Система финансирования деятельности учреждений культуры в Российской Федерации

Развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется повышенным вниманием общества к культуре. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008г. № 1662-р, культуре отводится ведущая роль в формировании человеческого капитала [8].

Культурная среда сегодня становится ключевым понятием современного общества и представляет собой не отдельную область государственного регулирования, а сложную и многоуровневую систему, внутри которой решение проблем может быть только комплексным, учитывающим множество смежных факторов и соединяющим усилия разных ведомств, общественных институтов и бизнеса [3].

В связи с этим формирование и развитие культурной среды представляет собой важнейшее условие повышения качества жизни в Российской Федерации. При этом актуальным является оказание государством поддержки федеральным, региональным и муниципальным учреждениям культуры и искусства.

Однако, следует отметить, что проблемы финансирования учреждений культуры остаются в настоящее время ключевыми и не до конца решенными как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической реализации.

Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. С этой целью государство намеревается:

- осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;

- стимулировать бюджетное финансирование посредством предоставления налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в эти цели;

- устанавливать особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;

- способствовать развитию благотворительности в области культуры;

- осуществлять поддержку малообеспеченных граждан.

Подчеркнем, что основной формой финансирования для учреждений культуры остается бюджетное финансирование, осуществляемое в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере культуры определяются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета на культуру ежегодно устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на основе норматива минимальной бюджетной обеспеченности этих расходов, устанавливаемого Правительством Российской Федерации.

Так, в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов [5] расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на культуру в общей сумме расходов в 2017 году по сравнению с 2014 годом должны возрасти на 0,2%. Динамика изменения расходов на культуру в абсолютном и относительном выражении представлена на рис.1 и 2.  

Рис.1. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ на культуру и кинематографию в 2014-2017гг., млрд. руб. 

Рис.2. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ на культуру и кинематографию в 2014-2017гг., в % к итогу

Таким образом, следует отметить, что расходы бюджетов бюджетной системы РФ в 2014-2017гг. на культуру запланированы государством с положительной динамикой при одновременном их увеличении в общей структуре расходов бюджетов.

Проследим одновременно динамику изменения основных показателей культуры РФ в 2010-2014гг.(табл.1 составлена на основе [9]).

Таблица 1

Основные показатели культуры Российской Федерации в 2010-2014гг.

Данные табл.1 свидетельствуют о снижении числа учреждений культурно-досугового типа, числа общедоступных библиотек и цирков на протяжении 2010-2014гг. при одновременном росте числе музеев и профессиональных театров.

Хочется надеяться, что запланированный государством рост расходов бюджетов бюджетной системы РФ на культуру в 2015-2017гг. сможет хотя бы в малой степени изменить сложившуюся ситуацию .

В соответствии с «Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» финансирование организации культуры осуществляется за счет [4]:

- бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;

- доходов от платных форм культурной деятельности;

- платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами;

- добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по завещаниям;

- кредитов банков и иных кредитных учреждений;

- других доходов и поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, доходы организаций культуры формируются из следующих элементов: прямого бюджетного финансирования; косвенного бюджетного финансирования и внебюджетных фондов. При этом, к внебюджетным источникам финансирования принято относить доходы от предпринимательской деятельности, спонсорскую помощь, добровольные пожертвования и целевые взносы.

Прямое финансирование осуществляется на основе полного финансирования текущих издержек и капиталовложений, специальных целевых трансфертов, а также в форме грантов.

Финансирование организаций культуры, имеющих статус бюджетных учреждений, согласно вступившему в силу с 1 января 2011г. Федеральному Закону от 8 мая 2010г. №83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», осуществляется в форме субсидий из бюджета на выполнение государственного задания. [1, ст.9.2], т.е. в качестве основного механизма выделения средств из бюджета государственным и муниципальным учреждениям культуры определяется финансирование государственного (муниципального задания).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ [2], государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Задание формируется для бюджетных учреждений их учредителем.

Кроме того, финансирование бюджетных учреждений культуры осуществляется в определенном порядке, который включает следующие основные принципы:

- соблюдение режима экономии в расходовании средств государственного бюджета;

- строгое целевое использование бюджетных средств;

- соблюдение правильности и своевременности выделения ассигнований на содержание учреждения;

- систематический контроль со стороны вышестоящих организаций и финансовых органов за деятельностью бюджетного учреждения [7].

В последнее десятилетие получил распространение программно-целевой подход к финансированию развития культуры. По мнению Правительства РФ, данный подход едва ли имеет сегодня серьезную альтернативу. Конечно, отдельные мероприятия в сфере культуры могут быть инициированы отдельными решениями Правительства Российской Федерации, а некоторые даже обособлены в отдельную ведомственную программу. Однако единичность и несистемность подобных мер рано или поздно может привести к нарушению единства государственной политики в области культуры, неэффективному расходованию бюджетных средств, ослаблению связей между регионами Российской Федерации, возникновению непредвиденных сложностей в модернизации культуры и внедрении новых механизмов адаптации потенциала культуры к рыночным условиям, а в итоге - к ослаблению духовного единства многонационального народа России и ограничению позитивного влияния государства на состояние сферы культуры в Российской Федерации.

Так, в настоящее время на территории РФ реализуются мероприятия федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)», основной целью которой является сохранение российской культурной самобытности и создание условий для равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности.

Для достижения этой цели должны быть решены следующие задачи: создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры и искусства, модернизация работы учреждений культуры; обеспечение равного доступа к культурным благам и возможности реализации творческого потенциала в сфере культуры и искусства для всех граждан России; информатизация отрасли; модернизация системы художественного образования и подготовки кадров в сфере культуры и искусства, отвечающей задачам сохранения традиций лучших российских школ и требованиям современности; выявление, охрана и популяризация культурного наследия народов Российской Федерации; создание позитивного культурного образа России в мировом сообществе.

Общий объем финансирования мероприятий программы составляет 192863,03 млн. руб., при этом основная доля приходится на средства федерального бюджета, объем которых в общей структуре финансирования составляет 97% [3].

Однако, основные проблемы развития культурной отрасли наблюдаются именно на региональном уровне, и решить их с помощью бюджетного финансирования и программно-целевого метода становится все сложнее.

В Ставропольском крае финансирование деятельности социально-культурных учреждений также осуществляется с помощью бюджетного финансирования и программно-целевого метода.

В консолидированном бюджете Ставропольского края расходы на государственные и муниципальные учреждения культуры в 2008 году составляли 3,3% к общим расходам края, а за период с 2009-2014гг. составляли не менее 1% от общих расходов краевого бюджета [программа].

С 2012 года на территории края реализуется краевая целевая программа «Культура Ставрополья на 2012-2015гг». В 2014 году данная программа по предложению Министерства культуры края была переименована и получила название государственной программы Ставропольского края «Сохранение и развитие культуры» [6] с одновременным уточнением сроков ее реализации с 2014 по 2016гг.

Общий объем финансового обеспечения мероприятий программы составляет 1604465,73 тыс. рублей с приоритетным источником финансирования – бюджетом Ставропольского края. Основными целями программы являются: развитие единого культурного пространства на территории Ставропольского края, создание условий для обеспечения равного доступа населения Ставропольского края к отечественным и мировым культурным ценностям и информации; повышение качества и доступности услуг в области культуры, предоставляемых населению Ставропольского края государственными учреждениями культуры Ставропольского края и учреждениями культуры муниципальных образований Ставропольского края; сохранение и популяризация многонационального культурного наследия народов Российской Федерации, проживающих на территории Ставропольского края; формирование имиджа Ставропольского края как одного из культурных центров Северного Кавказа; совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития отрасли культуры в Ставропольском крае.

Реализацию поставленных целей разработчики программы предлагают оценивать с помощью ряда индикаторов и конечных результатов, которые не в полном объеме имеют количественное выражение. Так, например, по нашему мнению не представляется возможным количественно оценить такой конечный результат, как повышение качества реализации творческих проектов государственных и муниципальных учреждений культуры края. Другой же показатель, имеющий количественную оценку, - увеличение количества экземпляров библиотечного фонда государственных и муниципальных библиотек – предлагается разработчиками увеличить на 0,5 единицы в расчете на 1 пользователя. Как разработчики собираются это сделать, если в крае за период 2009-2014 гг. наблюдается снижение числа практически всех учреждений культуры и искусства, (в том числе и библиотек на 46,7%, т.е. практически в 2 раза). Исключение составляет лишь неизменное количество театров и концертных организаций, продолжающих функционировать в регионе (табл.2).

Таким образом, анализ практики финансирования учреждений социально-культурной деятельности в крае показывает, что бюджетного финансирования недостаточно для осуществления эффективной и всеобъемлющей социально-культурной деятельности. Вполне очевидным следствием этого является то, что модернизация системы финансирования сферы культуры требует переосмысления и внедрения новых подходов, направленных на повышение качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, обеспечение их доступности населению, повышение ответственности учреждений культуры за результаты своей деятельности. 

Таблица 2

Число учреждений культуры и искусства Ставропольского края в 2010-2014 гг.

Основным направлением модернизации нам видится успешное сочетание бюджетного финансирования культуры с элементами самофинансирования, что бесспорно вполне вписывается в структуру современного рыночного механизма.