприятиями и организациями, за своевременным выполнением ими своих финансовых обязательств по бюджету (платежи по налогам, по отчислениям от прибыли и др.). Финансовый контроль – проверка соблюдения законов и других нормативных актов, направленных на точное соблюдение всеми субъектами финансовых правоотношений (социалистическими предприятиями, организациями и учреждениями и отдельными гражданами) государственной финансовой дисциплины, т. е. на выполнение ими своих финансовых обязательств перед социалистическим государством (платежи по бюджету, возврат ссуд банку, выполнение социалистическими предприятиями своих взаимных платежно-расчетных обязательств), на правильное, эффективное расходование средств по целевому назначению, на строгое соблюдение режима экономии, на соблюдение правил денежного обращения» [6].

Особо следует отметить общее и разницу в подходах к определению финансового контроля в экономике и юриспруденции.

Известнейший ученый А.Г. Грязнова утверждает, что финансовый контроль, это «функция государственного финансового управления. Финансовый контроль представляет собой систему методов, органов и мероприятий по проверке законности, целесообразности и результативности образования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления. Финансовый контроль является формой государственного контроля, способствующей обеспечению законности и рациональности использования бюджетных средств, сохранности государственной и муниципальной собственности, вскрытию нарушений финансовой дисциплины. Основная задача финансового контроля – обеспечение четкого соблюдения норм финансового права, предписывающих и устанавливающих порядок образования, распределения и использования средств федеральных и местных бюджетов, внебюджетных фондов, средств государственных и муниципальных унитарных предприятий» [7].

Одно из наиболее емких, на наш взгляд, определений финансового контроля дано В.В. Бурцевым: «финансовый контроль – установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению: 1) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и другими материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый или материальный ущерб государству; 2) несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства; 3) недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельности государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием» [8, c. 47].

Такой ученый – экономист, как В.Г. Гавриленко утверждает, что финансовый контроль это контроль за ведением финансовой документации, ее соответствием установленным нормам и правилам; контроль за соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций, сделок, юридическими и физическими лицами [9], а И.М. Куликов и Т.Ф. Рябова дают следующее определение финансовому контролю: это деятельность по проверке финансовых и хозяйственных операций с применением специфических форм и методов ее организации [10].

Среди ученых-юристов возможно выделить А.В. Малько с его определением финансового контроля как комплекса мероприятий, осуществляемых уполномоченными на то органами государственной власти, органами местного самоуправления, соответствующими субъектами предпринимательской деятельности, иными участниками за законностью и целесообразностью формирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее территорий. Это часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований [11], и А. Сухарева утверждающего, что финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления [12].

Таким образом, большинство авторов – экономистов, в том числе достаточно авторитетные, так же, как и юристы так или иначе не только отражают в определении связь финансового контроля с государством и органами местного самоуправления, но и ограничивают сферу финансового контроля денежными фондами государства и субъектов местного самоуправления, а некоторые (А.Г. Грязнова)практически проводят параллель между финансовым контролем и государственным (муниципальным) финансовым контролем. Данная точка зрения находит подтверждение в такой науке, учебной дисциплине и отрасли права, как Финансовое право, с одной стороны регулирующей общей частью отношения финансового контроля, а с другой стороны достаточно четко очерчивающей предмет - общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач.

Некоторые из ученых экономистов (В.Г. Гавриленко, И.М. Куликов, Т.Ф. Рябова) рассматривают финансовый контроль расширено, как контроль не только государственный и муниципальный. Причем, практически все авторы, вне зависимости от того, насколько широко они трактуют понятие «финансовый контроль» дают его расширенную классификацию, включая в состав финансового контроля, например, внутрихозяйственный, общественный, аудиторский контроль. Расширенная классификация финансового контроля представлена и в учебных дисциплинах «Финансовое право» и практически во всех научных исследованиях, посвященных финансовому контролю.

В результате данного анализа становится понятно, что единого подхода к понятию финансовый контроль не существует и возможно по этой причине, не смотря на значительное количество имеющихся определений понятия «финансовый контроль», законодательного определения оно до сих пор не получило. Более того, и концепции финансового контроля на данный момент, даже в «рамочном» виде не существует.

Что касается позиции авторов, то она близка к позиции ряда ученых, а также науки Финансовое право: финансовый контроль – это комплекс мероприятий, осуществляемых уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления, соответствующими субъектами предпринимательской деятельности, иными участниками по проверке формирования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств, однако классификация финансового контроля должна учитывать предмет финансового права, четко соответствовать ему и не даваться расширительно, в связи с чем необходимо констатировать, что с точки зрения правового регулирования финансового контроля финансовым правом «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» термины одного порядка, и практически идентичные. При этом термин «финансовый контроль» зачастую трактуется значительно более широко исходя из практики финансовых отношений и методов финансовой деятельности, что влечет за собой путаницу в терминологии по причине многозначности исследуемой категории.

Справедливости ради необходимо отметить, что для формирования системы правового регулирования финансового контроля и в том числе его четкого правового определения необходимо решить массу теоретических и методических проблем[13]. Так, среди ключевых вопросов теории можно отметить противоречивую точку зрения ученых в отношении терминологии и классификации форм и методов финансового контроля. В нормативных актах и научных работах понятия «ревизия», «проверка», «контроль» часто отождествляются. Значительное терминологическое многообразие толкований и классификаций видов, форм и методов финансового контроля негативно отражается на возможности развития методологии финансового контроля и в конечном итоге на качестве результатов финансового контроля. Проблемных вопросов финансового контроля, подлежащих немедленному решению очень много, в том числе и терминология, классификация финансовых нарушений, классификация финансового контроля и разграничение полномочий между органами финансового контроля, привлечение к ответственности, оценка эффективности деятельности как контрольных органов, так и контролируемых структур и множество других. Так, например, внешний контроль представители органов внутреннего и внешнего контроля понимают несколько по-разному, в том числе с точки зрения субъектов контроля и их полномочий. Кроме того, несмотря на отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации термина «ведомственный контроль», мнения ряда лиц, в связи с этим о его отсутствии, фактически он существует [14], что подтверждается практикой организации ведомственного контроля (в том числе ведомственного финансового контроля) и упоминанием о нем в подзаконных нормативных актах.

Существующий комплекс нерешенных проблем финансового контроля позволяет сделать вывод о его недостаточной эффективности и о неэффективности его правового регулирования в нынешнем виде и естественно затрудняет преподавательскую работу.

В результате анализа нормативно-правовой базы регламентирующей финансовый контроль в Российской Федерации сделан вывод о том, что правовое регулирование отношений в сфере финансового контроля осуществляется сегодня значительным количеством нормативно-правовых актов различного уровня и юридической силы (называется более двухсот только законодательных актов), что приводит к организационным сложностям, отсутствию системности, рассогласованности действий различных контрольных органов, что в свою очередь крайне негативно влияет на качество финансового контроля и требует принятия единого кодифицированного нормативного акта, закладывающего основы финансового контроля в России, такие как терминология, классификация, сферы финансового контроля и базовые начала его организации в разных структурах, как частных, так и государственных и муниципальных.

Для того чтобы финансовый контроль действительно являлся эффективным инструментом, находящимся в основе управления и позволяющим минимизировать спектр разнообразных рисков, потерь, ошибок и недобросовестных действий как на микро-, так и на макроуровнях, необходимо решить целый ряд проблем посредством реализации комплекса мероприятий, среди которых можно выделить: совершенствование терминологии [3, 4, 15, 16, 17, 18, 19], обоснование предмета и объектов финансового контроля [1, 2, 16, 17], уточнение функций и разграничение полномочий контрольных органов [16, 17, 18, 19], определение ответственности всех участников системы финансового контроля [15], целевых критериев для всех видов финансового контроля [1, 16, 19] и т.д., что может быть решено только за счет переосмысления и изменения подходов к правовому регулированию финансового контроля. Таким образом, усиление роли финансового контроля в жизни современного общества влечет за собой необходимость существенной трансформации и совершенствования методик и технологий его проведения, и как результат требует формирования системы правового регулирования финансового контроля, однако до этого необходимо решить массу теоретических и методических проблем, в том числе определиться, что из себя представляет финансовый контроль и нормативно закрепить адекватное определение.