Оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области
Н.
Н. ЕршоваБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Ершова
Н.
Н. Оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2013. – № 9 (сентябрь). – С.
6–10. – URL:
http://e-koncept.ru/2013/13174.htm.
Аннотация. В статье проводится оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области как в рамках методики, принятой в регионе, так и по методике «пяти критериев» (на примере программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы»). Особое внимание уделено анализу преимуществ и недостатков данных методик, а также рекомендациям по совершенствованию такого рода оценки.
Ключевые слова:
оценка эффективности, целевой индикатор, итоговая оценка состояния, критерий эффективности, рейтинг эффективности программы
Текст статьи
Ершова Наталья Николаевна,выпускница ФГБОУ ВПО «Кемеровский государственный университет», г. Кемеровоnatalika178@rambler.ru
Оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области
Аннотация.В статье проводится оценка эффективностиреализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области как в рамках методики, принятой в регионе, так и по методике «пяти критериев» (на примере программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы»). Особое внимание уделено анализу преимуществ и недостатков данных методик, а также рекомендациям по совершенствованию такого рода оценки.Ключевые слова: оценка эффективности, целевой индикатор, итоговая оценка состояния, критерий эффективности, рейтинг эффективности программы.
Программноцелевой подход становится действенным инструментом государственного регулирования и планирования. Он применяется при разработке целевых программ, являющихся перспективным направлением использования данного метода в связи с переходом к формированию бюджетов в программном формате.
В Кемеровской области данный подход реализуется на протяжении ряда лет для решения наиболее острых социальноэкономических проблем. В 2012 годулимит финансирования из областного бюджета для реализации 31 долгосрочной целевой программы (ДЦП) составил 11,6 млрд. руб., было освоено 96% от лимита. По сравнению с 2010 годомпроизошло увеличение как объема бюджетных ассигнований на реализацию программ (на 9%), так и их количество (с 26 до 31). Это находит отражение в таблице(табл.1).
Таблица 1Объемы и количество реализуемых долгосрочных целевых программ
Кемеровской области в 2010–2013 годах
2010201120122013Лимитфинансирования, млрд. руб. 10,511,811,68,5% освоения средств 90,895,996,6–Количествореализуемых программ 26293124
На протяжении 2010–2012 годов менялись и приоритеты финансирования.Так, в 2011 годуприоритеты отдавались развитию моногородов и системы образования [1]. А в 2012 годувозросло финансирование по реконструкции автомобильных дорог и здравоохранению [2].В 2013 годуна реализацию 24 программ предусмотрено около 8,5 млрд. руб., что на 26% ниже уровня прошлого года. Это объясняется тем, что большинство самостоятельных ДЦП вошли в состав подпрограмм.Реализация ДЦП Кузбасса позволила снизить общую смертность, улучшить материальнотехническую базу медицинских организаций, увеличить количество граждан, улучшивших жилищные условия на селе. Успешно реализованы задачи по внедрению информационных и дистанционных технологий в образование, а также по обеспечению жильем социальных категорий граждан. Меры по поддержке малого и среднего бизнеса привели к росту числа данных субъектов, их оборотаи созданию новых рабочих мест.Оценка эффективности реализации ДЦП осуществляется на основе методики, утвержденной постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области №415 от 26.09.2008. Однако данная методика не является исчерпывающей, поскольку существует ряд других, посвоему оценивающих влияние программноцелевого подхода на региональное развитие. Поэтому возникает необходимость оценки эффективности долгосрочных целевых программ по различным методикам. В современных условиях это является актуальным, поскольку правильно проведенная оценка эффективности целевых программ позволит достоверно оценить их влияние на решение региональных проблем. Это имеет большое значениепри принятии решений о целесообразности их дальнейшей реализации и объемах финансирования.В связи с этим проведемоценку эффективности реализации ДЦП на основе методики, изложенной в данном нормативноправовом акте. Данная методика будет рассмотрена на примере долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развитиясела в Кемеровской области на 2012–2015 гг.».Для проведения данной оценки применялось 16целевых индикаторов.Оценка эффективности ДЦП включает в себя несколько этапов.1.Оценка результатов реализации программы. Для проведения такой оценки сопоставим фактических и плановых значения 16 целевых индикаторов и соответствующих объемов финансирования из областного бюджета по мероприятиям данной ДЦП. Ряд целевых индикаторов превысили плановое значение, часть из них не достигли его, а остальные находятся на уровне целевых значений. То же касается и объема финансирования из областного бюджета. 2. Оценка состояния целевого индикатора программы проводится по итогам предыдущего этапа. Для проведения оценки состояния индикатора данной долгосрочной целевой программы сопоставим уровень бюджетных расходов, направленных на достижение соответствующего значения целевого индикатора программы и фактически полученное значение целевого индикатора в отчетном периоде, т. е. в 2012 году. Указанное сопоставление между двумя показателями выражается в баллах (табл.2) [3].Таблица 2Состояние целевого индикатора программы
НаименованиеДинамика целевого индикатораСостояние целевого индикатораПри ростеобъема финансирования из областного бюджетаПри сохранении объема финансирования из областного бюджетаПриснижении объема финансирования из областного бюджета12345ЦелевойиндикаторПоложительная динамикаиндикатора123Сохранение значенияиндикатора012Отрицательная динамикаиндикатора001
Если индикатор носит прямой характер, то в данном случае превышение его фактического значения над плановым означает положительную динамику и наоборот. Для обратных целевых индикаторов рост значения показателя означает отрицательную динамику (например, смертность населения) и наоборот.Так, рост значения целевого индикатора в условиях сокращения бюджетного финансирования получает наивысшие 3 балла. Если же целевой индикатор демонстрирует отрицательную динамику даже при росте бюджетных ассигнований, то это оценивается в 0 баллов. Для анализируемой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» все индикаторы являются прямыми. Из анализируемых 16 целевых индикаторов 6 продемонстрировали положительную динамику, что видно из соответствующей оценки результатов реализации данной долгосрочной целевой программы. К ним относятся, например, прирост производства скота и птицы, индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий. Эти 6 индикаторов получили по 2 и 3 балла соответственно, поскольку превысили целевое значение в условиях сохранения и снижении финансирования из областного бюджета.Четыре из анализируемых целевых индикаторов сохранили свое значение в 2012 г. на уровне целевого. К ним относятся, например, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустошения. Указанные индикаторы получили по 1 и 2 балла соответственно. Остальные целевые индикаторы данной ДЦП продемонстрировали отрицательную динамику. Они получили в основном 1 балл, поскольку не достигли целевого значения в условиях снижения объема финансирования из областного бюджета. Исключение составил такой целевой индикатор, как построено локальных водопроводных сетей. Ему был присвоен 0 баллов, т. к. он не достиг планового значения при условии сохранения объема бюджетных ассигнований из областного бюджета.Полученные оценки состояния целевых индикаторов данной ДЦП заносятся в соответствующую форму. После этого они суммируются для получения итоговой оценки состояния (ИОС) целевых индикаторов данной программы. Для анализируемой долгосрочной целевой программы данный показатель в 2012 годусоставил 26 баллов.3. Оценка эффективности реализации программыпроведена путем сопоставления итоговой оценки состояния с количеством целевых индикаторов программы [6]. Для анализируемой ДЦП данные показатели равны 26 и 16 соответственно. На основе их сопоставления был сделан вывод о том, что эффективность анализируемой долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» повысилась по сравнению с предыдущим годом, поскольку ИОС(26) > N(16). Кроме того, по итогам оценки эффективности реализации данной программы были обозначены предложения по ее дальнейшей реализации.Из 31 программы, реализуемой в 2012 годуаналогичный результат показали 27 программ, у остальных эффективность осталась на уровне предыдущего года.Для оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ была предложена методика «пяти критериев». Данная методика может применяться как к действующим программам, так и к тем, срок реализации которых завершен.Основные критерии, используемые в методике: K1–соответствие программы основным направлениям социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации; K2–соответствие содержания программы предъявляемым к ней унифицированным требованиям и качество представления отчетности по реализации программы; K3–выполнение плановых объемов финансирования, привлечение дополнительных средств для реализации программы; K4–уровень достижения целевых индикаторов программы; К5–коэффициент эффективности реализации целевых программ, оценка динамики эффективности реализации программы [4]. Степень соответствия каждому из указанных критериев определяется в баллах, максимальная оценка составляет 10 баллов. Рейтингэффективностипрограммыопределяетсяформулой(1):
R=K1×Z1+K2×Z2+K3×Z3+K4×Z4+K5×Z5,
(1)
гдеR–рейтингэффективностицелевойпрограммы;Zj–весовойкоэффициенткритерия;Кi–критерийэффективностицелевойпрограммы.ВзависимостиотзначенийRдолгосрочнойцелевойпрограммевотчетномгодуприсваиваетсярейтингэффективности(табл.3).
При помощи данной методике оценим вышеупомянутую программу «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы».
1) Присвоим баллы критерию К1. Данная долгосрочная целевая программа содержит несколько целей, к ним относятся, например, такие, как ускорение темпов экономического роста сельскохозяйственной отрасли, обеспечивающей продовольственную безопасность региона, на основе повышения ее конкурентоспособности и т. д.Таблица3Шкаларасчетныхзначенийрейтингаэффективности
Интервалырасчетныхзначений
рейтингавбаллахКачественнаяоценкаэффективностиреализациицелевыхпрограммR≥ 10Эффективнаяцелевая программа8 ≤ R 10Умеренноэффективная целевая программа5 ≤ R 8Малоэффективнаяцелевая программаR 5Неэффективнаяцелевая программа
Основной целью«Программы экономического и социального развития Кемеровской области на период 2007–2012 годов»создание благоприятных условий для повышения качества и уровня жизни населения Кемеровской области путем стимулирования экономического роста, модернизации инфраструктур, поддержки социальной сферы и повышения эффективности предоставляемых государственных услуг. Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что цели данной ДЦП в основном соответствуют направлениям «Программы экономического и социального развития Кемеровской области на период 2007–2012 годов». Подкритерию К1.1присваивается 10 баллов.Что касается подкритерия К1.2, то ему может быть присвоено максимальное количество баллов, поскольку анализируемая долгосрочная целевая программазатрагивает агропромышленный комплекс в целом, а также население, проживающее в сельской местности.2) Присвоим баллы по критерию К2. Для этого сначала определим, обеспечивает ли комплекс мероприятий данной долгосрочной целевой программы достижение поставленных в ней целей.Согласно паспорту ДЦП ееосновные мероприятия включаются в перечень из 8 подпрограмм. Если проводить сопоставление между целями данной целевой программы и мероприятиями их обеспечивающими, то можно сделать вывод о том, что комплексмероприятийДЦПполностьюобеспечиваетдостижениепоставленныхцелей.Следовательно,подкритериюприсваивается10баллов.Структура ДЦП «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» полностью соответствует установленным требованиям. Подкритерию 2.2 присваивается 10 баллов.Ежеквартальная отчетность по анализируемой программе предоставлялась своевременно и в полном объеме. Однако квартальные отчеты о результатах реализации данной целевой программы не в полном объеме содержали сведения и результаты выполнения программы, чтозатрудняло объективную оценку хода ее выполнения.Годовая отчетность за 2012 годпо ДЦП включала в себя отчет о результатах реализации, отчет о целевых индикаторах, пояснительную записку, сведения об оценке эффективности программы, а именно, оценку результатов реализации, состояние целевого индикатора, расчет итоговой оценки состояния целевых индикаторов и оценку эффективности реализации. Указанная отчетность также не в полном объеме содержала сведения, необходимые для объективной оценки ее эффективности. В пояснительной записке не была предоставлена информация о полноте выполнения программных мероприятий, а также анализ причин, повлиявших на расхождение между плановыми и фактическими значениями целевых индикаторов. Подкритерию К2.3присваивается 5 баллов, поскольку отсутствие указанных сведений затрудняет объективную оценку программы.3) Для определения критерия К3воспользуемся отчетом о результатах реализации долгосрочной целевой программы. Согласно данному документу лимит ассигнований на данную программу в2012 годусоставил 1207 238,0 тыс. руб., в том числе из областного бюджета –257361,0 тыс. руб. Фактически профинансировано за январьдекабрь 2012 года–1156130,3 тыс. руб., в том числе,из областного бюджета–249084,3 тыс. руб. Для определения уровня финансового обеспечения данной целевой программы необходимо разделить фактическое финансирование по программе на лимит бюджетных ассигнований, предусмотренный на отчетный год.В связи с этим уровень финансового обеспечения за 2012 год в целом по программе составил 1156130,3/1207 238,0 или 95,7%, а рассчитанный аналогичным способом уровень финансового обеспечения за счет средств областного бюджета равен 96,7%. Значение подкритерия 3.1 превышает 80%, поэтому ему присваивается 10 баллов.Для расчета подкритерия К3.2необходимо использовать значение внебюджетных источников, которое содержится в вышеназванном отчете. Для долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» оно составило 823488,0 тыс. руб. В связи с этим доля средств, полученных из внебюджетных источников рассчитывается как отношение данного значения и фактического финансирования по программе (1156130,3 тыс. руб.) и составляет 71%. Полученное значение подкритерия К3.1больше 40%, поэтому ему также присваивается 10 баллов. Важность данного критерия определяется тем, что в настоящий момент актуальной остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой из реализуемых программ.Оптимальным решением проблем финансирования программ являетсядостижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. 4) Для присвоения баллов по критерию К4, в частности, по подкритериям К4.1и К4.2для программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» используются данные о состоянии целевых индикаторов ДЦП за 2012 год.Согласно указанному документу, положительной динамикой характеризуются 6 целевых индикаторов. Достигли целевого значения 4 целевых индикатора. Большинство целевых индикаторов программы не достигли целевого значения в отчетном году. К ним относятся оставшиеся 6 показателей (прирост производства молока, привлечено средств на 1 руб. средств областного бюджета и т. д.).Для определения соответствия достигнутых в отчетном периоде показателей целевым показателям, утвержденным в ДЦП или подкритерия К4.1, необходимо разделить сумму индикаторов, достигнувших целевого значения на общую сумму целевых индикаторов долгосрочной целевой программы. Для данной целевой программы он будет равен 4/16 или 25%. Значение подкритерия находится в промежутке от 10 до39%,подкритериюК4.1присваивается4балла.ЧтокасаетсяподкритерияК4.2,тодля данной программы он будет равен6/16 или 37,5%, присвоено также 4 балла.5) Нахождение коэффициента эффективности реализации ДЦПпроизводится путем нахождения отношения результативности достижения целевых показателей (индикаторов) целевой программы к степени достижения запланированного уровня затрат на ее реализацию:
Е=(Р/З)×100%,(2)
гдеЕ–коэффициентэффективностиреализациицелевойпрограммы;Р–результативностьдостиженияцелевыхзначенийпоказателейцелевойпрограммы;З–степеньдостижениязапланированногоуровнязатратнареализациюцелевойпрограммы.Длярасчетарезультативностидостиженияцелевыхзначенийпоказателейцелевойпрограммыиспользуютсяследующиеихвиды:прямые(положительнойдинамикойявляетсяувеличениезначенияпоказателя)иобратные(положительнойдинамикойявляетсяснижениезначенияпоказателя).Коэффициент эффективностиреализации программы будет определяется для каждого её мероприятия. Длярасчетакоэффициентаэффективностиреализациирассчитываютсреднююарифметическуюот всех частных значений показателя Еiдля каждого мероприятия программы.По каждому из программных мероприятий показаны объемы финансирования из областного бюджета, а также значения целевых индикаторов. В долгосрочной целевой программе «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» все целевые индикаторы являются прямыми, поэтому расчет будет проводиться по формуле (3).
Р1=2,4/2,0×100%=120%.(3)
Оставшиеся 6 целевых индикаторов анализируемой ДЦП не входят ни в одно из программных мероприятий, указанных выше. Необходимо рассчитать значение коэффициента эффективности для каждого целевого индикатора, найти их сумму, а затем поделить на количество показателей, т.е. 6. Можно найти среднее арифметическое значение результативности и степени достижения запланированного уровня затрат, а потом найти отношение данных показателей согласно формуле (2). В результате вышеназванных расчетов получается значение, равное 46,7%.Расчет коэффициента эффективности реализациицелевой программы в 2012годуосуществляется посредством расчета средней арифметической от всех частныхзначений данного показателя для каждого мероприятия или Еi.Таким образом, значение коэффициента эффективности реализации программы составляет 87,7% и находитсявпромежуткемежду75%и99%.ВсвязисэтимподкритериюК5.1присваивается8баллов.ИндексдинамикиэффективностиреализациипрограммыилиподкритерийК5.2равенотношениюкоэффициентаэффективностивотчетномпериодеккоэффициентуэффективностивпредшествующемпериоде.РеализацияДЦПначалась в 2012 году. Подкритерию К5.2присваивается 0 баллов. На основе оценок по подкритериям Кijи их весовых коэффициентов рассчитываются баллы по критериям Кi:
Кi= ∑Kij×Zij,(6)
гдеZij–весовой коэффициент подкритерия, используемого для оценки эффективности целевых программ. В результате получаем:
R= 10× 0,1+8× 0,1+10× 0,1+4× 0,35+6,4× 0,35=6,44.
Рейтинг эффективности анализируемой программы равен 6,44 балла. Согласно шкале расчетных значений рейтинга эффективности (табл.3) «Господдержка АПК…» «является малоэффективной целевой программой».Проведенная оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ в Кемеровской области на примере программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы» по двум методикам показала разные результаты. Согласнометодике региональных органов исполнительной власти, эффективность реализации анализируемой программы повысилась по сравнению с предыдущим годом. Методика «пяти критериев» показала, что ДЦП является малоэффективной.Необходимо пояснить достоинства и недостатки каждой из предложенных методик. К основным достоинствам методики оценки реализации долгосрочных целевых программ, принятой в Кемеровской области, можно отнести ее относительную универсальность и простоту, поскольку она может быть применима как к действующим программам, так и к тем, срок реализации которых истек. Кроме того, данная методика соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. К недостаткам указанной методики можно отнести некорректность выводов относительно оценки эффективности долгосрочных целевых программ, а также отсутствие критериев для признанияпрограмм неэффективными.Методика «пяти критериев» универсальна и отличается относительной простотой,несмотря на то, что предусматривает расчет гораздо большего числа показателей, влияющих на достоверность оценки эффективности реализации целевых программ. Тем не менее, имеет сходства с порядком проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области, посколькуоснована на бальной системе и соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. Сходство рассмотренных методик заключается и в определении эффективности долгосрочных целевых программ путем вычисления отклонений в бюджетном финансировании и значениях целевых индикаторов. Тем не менее, методика «пяти критериев» не лишена недостатков. В частности, она не учитывает фактическое освоение средств по программе.Проанализировав достоинства и недостатки каждой из предложенных методик, обозначим выводы и предложения по оценке эффективностиреализации целевых программ Кузбасса. Каждая из предложенных методик не лишена недостатков, в связи с этим, предложения по дальнейшей оценке эффективности реализации ДЦП можно свести к их устранению. Так, принятые в Кемеровской области порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ нуждаются в доработке. Здесь могут быть рассмотрены два варианта.1. Корректировка выводов по оценке эффективности программ в рамках действующей методики. Данную корректировку целесообразно проводить путем сопоставления итоговой оценки состояния с количеством целевых индикаторов программы. Так, если итоговая оценка состояния превышает количество целевых индикаторов (ИОС > N), то программа может признаваться эффективной, в случае если ИОС < N–неэффективной. Равенство показателей означает, что эффективность долгосрочной целевой программы находится на уровне вложенных средств из областного бюджета. Что касается существующих выводов о повышении или снижении эффективности реализации программы по сравнению с предыдущим годом, а также ее нахождении на уровне предыдущего года, то для их обоснования необходимы другие расчеты. В целом для получения указанных выводов целесообразно сравнивать отдельно достигнутые значения целевых индикаторов с аналогичными показателями предыдущегогода, а также объемы финансирования из областного бюджета.На основании вышеизложенного, считаю целесообразным включение в пояснительную записку выводов как об оценке эффективности реализации долгосрочной целевой программы в целом, так и динамике данного показателя по сравнению с прошлым отчетным периодом. Это позволит датьболее точную оценку эффективности реализации программы, что позволит правильно определить мероприятия по ее дальнейшей реализации.2.лИспользование методики «пяти критериев» для оценки эффективности ДЦП Кемеровской области. Данная методика вполне может применяться для оценки долгосрочных целевых программ Кузбасса, поскольку является универсальной и соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. Кроме того, указанная методика принимает во внимание большее число показателей, влияющих на достоверность оценки эффективности реализации целевых программ. Чтокасается отсутствия такого показателя, как степень выполнения мероприятий ДЦП в отчетном году илиуровень фактического освоения средств, то он может быть включен в указанную методику в качестве подкритерия К3.2.Существующий порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ региона нуждаются в доработке и не позволяют дать наиболее точную оценку влияния программноцелевого метода на решение социальноэкономических проблем региона. Таким образом, доработка может проводиться как путем совершенствования уже действующей методики, так и принятием новой, в данном случае методики «пяти критериев». Однако наиболее предпочтительным является последний вариант, поскольку содержит больше показателей для достоверной оценки эффективности реализации ДЦП.
Ссылки на источники1.АлабинаТ. А. Оценка применения программноцелевого подхода в региональной экономической политике (на примере Кемеровской области): дис.…канд. экон. наук. –Кемерово, 2012. –359 с.2.ЕршоваН. Н. Оценка реализации региональных целевых программ в Кузбассе // Инновационный конвент «Кузбасс: образование, наука, инновации». –2012. –Том 1. –С. 336–339.Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области«Об утверждении порядка принятия решения о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ» № 415 от 26.09.2008.4.ЯрошенкоТ. П. Методическое развитие оценки эффективности бюджетных расходов на региональном уровне: автореф. дис. … канд.экон. наук. –ЙошкарОла, 2011. –23 с.
ErshovaNatalja,Kemerovo State University, Kemerovonatalika178@rambler.ruEvaluation of the longterm programs of the Kemerovo regionAbstract. The paper assesses the effectiveness of longterm programs of the Kemerovo region in the framework of the methodology adopted in the region, and by the method of "five criteria" (for example, the program "State support of agriculture and of rural development in the Kemerovo region in 2012–2015"). Particular attention is paid to the analysis of the advantages and disadvantages of these methods, as well as recommendations for improving this type of assessment.Keywords: performance evaluation, target indicator, the final assessment, the criterion of effectiveness, efficiency rating program.
Рекомендовано к публикации:Алабиной Т. А., кандидатом экономических наук;Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
Оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области
Аннотация.В статье проводится оценка эффективностиреализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области как в рамках методики, принятой в регионе, так и по методике «пяти критериев» (на примере программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы»). Особое внимание уделено анализу преимуществ и недостатков данных методик, а также рекомендациям по совершенствованию такого рода оценки.Ключевые слова: оценка эффективности, целевой индикатор, итоговая оценка состояния, критерий эффективности, рейтинг эффективности программы.
Программноцелевой подход становится действенным инструментом государственного регулирования и планирования. Он применяется при разработке целевых программ, являющихся перспективным направлением использования данного метода в связи с переходом к формированию бюджетов в программном формате.
В Кемеровской области данный подход реализуется на протяжении ряда лет для решения наиболее острых социальноэкономических проблем. В 2012 годулимит финансирования из областного бюджета для реализации 31 долгосрочной целевой программы (ДЦП) составил 11,6 млрд. руб., было освоено 96% от лимита. По сравнению с 2010 годомпроизошло увеличение как объема бюджетных ассигнований на реализацию программ (на 9%), так и их количество (с 26 до 31). Это находит отражение в таблице(табл.1).
Таблица 1Объемы и количество реализуемых долгосрочных целевых программ
Кемеровской области в 2010–2013 годах
2010201120122013Лимитфинансирования, млрд. руб. 10,511,811,68,5% освоения средств 90,895,996,6–Количествореализуемых программ 26293124
На протяжении 2010–2012 годов менялись и приоритеты финансирования.Так, в 2011 годуприоритеты отдавались развитию моногородов и системы образования [1]. А в 2012 годувозросло финансирование по реконструкции автомобильных дорог и здравоохранению [2].В 2013 годуна реализацию 24 программ предусмотрено около 8,5 млрд. руб., что на 26% ниже уровня прошлого года. Это объясняется тем, что большинство самостоятельных ДЦП вошли в состав подпрограмм.Реализация ДЦП Кузбасса позволила снизить общую смертность, улучшить материальнотехническую базу медицинских организаций, увеличить количество граждан, улучшивших жилищные условия на селе. Успешно реализованы задачи по внедрению информационных и дистанционных технологий в образование, а также по обеспечению жильем социальных категорий граждан. Меры по поддержке малого и среднего бизнеса привели к росту числа данных субъектов, их оборотаи созданию новых рабочих мест.Оценка эффективности реализации ДЦП осуществляется на основе методики, утвержденной постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области №415 от 26.09.2008. Однако данная методика не является исчерпывающей, поскольку существует ряд других, посвоему оценивающих влияние программноцелевого подхода на региональное развитие. Поэтому возникает необходимость оценки эффективности долгосрочных целевых программ по различным методикам. В современных условиях это является актуальным, поскольку правильно проведенная оценка эффективности целевых программ позволит достоверно оценить их влияние на решение региональных проблем. Это имеет большое значениепри принятии решений о целесообразности их дальнейшей реализации и объемах финансирования.В связи с этим проведемоценку эффективности реализации ДЦП на основе методики, изложенной в данном нормативноправовом акте. Данная методика будет рассмотрена на примере долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развитиясела в Кемеровской области на 2012–2015 гг.».Для проведения данной оценки применялось 16целевых индикаторов.Оценка эффективности ДЦП включает в себя несколько этапов.1.Оценка результатов реализации программы. Для проведения такой оценки сопоставим фактических и плановых значения 16 целевых индикаторов и соответствующих объемов финансирования из областного бюджета по мероприятиям данной ДЦП. Ряд целевых индикаторов превысили плановое значение, часть из них не достигли его, а остальные находятся на уровне целевых значений. То же касается и объема финансирования из областного бюджета. 2. Оценка состояния целевого индикатора программы проводится по итогам предыдущего этапа. Для проведения оценки состояния индикатора данной долгосрочной целевой программы сопоставим уровень бюджетных расходов, направленных на достижение соответствующего значения целевого индикатора программы и фактически полученное значение целевого индикатора в отчетном периоде, т. е. в 2012 году. Указанное сопоставление между двумя показателями выражается в баллах (табл.2) [3].Таблица 2Состояние целевого индикатора программы
НаименованиеДинамика целевого индикатораСостояние целевого индикатораПри ростеобъема финансирования из областного бюджетаПри сохранении объема финансирования из областного бюджетаПриснижении объема финансирования из областного бюджета12345ЦелевойиндикаторПоложительная динамикаиндикатора123Сохранение значенияиндикатора012Отрицательная динамикаиндикатора001
Если индикатор носит прямой характер, то в данном случае превышение его фактического значения над плановым означает положительную динамику и наоборот. Для обратных целевых индикаторов рост значения показателя означает отрицательную динамику (например, смертность населения) и наоборот.Так, рост значения целевого индикатора в условиях сокращения бюджетного финансирования получает наивысшие 3 балла. Если же целевой индикатор демонстрирует отрицательную динамику даже при росте бюджетных ассигнований, то это оценивается в 0 баллов. Для анализируемой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» все индикаторы являются прямыми. Из анализируемых 16 целевых индикаторов 6 продемонстрировали положительную динамику, что видно из соответствующей оценки результатов реализации данной долгосрочной целевой программы. К ним относятся, например, прирост производства скота и птицы, индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий. Эти 6 индикаторов получили по 2 и 3 балла соответственно, поскольку превысили целевое значение в условиях сохранения и снижении финансирования из областного бюджета.Четыре из анализируемых целевых индикаторов сохранили свое значение в 2012 г. на уровне целевого. К ним относятся, например, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустошения. Указанные индикаторы получили по 1 и 2 балла соответственно. Остальные целевые индикаторы данной ДЦП продемонстрировали отрицательную динамику. Они получили в основном 1 балл, поскольку не достигли целевого значения в условиях снижения объема финансирования из областного бюджета. Исключение составил такой целевой индикатор, как построено локальных водопроводных сетей. Ему был присвоен 0 баллов, т. к. он не достиг планового значения при условии сохранения объема бюджетных ассигнований из областного бюджета.Полученные оценки состояния целевых индикаторов данной ДЦП заносятся в соответствующую форму. После этого они суммируются для получения итоговой оценки состояния (ИОС) целевых индикаторов данной программы. Для анализируемой долгосрочной целевой программы данный показатель в 2012 годусоставил 26 баллов.3. Оценка эффективности реализации программыпроведена путем сопоставления итоговой оценки состояния с количеством целевых индикаторов программы [6]. Для анализируемой ДЦП данные показатели равны 26 и 16 соответственно. На основе их сопоставления был сделан вывод о том, что эффективность анализируемой долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» повысилась по сравнению с предыдущим годом, поскольку ИОС(26) > N(16). Кроме того, по итогам оценки эффективности реализации данной программы были обозначены предложения по ее дальнейшей реализации.Из 31 программы, реализуемой в 2012 годуаналогичный результат показали 27 программ, у остальных эффективность осталась на уровне предыдущего года.Для оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ была предложена методика «пяти критериев». Данная методика может применяться как к действующим программам, так и к тем, срок реализации которых завершен.Основные критерии, используемые в методике: K1–соответствие программы основным направлениям социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации; K2–соответствие содержания программы предъявляемым к ней унифицированным требованиям и качество представления отчетности по реализации программы; K3–выполнение плановых объемов финансирования, привлечение дополнительных средств для реализации программы; K4–уровень достижения целевых индикаторов программы; К5–коэффициент эффективности реализации целевых программ, оценка динамики эффективности реализации программы [4]. Степень соответствия каждому из указанных критериев определяется в баллах, максимальная оценка составляет 10 баллов. Рейтингэффективностипрограммыопределяетсяформулой(1):
R=K1×Z1+K2×Z2+K3×Z3+K4×Z4+K5×Z5,
(1)
гдеR–рейтингэффективностицелевойпрограммы;Zj–весовойкоэффициенткритерия;Кi–критерийэффективностицелевойпрограммы.ВзависимостиотзначенийRдолгосрочнойцелевойпрограммевотчетномгодуприсваиваетсярейтингэффективности(табл.3).
При помощи данной методике оценим вышеупомянутую программу «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы».
1) Присвоим баллы критерию К1. Данная долгосрочная целевая программа содержит несколько целей, к ним относятся, например, такие, как ускорение темпов экономического роста сельскохозяйственной отрасли, обеспечивающей продовольственную безопасность региона, на основе повышения ее конкурентоспособности и т. д.Таблица3Шкаларасчетныхзначенийрейтингаэффективности
Интервалырасчетныхзначений
рейтингавбаллахКачественнаяоценкаэффективностиреализациицелевыхпрограммR≥ 10Эффективнаяцелевая программа8 ≤ R 10Умеренноэффективная целевая программа5 ≤ R 8Малоэффективнаяцелевая программаR 5Неэффективнаяцелевая программа
Основной целью«Программы экономического и социального развития Кемеровской области на период 2007–2012 годов»создание благоприятных условий для повышения качества и уровня жизни населения Кемеровской области путем стимулирования экономического роста, модернизации инфраструктур, поддержки социальной сферы и повышения эффективности предоставляемых государственных услуг. Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что цели данной ДЦП в основном соответствуют направлениям «Программы экономического и социального развития Кемеровской области на период 2007–2012 годов». Подкритерию К1.1присваивается 10 баллов.Что касается подкритерия К1.2, то ему может быть присвоено максимальное количество баллов, поскольку анализируемая долгосрочная целевая программазатрагивает агропромышленный комплекс в целом, а также население, проживающее в сельской местности.2) Присвоим баллы по критерию К2. Для этого сначала определим, обеспечивает ли комплекс мероприятий данной долгосрочной целевой программы достижение поставленных в ней целей.Согласно паспорту ДЦП ееосновные мероприятия включаются в перечень из 8 подпрограмм. Если проводить сопоставление между целями данной целевой программы и мероприятиями их обеспечивающими, то можно сделать вывод о том, что комплексмероприятийДЦПполностьюобеспечиваетдостижениепоставленныхцелей.Следовательно,подкритериюприсваивается10баллов.Структура ДЦП «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» полностью соответствует установленным требованиям. Подкритерию 2.2 присваивается 10 баллов.Ежеквартальная отчетность по анализируемой программе предоставлялась своевременно и в полном объеме. Однако квартальные отчеты о результатах реализации данной целевой программы не в полном объеме содержали сведения и результаты выполнения программы, чтозатрудняло объективную оценку хода ее выполнения.Годовая отчетность за 2012 годпо ДЦП включала в себя отчет о результатах реализации, отчет о целевых индикаторах, пояснительную записку, сведения об оценке эффективности программы, а именно, оценку результатов реализации, состояние целевого индикатора, расчет итоговой оценки состояния целевых индикаторов и оценку эффективности реализации. Указанная отчетность также не в полном объеме содержала сведения, необходимые для объективной оценки ее эффективности. В пояснительной записке не была предоставлена информация о полноте выполнения программных мероприятий, а также анализ причин, повлиявших на расхождение между плановыми и фактическими значениями целевых индикаторов. Подкритерию К2.3присваивается 5 баллов, поскольку отсутствие указанных сведений затрудняет объективную оценку программы.3) Для определения критерия К3воспользуемся отчетом о результатах реализации долгосрочной целевой программы. Согласно данному документу лимит ассигнований на данную программу в2012 годусоставил 1207 238,0 тыс. руб., в том числе из областного бюджета –257361,0 тыс. руб. Фактически профинансировано за январьдекабрь 2012 года–1156130,3 тыс. руб., в том числе,из областного бюджета–249084,3 тыс. руб. Для определения уровня финансового обеспечения данной целевой программы необходимо разделить фактическое финансирование по программе на лимит бюджетных ассигнований, предусмотренный на отчетный год.В связи с этим уровень финансового обеспечения за 2012 год в целом по программе составил 1156130,3/1207 238,0 или 95,7%, а рассчитанный аналогичным способом уровень финансового обеспечения за счет средств областного бюджета равен 96,7%. Значение подкритерия 3.1 превышает 80%, поэтому ему присваивается 10 баллов.Для расчета подкритерия К3.2необходимо использовать значение внебюджетных источников, которое содержится в вышеназванном отчете. Для долгосрочной целевой программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» оно составило 823488,0 тыс. руб. В связи с этим доля средств, полученных из внебюджетных источников рассчитывается как отношение данного значения и фактического финансирования по программе (1156130,3 тыс. руб.) и составляет 71%. Полученное значение подкритерия К3.1больше 40%, поэтому ему также присваивается 10 баллов. Важность данного критерия определяется тем, что в настоящий момент актуальной остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой из реализуемых программ.Оптимальным решением проблем финансирования программ являетсядостижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. 4) Для присвоения баллов по критерию К4, в частности, по подкритериям К4.1и К4.2для программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» используются данные о состоянии целевых индикаторов ДЦП за 2012 год.Согласно указанному документу, положительной динамикой характеризуются 6 целевых индикаторов. Достигли целевого значения 4 целевых индикатора. Большинство целевых индикаторов программы не достигли целевого значения в отчетном году. К ним относятся оставшиеся 6 показателей (прирост производства молока, привлечено средств на 1 руб. средств областного бюджета и т. д.).Для определения соответствия достигнутых в отчетном периоде показателей целевым показателям, утвержденным в ДЦП или подкритерия К4.1, необходимо разделить сумму индикаторов, достигнувших целевого значения на общую сумму целевых индикаторов долгосрочной целевой программы. Для данной целевой программы он будет равен 4/16 или 25%. Значение подкритерия находится в промежутке от 10 до39%,подкритериюК4.1присваивается4балла.ЧтокасаетсяподкритерияК4.2,тодля данной программы он будет равен6/16 или 37,5%, присвоено также 4 балла.5) Нахождение коэффициента эффективности реализации ДЦПпроизводится путем нахождения отношения результативности достижения целевых показателей (индикаторов) целевой программы к степени достижения запланированного уровня затрат на ее реализацию:
Е=(Р/З)×100%,(2)
гдеЕ–коэффициентэффективностиреализациицелевойпрограммы;Р–результативностьдостиженияцелевыхзначенийпоказателейцелевойпрограммы;З–степеньдостижениязапланированногоуровнязатратнареализациюцелевойпрограммы.Длярасчетарезультативностидостиженияцелевыхзначенийпоказателейцелевойпрограммыиспользуютсяследующиеихвиды:прямые(положительнойдинамикойявляетсяувеличениезначенияпоказателя)иобратные(положительнойдинамикойявляетсяснижениезначенияпоказателя).Коэффициент эффективностиреализации программы будет определяется для каждого её мероприятия. Длярасчетакоэффициентаэффективностиреализациирассчитываютсреднююарифметическуюот всех частных значений показателя Еiдля каждого мероприятия программы.По каждому из программных мероприятий показаны объемы финансирования из областного бюджета, а также значения целевых индикаторов. В долгосрочной целевой программе «Государственная поддержка агропромышленного комплекса…» все целевые индикаторы являются прямыми, поэтому расчет будет проводиться по формуле (3).
Р1=2,4/2,0×100%=120%.(3)
Оставшиеся 6 целевых индикаторов анализируемой ДЦП не входят ни в одно из программных мероприятий, указанных выше. Необходимо рассчитать значение коэффициента эффективности для каждого целевого индикатора, найти их сумму, а затем поделить на количество показателей, т.е. 6. Можно найти среднее арифметическое значение результативности и степени достижения запланированного уровня затрат, а потом найти отношение данных показателей согласно формуле (2). В результате вышеназванных расчетов получается значение, равное 46,7%.Расчет коэффициента эффективности реализациицелевой программы в 2012годуосуществляется посредством расчета средней арифметической от всех частныхзначений данного показателя для каждого мероприятия или Еi.Таким образом, значение коэффициента эффективности реализации программы составляет 87,7% и находитсявпромежуткемежду75%и99%.ВсвязисэтимподкритериюК5.1присваивается8баллов.ИндексдинамикиэффективностиреализациипрограммыилиподкритерийК5.2равенотношениюкоэффициентаэффективностивотчетномпериодеккоэффициентуэффективностивпредшествующемпериоде.РеализацияДЦПначалась в 2012 году. Подкритерию К5.2присваивается 0 баллов. На основе оценок по подкритериям Кijи их весовых коэффициентов рассчитываются баллы по критериям Кi:
Кi= ∑Kij×Zij,(6)
гдеZij–весовой коэффициент подкритерия, используемого для оценки эффективности целевых программ. В результате получаем:
R= 10× 0,1+8× 0,1+10× 0,1+4× 0,35+6,4× 0,35=6,44.
Рейтинг эффективности анализируемой программы равен 6,44 балла. Согласно шкале расчетных значений рейтинга эффективности (табл.3) «Господдержка АПК…» «является малоэффективной целевой программой».Проведенная оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ в Кемеровской области на примере программы «Государственная поддержка агропромышленного комплекса и социального развития села в Кемеровской области на 2012–2015 годы» по двум методикам показала разные результаты. Согласнометодике региональных органов исполнительной власти, эффективность реализации анализируемой программы повысилась по сравнению с предыдущим годом. Методика «пяти критериев» показала, что ДЦП является малоэффективной.Необходимо пояснить достоинства и недостатки каждой из предложенных методик. К основным достоинствам методики оценки реализации долгосрочных целевых программ, принятой в Кемеровской области, можно отнести ее относительную универсальность и простоту, поскольку она может быть применима как к действующим программам, так и к тем, срок реализации которых истек. Кроме того, данная методика соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. К недостаткам указанной методики можно отнести некорректность выводов относительно оценки эффективности долгосрочных целевых программ, а также отсутствие критериев для признанияпрограмм неэффективными.Методика «пяти критериев» универсальна и отличается относительной простотой,несмотря на то, что предусматривает расчет гораздо большего числа показателей, влияющих на достоверность оценки эффективности реализации целевых программ. Тем не менее, имеет сходства с порядком проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Кемеровской области, посколькуоснована на бальной системе и соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. Сходство рассмотренных методик заключается и в определении эффективности долгосрочных целевых программ путем вычисления отклонений в бюджетном финансировании и значениях целевых индикаторов. Тем не менее, методика «пяти критериев» не лишена недостатков. В частности, она не учитывает фактическое освоение средств по программе.Проанализировав достоинства и недостатки каждой из предложенных методик, обозначим выводы и предложения по оценке эффективностиреализации целевых программ Кузбасса. Каждая из предложенных методик не лишена недостатков, в связи с этим, предложения по дальнейшей оценке эффективности реализации ДЦП можно свести к их устранению. Так, принятые в Кемеровской области порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ нуждаются в доработке. Здесь могут быть рассмотрены два варианта.1. Корректировка выводов по оценке эффективности программ в рамках действующей методики. Данную корректировку целесообразно проводить путем сопоставления итоговой оценки состояния с количеством целевых индикаторов программы. Так, если итоговая оценка состояния превышает количество целевых индикаторов (ИОС > N), то программа может признаваться эффективной, в случае если ИОС < N–неэффективной. Равенство показателей означает, что эффективность долгосрочной целевой программы находится на уровне вложенных средств из областного бюджета. Что касается существующих выводов о повышении или снижении эффективности реализации программы по сравнению с предыдущим годом, а также ее нахождении на уровне предыдущего года, то для их обоснования необходимы другие расчеты. В целом для получения указанных выводов целесообразно сравнивать отдельно достигнутые значения целевых индикаторов с аналогичными показателями предыдущегогода, а также объемы финансирования из областного бюджета.На основании вышеизложенного, считаю целесообразным включение в пояснительную записку выводов как об оценке эффективности реализации долгосрочной целевой программы в целом, так и динамике данного показателя по сравнению с прошлым отчетным периодом. Это позволит датьболее точную оценку эффективности реализации программы, что позволит правильно определить мероприятия по ее дальнейшей реализации.2.лИспользование методики «пяти критериев» для оценки эффективности ДЦП Кемеровской области. Данная методика вполне может применяться для оценки долгосрочных целевых программ Кузбасса, поскольку является универсальной и соответствует принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. Кроме того, указанная методика принимает во внимание большее число показателей, влияющих на достоверность оценки эффективности реализации целевых программ. Чтокасается отсутствия такого показателя, как степень выполнения мероприятий ДЦП в отчетном году илиуровень фактического освоения средств, то он может быть включен в указанную методику в качестве подкритерия К3.2.Существующий порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ региона нуждаются в доработке и не позволяют дать наиболее точную оценку влияния программноцелевого метода на решение социальноэкономических проблем региона. Таким образом, доработка может проводиться как путем совершенствования уже действующей методики, так и принятием новой, в данном случае методики «пяти критериев». Однако наиболее предпочтительным является последний вариант, поскольку содержит больше показателей для достоверной оценки эффективности реализации ДЦП.
Ссылки на источники1.АлабинаТ. А. Оценка применения программноцелевого подхода в региональной экономической политике (на примере Кемеровской области): дис.…канд. экон. наук. –Кемерово, 2012. –359 с.2.ЕршоваН. Н. Оценка реализации региональных целевых программ в Кузбассе // Инновационный конвент «Кузбасс: образование, наука, инновации». –2012. –Том 1. –С. 336–339.Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области«Об утверждении порядка принятия решения о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ» № 415 от 26.09.2008.4.ЯрошенкоТ. П. Методическое развитие оценки эффективности бюджетных расходов на региональном уровне: автореф. дис. … канд.экон. наук. –ЙошкарОла, 2011. –23 с.
ErshovaNatalja,Kemerovo State University, Kemerovonatalika178@rambler.ruEvaluation of the longterm programs of the Kemerovo regionAbstract. The paper assesses the effectiveness of longterm programs of the Kemerovo region in the framework of the methodology adopted in the region, and by the method of "five criteria" (for example, the program "State support of agriculture and of rural development in the Kemerovo region in 2012–2015"). Particular attention is paid to the analysis of the advantages and disadvantages of these methods, as well as recommendations for improving this type of assessment.Keywords: performance evaluation, target indicator, the final assessment, the criterion of effectiveness, efficiency rating program.
Рекомендовано к публикации:Алабиной Т. А., кандидатом экономических наук;Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
