Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования

Институт главы муниципального образования в системе местного самоуправления России, как публично-властный институт, в том виде в котором он представлен согласно действующему российскому законодательству возник сравнительно недавно, в новейшей российской истории, а само наименование выборного должного лица «глава муниципального образования» законодательно было закреплено лишь  в принятом в 1995 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ 1995 г.) [1], что в свою очередь  стало следствием выбора западноевропейской модели развития местного самоуправления. В тоже время, на протяжении всей истории российского государства на нижнем уровне территориально-публичного образования практически всегда имела место должность его руководителя, который в разные эпохи обладал  разным правовым  статусом и как следствие различными полномочиями.

Глава муниципального образования - орган местного самоуправления и одновременно высшее должностное лицо местного самоуправления, которое обязательно должно быть в каждом муниципальном образовании, что подтверждает его ключевую позицию в структуре органов местного самоуправления. Статус главы муниципального образования регулируется специальными законами, уставом муниципального образования, муниципальными правовыми актами, особенно в части регулирования гарантий деятельности главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения должны быть предусмотрены в уставе муниципального образования. 
          Здесь же необходимо заметить, что исследованные нами законы субъектов РФ, регулирующие статус главы муниципального образования (как правило, это делается в общих законах о местном самоуправлении и реже – в специальных законах) показывают, что в них в основном дублируются нормы ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее – ФЗ 2003 г.). Что касается уставов муниципальных образований, то там данный вопрос регулируется более подробно и конкретно, что вполне естественно, поскольку муниципалитеты должны сделать выбор варианта избрания главы муниципального образования и закрепить соответствующие полномочия и другие статусные характеристики главы муниципального образования. Поэтому уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования по сравнению с федеральным перечнем (ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г.) - с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный.
            Принятие ФЗ 2003 г. и дальнейшее проведение муниципальной реформы в России поставили немало проблем, требующих  решения. Ряд вопросов связан со статусом выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе главы муниципального образования. Как справедливо отмечалось в литературе еще в 2003 г., четкое определение правового статуса главы муниципального образования является достаточно серьезной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства [2, С. 39]. За прошедшие годы актуальность данной проблемы не стала меньше, и частично мы об этом уже говорили, отмечая, в частности, необязательность должности главы муниципального образования в ФЗ 1995 г. и обязательность этой должности в ФЗ 2003 г.

Наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.) в соответствии с законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Предусмотрено два основных способа замещения должности главы муниципального образования: 1) избрание непосредственно населением на муниципальных выборах; 2) избрание депутатами из своего состава.
            Согласно февральским поправкам 2015 г.[ 3] появился новый способ замещения должности главы муниципального образования - избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Процедура организации и проведения такого конкурса подробно урегулирована в ст.36 ФЗ 2003 г. В целом механизм организации и проведения конкурса подобен тому, который давно используется в отношении главы местной администрации, с той лишь разницей, что на уровне поселения и внутригородского района свою половину конкурсной комиссии формируют главы соответственно муниципального района и городского округа с внутригородским делением.

 Вместе с тем следует обратить внимание на то, что глава муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц, поэтому предъявление к кандидатам на данную должность дополнительных профессиональных или иных требований, как это предусмотрено для главы местной администрации, является неправомерным.

В зависимости от способа замещения должности главы муниципального образования решается вопрос о том, какой орган местного самоуправления он может возглавить.

 Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускалась такая модель местного самоуправления, при которой глава муниципального образования возглавлял представительный и исполнительный органы муниципального образования, то в ФЗ 2003 уделяется значительно большее внимание принципу разделения ветвей единой муниципальной власти. В том числе предусматривается, что глава муниципального образования может либо возглавлять местную администрацию, либо быть председателем представительного органа муниципального образования.

Кроме того, внесены определенные коррективы в статус главы муниципального образования, избранного представительным органом: полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются; в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава глава может возглавлять местную администрацию.

По данным Минрегиона России, в масштабах всей страны сопоставимое распространение получили обе системы; по состоянию на начало 2013 г. 55% муниципальных образований использовали систему прямых выборов глав муниципальных образований, 45% - систему избрания главы из состава представительного органа. В пределах отдельных регионов та или иная система обычно является либо практически повсеместно распространенной, либо как минимум преобладающей [ 4, С. 25 - 33. ].