Оценка кросс-секторальной модели регулирования и надзора на финансовых рынках Российской Федерации
М.
Е. ИвановБиблиографическое описание статьи для цитирования:
Иванов
М.
Е. Оценка кросс-секторальной модели регулирования и надзора на финансовых рынках Российской Федерации // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – Т. 20. – С.
651–655. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/54394.htm.
Аннотация. В статье рассматриваются особенности концентрации в рамках одного органа полномочий по регулированию всего национального финансового рынка на фоне ярко выраженной тенденции по укреплению вертикали власти в стране.
Ключевые слова:
интеграция, мегарегулятор, финансовое регулирование, финансовый рынок, финансовый институт
Текст статьи
Иванов Михаил Евгеньевичкандидат экономических наук, доцент, ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», г. КазаньMEIvanov@mail.ru
Оценка кросссекторальной модели регулирования и надзора на финансовых рынках Российской Федерации
Аннотация. В статье рассматриваются особенности концентрации в рамках одного органа полномочий по регулированию всего национального финансового рынка на фоне ярко выраженной тенденции по укреплению вертикали власти в стране.Ключевые слова:мегарегулятор, финансовое регулирование, финансовый рынок, интеграция, финансовый институт
Доминирующим трендом развития финансового регулирования в последние 20лет является переход к интегрированным системам, т.е. мегарегулированию.Постараемся определитьсущность понятия «мегарегулятор». По мнению А.В. Ромашкина, это единыйорган по регулированию финансовокредитныхотношений на рынках ценных бумаг, банковскихуслуг, страхования [8]. Согласно точке зренияВ.В. Мандрон, мегарегуляторэто модельобъединенного или интегрированного надзора зафинансовым сектором, главный тип институциональной структуры финансового регулирования,в компетенцию которой входят рынок ценных бумаг, банковский сектор и страхование [7]. Дополняет вышеприведенные определенияЖ.Г. Голодова, отмечая, что понятие интегрированногомегарегулятора включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования инадзора по всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одномсегменте финансового сектора [4].На наш взгляд, мегарегуляторпредставляет собойинститут, действующий в рамках кросссекторальной модели регулирования и надзора нафинансовыхрынках, основанной на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном ведомстве.Как правило, в роли мегарегулятора выступает специально созданный независимый орган, в некоторых странах национальный банк. Кроме того, в последние годы приобретает популярность модель «twin peaks» системаинтегрального регулированияи надзора, построеннаяна функциональном принципе и включающие два независимых института.Один из «пиков» обычно берет на себя выполнение функции пруденциального надзора, а второй отвечает за защиту прав потребителей финансовых услуг.Первым на путьновойинституциональной парадигмы финансового регулированиявстал Сингапур, когда в 1977 годуДенежнокредитному управлению (аналогу Центральногобанка) наряду с функциями пруденциального регулирования в банковском секторе были переданы надзорные полномочия на рынке страхования, а с 1984 годаи на рынке ценных бумаг. Через некоторое время этот эксперимент взяли на вооружение ряд небольших европейских государств: Норвегия (1986), Исландия и Дания (1988), а затем Швеция (1991). Среди крупных стран первыми на путь создания мегарегулятора встали Великобритания (1998) и Германия (2002). После этого началось «триумфальное шествие» интегрированной модели в финансовой индустрии[10].Многие отмечают потенциальную эффективность модели мегарегулятора, в то же время существуютпротивоположные точки зрения, которые отрицают положительный эффект мегарегулирования,тем более, что это в какойто мере подкрепляетсяфактами. Так, в Великобритании, опыт которой чащевсего приводится в качестве успешного примера,в 2012году начатпроцессразделения мегарегулятора на два независимых регулятора, что ставит под сомнение саму идею мегарегулирования.Современные ученыеэкономисты и специалистыпрактикирассматривают три основных подхода к созданию мегарегулятора:1.Эволюционный подход, предполагающий постепенный переход к мегарегулированию, позволяющий избежать поспешных революционныхизменений, соответствующий уровню развитияфинансовых отношений.2.Административный подход,представляющий собой «регулятор ради регулятора»,т.е. учитывающий только государственную политику в даннойобласти и интересы финансовобанковских институтов.3.Альтернативный подход (сервисный) современный способ перефокусировки органоввласти на конкретных потребителей финансовыхуслуг [6].Создание мегарегулятора в России больше основано на декларативном подходе, так как начало этого процесса было положено нормативнымидокументами и заявлениями В.В.Путина и Д.А.Медведева в 2012 году, хотя начиная с 1999 года процесс шел эволюционно, формируя необходимые предпосылки.История выстраивания российских регулятивных институтов привела к началу XXI века к явно выраженной институциональной модели регулирования. Финансовый рынок был поделен между различными, мало друг с другом связанными регуляторами. Так, кредитные организации, прежде всего коммерческие банки,регулировал независимый Центральный банк; работу профессиональных участников рынка ценных бумаг Федеральная комиссияпо рынку ценных бумаг(ФКЦБ); деятельность страховых компаний департамент страхового надзора Министерства финансов; за негосударственными пенсионными фондами(НПФ) следилаИнспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития; товарные биржи регулировала Федеральная антимонопольная служба и т.д. Естественно, эффективной связи между перечисленными ведомствами не наблюдалось. Соответственно исторически сложились совершенно различные моделирегулирования разных сегментов финансового рынка.Административная реформа 2004 годапереформатировала некоторые правительственные ведомства и разделила между ними функции правоустановления, правоприменения и оказания государственных услуг. Эти функции соответственно должны были выполнять федеральные министерства, службы и агентства. Среди прочего ФКЦБ была преобразована в подведомственную правительству РФ Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) с передачей ей части полномочий по надзору за НПФ и создана Федеральная служба страхового надзора (ФССН), подведомственная Министерству финансов[9].Многие эксперты решили, что многолетняя дискуссия о создании мегарегулятора на российском финансовом рынке завершилась, когда 04 марта 2011 года был подписан Указ Президента России №270, согласно которомуФедеральнаяслужбастрахового надзора (ФССН) была присоединена к ФСФР.Однако уже 26 июля 2013 года Президент подписал закон, согласно которому Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативноправовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации,деятельности рейтинговых агентств и инвестирования средств пенсионных накоплений. При этом разделены полномочия правительства и Центрального банка по страховому надзору.Реформа регулирования финансовых рынков в России действительно назрела в силу нескольких причин, главная из которых необходимость контролировать системные риски. Адекватнымответом на эти вызовы явилась интеграция финансового регулирования.Следует отметить, что ни мировая практика, ни теория государственного регулирования не дают однозначного ответа на вопрос, какой должна быть оптимальная организация регулирования и надзора на финансовых рынках, т.к. любые конструкции, эффективные в одних конкретных исторических условиях, перестают быть эффективными в других. В конечном счете каждая страна выбирает свою модель регулирования с учетом специфики институциональной и законодательной среды финансового посредничества, особенностей формирования регулятивной культуры и делового климата.Изучая международный опыт, как правило, мы видим комбинацию трех основных подходов к организации финансового регулирования:
институциональный: регулирование и надзор в зависимости от вида финансового института, но независимо от продуктов и услуг, предлагаемых институтами (например, отдельно регулируются банки, страховые компании, посредники рынка ценных бумаг и т.д.);
функциональный: регулирование и надзор исходя из характера деятельности вне зависимости от вида поставщика финансовой услуги (например, отдельно регулируются услуги проведение платежей и расчетов, принятие средств во вклады, купля и (или) продажа ценных бумаг, страховая деятельность, инвестирование средств пенсионных накоплений и т.п.);
целевой:регулирование и надзор устроены исходя из целей, определяемых государством (например, специальное внимание уделяется системной стабильности, т.е. защите финансовой системы от проблем отдельных институтов или системных кризисов; пруденциальному надзору, т.е. устойчивости отдельных институтов в условиях отсутствия системных последствий, надзору за рыночнымипрактиками, включая антимонопольное регулирование, защиту прав потребителей, борьбу с использованием инсайдерской информации и др.) [9].Выделим три группы преимуществ интеграционных процессов в системе финансового регулирования:1)Лучшее распределение регулятивных ресурсов, в частности за счет использования экономии на масштабах.2)Равенство регулирования.3)Соответствие пруденциальной логике регулирования и ликвидация противоречий между различными регуляторами [11; 17].Для решения указанных задач каждое государство выбирает такую институциональную модель регулирования, которая наилучшим образом отвечает уровню развития и структуре национального финансового рынка, а также имеющимся возможностям и потребностям в надзорной сфере.С точки зрения адекватности той или иной модели регулирования национального финансового рынка при выборе модели должны учитываться следующие параметры:
размер финансового рынка;
степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка;
рольфинансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков;
степень открытости национального финансового рынка.В России изначально рассматривались три концептуальных варианта институциональных преобразований:1) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР с увеличением бюджетного финансирования; 2) создание специального Агентства по финансовым рынкам при Центральном банке; 3) передача всех регулятивных и надзорныхполномочий Центральному банку с присоединением к нему ФСФР.В итоге правительство выбрало для реализации последний вариант. Следует отметить, что институциональная модель с единым мегарегулятором на базе центрального банка не слишком распространена. Причин тому несколько:
существующие цели и задачи центрального банка (прежде всего независимое осуществление им в общественных интересах монетарной политики) могут вступать в противоречие со стандартными целями финансового регулирования. Соответствующие превентивные механизмы не поддаются четкой и универсальной регламентации, и оперативное разрешение указанных противоречий может потребовать нарушения принципа независимости центрального банка. Отметим, что в мировой практике четкого организационного обособленияфункций регулирования в структуре центрального банка, как правило, не наблюдается;
самые разные политические системы противятся избыточной концентрации полномочий в невыборном профессиональном институте,поскольку должный уровень подотчетности и ответственности такого института по всему спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно;
переход под надзор центрального банка небанковских финансовых организаций способен создавать «эффекты индульгенций» (moral hazard): на рынке может сформироваться представление, что главный банк страны при этом станет играть роль кредитора последней инстанции для всего финансового сектора, а нетолько для банков. Если же власти четко постулируют, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в привилегированном положении и у небанковских финансовых организаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Таким образом, небанковские финансовые организации постепенно вытесняются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится в банковскую сферу, что может искажать его нормальную структуру;
одновременное осуществление в рамках одного органа различных по своему характеруи направленности функций финансового регулирования неизбежно будет ставить его перед необходимостью расстановки приоритетов. Разумеется, в различных ситуациях оптимальный выбор должен быть разным, и нет никакой уверенности, что обремененный многообразными функциями институт будет всегда находить верное решение. Считается, что именно проблема такого рода помешала британскому мегарегулятору FSA найти правильный баланс между целями регулирования в случае с фактическим банкротством в 2007 годубанка Northern Rock. В силу своих макрои микропруденциальных функций центральные банки заботятся главным образом о стабильности банковской системы и в наименьшей среди всех финансовых регуляторов степени ориентированы на защиту интересов инвесторов;
в ряде юрисдикций передача функций правоустановления центральному банку невозможна или существенно ограничена, что препятствует ключевой для эффективной антикризисной политики концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином органе [2].Считается, что указанные проблемы удается разрешить при формировании мегарегулятора вне системы центрального банка. В этой связи высказываются серьезные сомнения в необходимости организации интегрированного мегарегулятора в условиях, когда интеграция финансовых рынков далеко не полна и существенные барьеры и различия между видами финансового посредничества продолжают иметь место.Как показывает практика, при создании объединенного регулятора вместо двух или нескольких ожидаемой экономии на расходах, как правило, добиться непросто. В частности, число занятых в надзорных органах после реформы обычно не снижается [12]. Бюджетная экономия, которая возникает в случае перехода на финансирование деятельности по регулированию и надзору за счет сеньоражного источника, разумеется, иллюзорна.В защиту новой парадигмы институциональногорегулирования следует отметить, что централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и кредитором последней инстанции), что критично в периоды финансовых потрясений.В теоретической литературе описываются различные наборы целей мегарегулятора в сфере регулирования финансового рынка.В рамках настоящего исследования будем исходить из структуры целейизадач регулирования, представленной на рис.1.
Рис. 1 Цели и задачи мегарегулятора в России[1]
Любой мегарегулятор должен решать следующие задачи:
создание единого финансового рынка на территории всей страны;
рост возможностей привлечения новых внутренних инвестиций;
увеличение количества участников финансового рынка;
равномерное распределение финансовых ресурсов в масштабах всей страны;
привлечение предприятий реального сектора экономики и других непрофессиональных участников на финансовый рынок;
обеспечение эффективности и стабильности развития финансового рынка;
защита интересов потребителей финансовых услуг;
антимонопольное регулирование для исключения дискриминационных решений;
защита конкуренции с учетом международной перспективы;
обеспечение свободного доступа, публичности и прозрачности на финансовом рынке.При этом основными функциями мегарегулятора должны быть:
регулирующая;
правоустанавливающая;
надзорная;
контрольная;
консультационная.При наделении центрального банка задачей обеспечивать финансовую стабильность возникает вопрос об инструментах ее решения. Использование традиционных инструментов денежнокредитной политики (например, процентной ставки) может создать противоречие с возможностью достигнуть другие цели (прежде всего стабильности цен). Для решения указанной проблемы была разработана концепция макропруденциальной политики, которая опирается на инструментарий пруденциального регулирования, изменяя его необходимым образом для решения макроэкономических задач, связанных с системными Цели мегарегулятора:
1.защита и обеспечение устойчивости рубля;2.развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;3.обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;4.развитие финансового рынка Российской Федерации;5.обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.Первая задача мегарегулятора
предотвращение системных кризисовВторая задача мегарегулятора
защита инвесторовфинансовыми рисками [15]. К инструментам макропруденциальной политики относят, например, нормативы достаточности капитала, требования к уровню ликвидности, ограничения определенных видов финансовой деятельности (по отдельным группам активов или пассивов), налогообложение финансовых операций и др. [14]. Таким образом, связь между различными целями денежнокредитной политики может быть установлена, если центральный банк наделяется функциями финансового регулятора и таким образом у него появляются возможности для проведения макропруденциальной политики. При этом, однако, остается открытым вопрос о том, нужно ли увязывать макропруденциальную и микропруденциальную политику в рамках одной организации. Против подобной связи приводятся традиционные аргументы: моральные риски и излишняя бюрократизация [16]. Аргументом в пользу необходимости подобной связи является наличие системно значимых финансовых институтов, регулированию которых в последнее время уделяется особое внимание. Таким образом, логика развития событий в посткризисный период подводит к необходимости создания единого мегарегулятора на базе центрального банка. Однако, как мы уже указывали,на практике крайне небольшое число стран осуществили переход к подобной модели после 2008 года. В качестве примеров можно назвать Ирландию, Грузию и Казахстан. В то же время отмечается, что идея мегарегулятора, отделенного от центральногобанка, утратила былую популярность [13].Таким образом, переход к финансовому мегарегулятору на основе Центрального банка в России в целом отвечает логике развития подходов к денежнокредитной политике и финансовому регулированию в посткризисных условиях.Мегарегулятор должен помочь вдохнуть новую жизнь в проект Московского финансового центра, испытывающий очевидные трудности, несмотря на бурную деятельность.
Ссылки на источники1.Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» №86ФЗ от 10.07.2002 (в ред. от 28.12.2013).2.Буклемишев О.В., Данилов Ю.А.Эффективное финансовое регулирование и создание мегарегулятора в России// Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. №3 (19).3.Головнин М.Ю.Создание финансового мегарегулятора и современные подходы к проведению денежнокредитной политики // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).4. Голодова Ж.Г. Формирование и управление финансовым потенциалом региона в целях обеспечения его экономического роста: дис. ... докт. экон. наук. М., 2010.5.Иванов М.Е.Особенности и тенденции российского рынка ценных бумаг в условиях усиления глобализационных процессов// Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. №39 (177).6.Ильина Т.Г.Теоретикометодологические основы создания мегарегулятора финансового рынка в России // Проблемы учёта и финансов. 2013. №2(10).7.Мандрон В.В. Формирование стратегии функционирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук. Брянск, 2008. 160 с.8.Ромашкин А.В. Государственное регулирование страховой деятельности: мировой опыт и его использование в России: дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. 177 с.9.Саватюгин А.Л.Российский мегарегулятор: не все так просто, как хотелось бы // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).10.Хандруев А.А.Рождение российской модели интегрированного финансового регулятора: на перепутье дорог и… интересов // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).11.Briault C.(1999). The Rationale for a Single National Financial Services Regulator // FSA. UK.12.Čihák M., Podpiera R.(2006). Is One Watchdog Better than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF, Working Paper 06/57.13.Davies H.(2013). Financial Regulators‱ Global Variety Show. [Электронныйресурс] Project Syndicate. 22 February. Режимдоступа: http://www.projectsyndicate. org/commentary/seekingtherightmodelforfinancialregulationbyhowarddavies.14.Favara G., Ratnovski L.(2012). Macroprudential Policy: Economic Rationale and Optimal Tools. [Электронный ресурс] VoxEU. 6 August. Режим доступа: http://www.voxeu.org/article/macroprudentialpolicyeconomicrationaleandoptimaltools.15.Macroprudential Policy (2011). Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. [Электронныйресурс] FSB, IMF, BIS. 27 October. Режим доступа: http://www.imf.org/external/np/g20/pdf/102711.pdf.16.Masciandaro D., Pansini R.V., Quintyn M.(2011). The Economic Crisis: Did Financial SupervisionMatter? // IMF Working Paper. No. 261.17.McKenzie G., Wolf S.(2001). Unification of Financial Regulatory Structures:the Case of Russian Federation[Электронныйресурс] The School of Management University of Southampton. Режимдоступа: http://eprints.soton.ac.uk/35715/1/01170.pdf.
Mikhail IvanovCandidate of economic sciences, associate professor, FGAOU VPO "Kazan (Volga Region) Federal University"Assessment of crosssectoral model regulation and supervision of financial markets of the Russian FederationAbstract. Actualization of the issue of the consolidation of the state regulatory body in the sphere of financial markets caused by the fact that September 1, 2013 in Russia abolished the Federal service for financial markets, previously responsible for the development of the domestic securities market, and that its powers were transferred to the Central Bank. Thus, on the basis of this Institute created the mega regulator of financial markets. In the article features of concentration in the framework of the one body of authority for regulation of the entire national financial market on the background of a pronounced trend of strengthening the power in the country.Keywords:megaregulator, financial regulation, financial market, integration, financial institute
Оценка кросссекторальной модели регулирования и надзора на финансовых рынках Российской Федерации
Аннотация. В статье рассматриваются особенности концентрации в рамках одного органа полномочий по регулированию всего национального финансового рынка на фоне ярко выраженной тенденции по укреплению вертикали власти в стране.Ключевые слова:мегарегулятор, финансовое регулирование, финансовый рынок, интеграция, финансовый институт
Доминирующим трендом развития финансового регулирования в последние 20лет является переход к интегрированным системам, т.е. мегарегулированию.Постараемся определитьсущность понятия «мегарегулятор». По мнению А.В. Ромашкина, это единыйорган по регулированию финансовокредитныхотношений на рынках ценных бумаг, банковскихуслуг, страхования [8]. Согласно точке зренияВ.В. Мандрон, мегарегуляторэто модельобъединенного или интегрированного надзора зафинансовым сектором, главный тип институциональной структуры финансового регулирования,в компетенцию которой входят рынок ценных бумаг, банковский сектор и страхование [7]. Дополняет вышеприведенные определенияЖ.Г. Голодова, отмечая, что понятие интегрированногомегарегулятора включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования инадзора по всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одномсегменте финансового сектора [4].На наш взгляд, мегарегуляторпредставляет собойинститут, действующий в рамках кросссекторальной модели регулирования и надзора нафинансовыхрынках, основанной на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном ведомстве.Как правило, в роли мегарегулятора выступает специально созданный независимый орган, в некоторых странах национальный банк. Кроме того, в последние годы приобретает популярность модель «twin peaks» системаинтегрального регулированияи надзора, построеннаяна функциональном принципе и включающие два независимых института.Один из «пиков» обычно берет на себя выполнение функции пруденциального надзора, а второй отвечает за защиту прав потребителей финансовых услуг.Первым на путьновойинституциональной парадигмы финансового регулированиявстал Сингапур, когда в 1977 годуДенежнокредитному управлению (аналогу Центральногобанка) наряду с функциями пруденциального регулирования в банковском секторе были переданы надзорные полномочия на рынке страхования, а с 1984 годаи на рынке ценных бумаг. Через некоторое время этот эксперимент взяли на вооружение ряд небольших европейских государств: Норвегия (1986), Исландия и Дания (1988), а затем Швеция (1991). Среди крупных стран первыми на путь создания мегарегулятора встали Великобритания (1998) и Германия (2002). После этого началось «триумфальное шествие» интегрированной модели в финансовой индустрии[10].Многие отмечают потенциальную эффективность модели мегарегулятора, в то же время существуютпротивоположные точки зрения, которые отрицают положительный эффект мегарегулирования,тем более, что это в какойто мере подкрепляетсяфактами. Так, в Великобритании, опыт которой чащевсего приводится в качестве успешного примера,в 2012году начатпроцессразделения мегарегулятора на два независимых регулятора, что ставит под сомнение саму идею мегарегулирования.Современные ученыеэкономисты и специалистыпрактикирассматривают три основных подхода к созданию мегарегулятора:1.Эволюционный подход, предполагающий постепенный переход к мегарегулированию, позволяющий избежать поспешных революционныхизменений, соответствующий уровню развитияфинансовых отношений.2.Административный подход,представляющий собой «регулятор ради регулятора»,т.е. учитывающий только государственную политику в даннойобласти и интересы финансовобанковских институтов.3.Альтернативный подход (сервисный) современный способ перефокусировки органоввласти на конкретных потребителей финансовыхуслуг [6].Создание мегарегулятора в России больше основано на декларативном подходе, так как начало этого процесса было положено нормативнымидокументами и заявлениями В.В.Путина и Д.А.Медведева в 2012 году, хотя начиная с 1999 года процесс шел эволюционно, формируя необходимые предпосылки.История выстраивания российских регулятивных институтов привела к началу XXI века к явно выраженной институциональной модели регулирования. Финансовый рынок был поделен между различными, мало друг с другом связанными регуляторами. Так, кредитные организации, прежде всего коммерческие банки,регулировал независимый Центральный банк; работу профессиональных участников рынка ценных бумаг Федеральная комиссияпо рынку ценных бумаг(ФКЦБ); деятельность страховых компаний департамент страхового надзора Министерства финансов; за негосударственными пенсионными фондами(НПФ) следилаИнспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития; товарные биржи регулировала Федеральная антимонопольная служба и т.д. Естественно, эффективной связи между перечисленными ведомствами не наблюдалось. Соответственно исторически сложились совершенно различные моделирегулирования разных сегментов финансового рынка.Административная реформа 2004 годапереформатировала некоторые правительственные ведомства и разделила между ними функции правоустановления, правоприменения и оказания государственных услуг. Эти функции соответственно должны были выполнять федеральные министерства, службы и агентства. Среди прочего ФКЦБ была преобразована в подведомственную правительству РФ Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) с передачей ей части полномочий по надзору за НПФ и создана Федеральная служба страхового надзора (ФССН), подведомственная Министерству финансов[9].Многие эксперты решили, что многолетняя дискуссия о создании мегарегулятора на российском финансовом рынке завершилась, когда 04 марта 2011 года был подписан Указ Президента России №270, согласно которомуФедеральнаяслужбастрахового надзора (ФССН) была присоединена к ФСФР.Однако уже 26 июля 2013 года Президент подписал закон, согласно которому Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативноправовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации,деятельности рейтинговых агентств и инвестирования средств пенсионных накоплений. При этом разделены полномочия правительства и Центрального банка по страховому надзору.Реформа регулирования финансовых рынков в России действительно назрела в силу нескольких причин, главная из которых необходимость контролировать системные риски. Адекватнымответом на эти вызовы явилась интеграция финансового регулирования.Следует отметить, что ни мировая практика, ни теория государственного регулирования не дают однозначного ответа на вопрос, какой должна быть оптимальная организация регулирования и надзора на финансовых рынках, т.к. любые конструкции, эффективные в одних конкретных исторических условиях, перестают быть эффективными в других. В конечном счете каждая страна выбирает свою модель регулирования с учетом специфики институциональной и законодательной среды финансового посредничества, особенностей формирования регулятивной культуры и делового климата.Изучая международный опыт, как правило, мы видим комбинацию трех основных подходов к организации финансового регулирования:
институциональный: регулирование и надзор в зависимости от вида финансового института, но независимо от продуктов и услуг, предлагаемых институтами (например, отдельно регулируются банки, страховые компании, посредники рынка ценных бумаг и т.д.);
функциональный: регулирование и надзор исходя из характера деятельности вне зависимости от вида поставщика финансовой услуги (например, отдельно регулируются услуги проведение платежей и расчетов, принятие средств во вклады, купля и (или) продажа ценных бумаг, страховая деятельность, инвестирование средств пенсионных накоплений и т.п.);
целевой:регулирование и надзор устроены исходя из целей, определяемых государством (например, специальное внимание уделяется системной стабильности, т.е. защите финансовой системы от проблем отдельных институтов или системных кризисов; пруденциальному надзору, т.е. устойчивости отдельных институтов в условиях отсутствия системных последствий, надзору за рыночнымипрактиками, включая антимонопольное регулирование, защиту прав потребителей, борьбу с использованием инсайдерской информации и др.) [9].Выделим три группы преимуществ интеграционных процессов в системе финансового регулирования:1)Лучшее распределение регулятивных ресурсов, в частности за счет использования экономии на масштабах.2)Равенство регулирования.3)Соответствие пруденциальной логике регулирования и ликвидация противоречий между различными регуляторами [11; 17].Для решения указанных задач каждое государство выбирает такую институциональную модель регулирования, которая наилучшим образом отвечает уровню развития и структуре национального финансового рынка, а также имеющимся возможностям и потребностям в надзорной сфере.С точки зрения адекватности той или иной модели регулирования национального финансового рынка при выборе модели должны учитываться следующие параметры:
размер финансового рынка;
степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка;
рольфинансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков;
степень открытости национального финансового рынка.В России изначально рассматривались три концептуальных варианта институциональных преобразований:1) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР с увеличением бюджетного финансирования; 2) создание специального Агентства по финансовым рынкам при Центральном банке; 3) передача всех регулятивных и надзорныхполномочий Центральному банку с присоединением к нему ФСФР.В итоге правительство выбрало для реализации последний вариант. Следует отметить, что институциональная модель с единым мегарегулятором на базе центрального банка не слишком распространена. Причин тому несколько:
существующие цели и задачи центрального банка (прежде всего независимое осуществление им в общественных интересах монетарной политики) могут вступать в противоречие со стандартными целями финансового регулирования. Соответствующие превентивные механизмы не поддаются четкой и универсальной регламентации, и оперативное разрешение указанных противоречий может потребовать нарушения принципа независимости центрального банка. Отметим, что в мировой практике четкого организационного обособленияфункций регулирования в структуре центрального банка, как правило, не наблюдается;
самые разные политические системы противятся избыточной концентрации полномочий в невыборном профессиональном институте,поскольку должный уровень подотчетности и ответственности такого института по всему спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно;
переход под надзор центрального банка небанковских финансовых организаций способен создавать «эффекты индульгенций» (moral hazard): на рынке может сформироваться представление, что главный банк страны при этом станет играть роль кредитора последней инстанции для всего финансового сектора, а нетолько для банков. Если же власти четко постулируют, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в привилегированном положении и у небанковских финансовых организаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Таким образом, небанковские финансовые организации постепенно вытесняются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится в банковскую сферу, что может искажать его нормальную структуру;
одновременное осуществление в рамках одного органа различных по своему характеруи направленности функций финансового регулирования неизбежно будет ставить его перед необходимостью расстановки приоритетов. Разумеется, в различных ситуациях оптимальный выбор должен быть разным, и нет никакой уверенности, что обремененный многообразными функциями институт будет всегда находить верное решение. Считается, что именно проблема такого рода помешала британскому мегарегулятору FSA найти правильный баланс между целями регулирования в случае с фактическим банкротством в 2007 годубанка Northern Rock. В силу своих макрои микропруденциальных функций центральные банки заботятся главным образом о стабильности банковской системы и в наименьшей среди всех финансовых регуляторов степени ориентированы на защиту интересов инвесторов;
в ряде юрисдикций передача функций правоустановления центральному банку невозможна или существенно ограничена, что препятствует ключевой для эффективной антикризисной политики концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином органе [2].Считается, что указанные проблемы удается разрешить при формировании мегарегулятора вне системы центрального банка. В этой связи высказываются серьезные сомнения в необходимости организации интегрированного мегарегулятора в условиях, когда интеграция финансовых рынков далеко не полна и существенные барьеры и различия между видами финансового посредничества продолжают иметь место.Как показывает практика, при создании объединенного регулятора вместо двух или нескольких ожидаемой экономии на расходах, как правило, добиться непросто. В частности, число занятых в надзорных органах после реформы обычно не снижается [12]. Бюджетная экономия, которая возникает в случае перехода на финансирование деятельности по регулированию и надзору за счет сеньоражного источника, разумеется, иллюзорна.В защиту новой парадигмы институциональногорегулирования следует отметить, что централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и кредитором последней инстанции), что критично в периоды финансовых потрясений.В теоретической литературе описываются различные наборы целей мегарегулятора в сфере регулирования финансового рынка.В рамках настоящего исследования будем исходить из структуры целейизадач регулирования, представленной на рис.1.
Рис. 1 Цели и задачи мегарегулятора в России[1]
Любой мегарегулятор должен решать следующие задачи:
создание единого финансового рынка на территории всей страны;
рост возможностей привлечения новых внутренних инвестиций;
увеличение количества участников финансового рынка;
равномерное распределение финансовых ресурсов в масштабах всей страны;
привлечение предприятий реального сектора экономики и других непрофессиональных участников на финансовый рынок;
обеспечение эффективности и стабильности развития финансового рынка;
защита интересов потребителей финансовых услуг;
антимонопольное регулирование для исключения дискриминационных решений;
защита конкуренции с учетом международной перспективы;
обеспечение свободного доступа, публичности и прозрачности на финансовом рынке.При этом основными функциями мегарегулятора должны быть:
регулирующая;
правоустанавливающая;
надзорная;
контрольная;
консультационная.При наделении центрального банка задачей обеспечивать финансовую стабильность возникает вопрос об инструментах ее решения. Использование традиционных инструментов денежнокредитной политики (например, процентной ставки) может создать противоречие с возможностью достигнуть другие цели (прежде всего стабильности цен). Для решения указанной проблемы была разработана концепция макропруденциальной политики, которая опирается на инструментарий пруденциального регулирования, изменяя его необходимым образом для решения макроэкономических задач, связанных с системными Цели мегарегулятора:
1.защита и обеспечение устойчивости рубля;2.развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;3.обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;4.развитие финансового рынка Российской Федерации;5.обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.Первая задача мегарегулятора
предотвращение системных кризисовВторая задача мегарегулятора
защита инвесторовфинансовыми рисками [15]. К инструментам макропруденциальной политики относят, например, нормативы достаточности капитала, требования к уровню ликвидности, ограничения определенных видов финансовой деятельности (по отдельным группам активов или пассивов), налогообложение финансовых операций и др. [14]. Таким образом, связь между различными целями денежнокредитной политики может быть установлена, если центральный банк наделяется функциями финансового регулятора и таким образом у него появляются возможности для проведения макропруденциальной политики. При этом, однако, остается открытым вопрос о том, нужно ли увязывать макропруденциальную и микропруденциальную политику в рамках одной организации. Против подобной связи приводятся традиционные аргументы: моральные риски и излишняя бюрократизация [16]. Аргументом в пользу необходимости подобной связи является наличие системно значимых финансовых институтов, регулированию которых в последнее время уделяется особое внимание. Таким образом, логика развития событий в посткризисный период подводит к необходимости создания единого мегарегулятора на базе центрального банка. Однако, как мы уже указывали,на практике крайне небольшое число стран осуществили переход к подобной модели после 2008 года. В качестве примеров можно назвать Ирландию, Грузию и Казахстан. В то же время отмечается, что идея мегарегулятора, отделенного от центральногобанка, утратила былую популярность [13].Таким образом, переход к финансовому мегарегулятору на основе Центрального банка в России в целом отвечает логике развития подходов к денежнокредитной политике и финансовому регулированию в посткризисных условиях.Мегарегулятор должен помочь вдохнуть новую жизнь в проект Московского финансового центра, испытывающий очевидные трудности, несмотря на бурную деятельность.
Ссылки на источники1.Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» №86ФЗ от 10.07.2002 (в ред. от 28.12.2013).2.Буклемишев О.В., Данилов Ю.А.Эффективное финансовое регулирование и создание мегарегулятора в России// Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. №3 (19).3.Головнин М.Ю.Создание финансового мегарегулятора и современные подходы к проведению денежнокредитной политики // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).4. Голодова Ж.Г. Формирование и управление финансовым потенциалом региона в целях обеспечения его экономического роста: дис. ... докт. экон. наук. М., 2010.5.Иванов М.Е.Особенности и тенденции российского рынка ценных бумаг в условиях усиления глобализационных процессов// Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. №39 (177).6.Ильина Т.Г.Теоретикометодологические основы создания мегарегулятора финансового рынка в России // Проблемы учёта и финансов. 2013. №2(10).7.Мандрон В.В. Формирование стратегии функционирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук. Брянск, 2008. 160 с.8.Ромашкин А.В. Государственное регулирование страховой деятельности: мировой опыт и его использование в России: дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. 177 с.9.Саватюгин А.Л.Российский мегарегулятор: не все так просто, как хотелось бы // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).10.Хандруев А.А.Рождение российской модели интегрированного финансового регулятора: на перепутье дорог и… интересов // Журнал Новой экономической ассоциации.2013.№3 (19).11.Briault C.(1999). The Rationale for a Single National Financial Services Regulator // FSA. UK.12.Čihák M., Podpiera R.(2006). Is One Watchdog Better than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF, Working Paper 06/57.13.Davies H.(2013). Financial Regulators‱ Global Variety Show. [Электронныйресурс] Project Syndicate. 22 February. Режимдоступа: http://www.projectsyndicate. org/commentary/seekingtherightmodelforfinancialregulationbyhowarddavies.14.Favara G., Ratnovski L.(2012). Macroprudential Policy: Economic Rationale and Optimal Tools. [Электронный ресурс] VoxEU. 6 August. Режим доступа: http://www.voxeu.org/article/macroprudentialpolicyeconomicrationaleandoptimaltools.15.Macroprudential Policy (2011). Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. [Электронныйресурс] FSB, IMF, BIS. 27 October. Режим доступа: http://www.imf.org/external/np/g20/pdf/102711.pdf.16.Masciandaro D., Pansini R.V., Quintyn M.(2011). The Economic Crisis: Did Financial SupervisionMatter? // IMF Working Paper. No. 261.17.McKenzie G., Wolf S.(2001). Unification of Financial Regulatory Structures:the Case of Russian Federation[Электронныйресурс] The School of Management University of Southampton. Режимдоступа: http://eprints.soton.ac.uk/35715/1/01170.pdf.
Mikhail IvanovCandidate of economic sciences, associate professor, FGAOU VPO "Kazan (Volga Region) Federal University"Assessment of crosssectoral model regulation and supervision of financial markets of the Russian FederationAbstract. Actualization of the issue of the consolidation of the state regulatory body in the sphere of financial markets caused by the fact that September 1, 2013 in Russia abolished the Federal service for financial markets, previously responsible for the development of the domestic securities market, and that its powers were transferred to the Central Bank. Thus, on the basis of this Institute created the mega regulator of financial markets. In the article features of concentration in the framework of the one body of authority for regulation of the entire national financial market on the background of a pronounced trend of strengthening the power in the country.Keywords:megaregulator, financial regulation, financial market, integration, financial institute
