Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия))
ART 96386
Авторы:
З.
И. Корякина, М.
М. Яковлев
З.
И. Корякина, М.
М. Яковлев Библиографическое описание статьи для цитирования:
Корякина
З.
И.,
Яковлев
М.
М. Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия)) // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2016. – Т. 15. – С.
2326–2330. – URL:
http://e-koncept.ru/2016/96386.htm.
Аннотация. Статья посвящена проблемным вопросам противодействия коррупции на муниципальном уровне в РФ на примере Республики Саха (Якутия). Несмотря на повышенную актуальность указанной темы, активную противокоррупционную политику, проводимую на международном, федеральном, региональном и местном уровнях остаются неблагоприятные для получения эффективных результатов некоторые обстоятельства, в частности, такие как необдуманное расширение полномочий органов муниципальной власти, при этом слабое или недостаточное функционирование механизма контроля, несовершенная нормативная база, безотносительная совокупность прав и обязанностей представителей иерархической структуры органов местного самоуправления, скудный комплекс карательных, профилактических мер противодействия, в том числе и за игнорирование превентивной деятельности.
Ключевые слова:
право, должностное лицо, контроль, ответственность, коррупция, местное самоуправление, власть, муниципалитет, противодействие
Текст статьи
Яковлев Макар Макарович,кандидат юридических наук, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник Прокуратуры России, Почетный доктор права, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Юридического факультета ФГАОУ ВПО «СевероВосточный федеральный университет имени М.К. Аммосова», г.Якутск.mayak47@mail.ru
Корякина Зинаида Ивановна,старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса Юридического факультета ФГАОУ ВПО «СевероВосточный федеральный университет имени М.К. Аммосова», г.Якутск.z_koryakina@mail.ru
Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия))
Аннотация.Статья посвящена проблемным вопросам противодействия коррупции на муниципальном уровнев РФ на примере РеспубликиСаха (Якутия). Несмотря на повышенную актуальность указанной темы, активную противокоррупционную политику международного, федерального, регионального и местного уровня остаются неблагоприятные для получения эффективных результатов некоторые обстоятельства. В частности, такие как: необдуманное расширение полномочий органов муниципальной власти, приэтомслабоеили недостаточное функционирование механизма контроля, не совершеннаянормативная база, безотносительная совокупность прав и обязанностей представителей иерархической структуры органовместного самоуправления, скудный комплекс карательных, профилактическихмер противодействия, в том числе и за игнорирование превентивной деятельности. Ключевые слова:коррупция, местное самоуправления, муниципалитет, власть, противодействие, должностное лицо, право, контроль, ответственность.
Противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений государственной политики. О необходимости усовершенствования данной деятельности ежегодно отмечается и в посланиях Президента РФ[1]. Становление и развитие антикоррупционной деятельности в современной России –это «не самоцель, результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления»[2, с. 44].Действующая антикоррупционная политика насчитывает внушительный комплекс нормативных актов и мероприятий, эффективная реализация которых должна доказать реальную силу и способность предупредить коррупционное явление либо нейтрализовать его негативные последствия. Более того, этому институту отведена обособленная часть в любом публичном законодательстве РФ(о полиции, об основах местного самоуправления, о государственной службе, об образовании и т.д.). Актуален данный институт и в доктринальном (научном) толковании[2 6].
Между тем, учитывая разновидность действующих институтов власти, изменения, происходящие в их деятельностии специфические условия их реализации, в настоящее время требуется антикоррупционная концепция, согласующаяся с такими особенностямии обновлениями.В ином случае, деятельность по противодействию коррупции может превратиться впустуюформальность. Одним из особых органов власти являются органы местного самоуправления. В силу специфики своей организациии деятельности, муниципальные органы решают достаточно «узкий» спектр вопросов местного значения (благоустройство территорий муниципальных образований, реализация местных социальных программ, внесудебный административный процесс и т.д.), формируя местный бюджет, управляя деятельностью муниципальных учреждений (образования, здравоохранения, культуры и т.д.), муниципальным имуществом, оказывая услуги, размещая заказы на поставку товаров, работ, принимая актыи др. Тем самым муниципалитет занимает значительное место в системе управления, представляя собойпо некоторым разрешаемым им вопросамисключительно монопольный и независимый орган власти.Специфика муниципального уровня источника власти заключается также в его близости к населению, социальной насыщенности проводимой им деятельности, самостоятельности и обособленности от государственной власти. И, что также немаловажно, местное самоуправление представляет собой часть конституционного строя РФ (глава 8 Конституции РФпосвящена местному самоуправлению), означающее обременение этого института дополнительными обязательствами по обеспечению в своей деятельности не только юридической, нои нравственной чистоты. Таким образом, процессреализации муниципальных полномочий может породить значительный коррупционный потенциал, о котором свидетельствуютследующие сведения. Как показывают статистические и иные показатели, уровень коррупционных правонарушений остается самым высоким именно в органах муниципальной власти. Так, по данным Следственного Комитета РФ, только за 9 месяцев 2014 года за коррупционного характера преступные деяния были привлечены к уголовной ответственности лица с «особым правовым статусом»: 22 следователя органов внутренних дел, 1 следователь наркоконтроля, 7 следователей Следственного комитета, 10 прокуроров, 40 адвокатов, 32 члена избирательных комиссий, 139 депутатов органов местного самоуправления, 188 выборных должностных лиц органов местного самоуправления,9 депутатов органов законодательной власти и двое судей[7].Республика Саха (Якутия) (далее по тексту –РС (Я)) не является исключением, поскольку эффективность борьбы с коррупцией на муниципальном уровне на протяжении последних трехлет в этом регионе подвергнута сомнению в связи с резким ростом коррупционных проявлений. Так, если за 2013 год муниципальными служащими РС(Я) было совершено 26 коррупционных преступлений, то за 2014 год 60.По данным Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений при Главе Якутии«только за восемь месяцев 2015 года в Республике Саха (Якутия) правоохранительными органами выявлено 105 преступлений коррупционной направленности. Из них 20 совершено муниципальными служащими. Причем в десяти случаях в совершении преступлений подозреваются главы муниципальных образований, в шести –заместители глав»[8].
Из решенияСовета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20 марта 2015 годаследует, чтоотмечена недостаточная работа глав районов по организации антикоррупционной деятельности и по контролю за исполнением требований антикоррупционного законодательства, приведших к существенномуросту коррупционных преступлений, совершенных муниципальными служащими и служащими муниципальных учреждений на территории муниципальных образований Верхневилюйского (с 0 до 4), Вилюйского (с 0 до 4), Верхоянского (с 4 до 9), Кобяйского (с 0 до 10), Нюрбинского (с 3 до 8), Сунтарского (с 0 до 24), ЭвеноБытантайского (с 0 до 4)[9].Изложенными статистическими сведениями подтверждается, что процесс криминализации органов местного самоуправления набирает рост достаточно активными темпами. И это происходит несмотря на обилие принимаемых государственного и муниципального уровня нормативных правовых актов (законов, указов, распоряжений, концепций, программ, постановлений и т.д.), направленных на борьбу с коррупцией.Следует также отметить, что федеральная, региональная и муниципальные уровни власти, несмотря на разные по своему содержанию статусные составляющиев антикоррупционном законодательстве наделены одинаковым значением. К примеру, невзирая на повышенную общественную опасность совершенных должностными лицами федеральной и региональной государственной власти коррупционных деяний, все три уровня власти на равных условиях включены в состав коррупционных преступлений как особо квалифицированный вид (ч.4 ст.290 УК РФ). Из чего видно, что на фоне антикоррупционной политики муниципальная власть приравнена по своей значимости с более высокими и сложными уровнями государственной власти, вне зависимости от масштаба и последствий совершенного коррупционного деяния.Если обратиться к видам совершаемых должностными представителями муниципальных образований, то можно отметить следующее.На уровне муниципальных органов государственной власти в 2014 году возросло количество преступлений, связанных с хищением бюджетных средств, при использовании служебного положения[9].
Основными причинами этого можно назвать «отсутствие реального и эффективного контроля за расходованием бюджетных средств, нарушение условий конкуренции, наличие законодательного иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов»[10, с. 19]. Определенное значение в этом имеет также и соответствующее законодательство. Так, законодатели, руководимые идеей экономической и иной самостоятельности муниципального звена, расширяя перечень полномочий органов муниципальной власти, недостаточно четко разрабатывают механизм реализации контрольных функций. Например, по законодательству РФ об общих принципах и организации местного самоуправления избранного населением главу муниципалитета фактически невозможно освободить от должности (это можно сделать только с согласия 2/3 депутатов местного совета)(ст.74.1.). И это только одно из условий. Более того, нельзя на него наложить и дисциплинарное взыскание (не путать с административным). Такая свободная стезя не всегда адекватно и рационально может быть воспринята муниципальными руководителями, приводя, к примеру, ощущению полного всевластия и безнаказанности. Следует также отметить, что ФЗ о противодействиикоррупции содержит расплывчатые нормы об ответственности. И что конкретно, какие действия признаются коррупционным нарушением, какова их систематизация и классификация не раскрывает. Систематизация таких нарушенийдолжна быть обобщена по видам деяний (уголовное, административное, служебное, гражданское, этическое), каждыйс четкимимерами принудительного правовоговоздействия за их совершение. Более того, современная трактовка понятия коррупционных нарушений давно вышла за пределы уголовно –правовой борьбы, при этом вбольшинстве случаев муниципалы боятся только уголовноправового наказания, т.к. остальноечетко не отрегулировано. Например, нарушения требований антикоррупционного законодательствамогут быть связаныс невыполнением превентивных требований ответственным должностным лицом(выраженных в принятии неправильных нормативноправовых актов, неполномпредоставленииили уклоненииот предоставления информации о доходах, использованииинформации илидругих средств в неслужебных целях (например, в творческойили преподавательской), нарушенииэтических правил, в дезорганизации работы совещательных, контрольных комиссийи т.д.).
Аналогичные коррупционные составляющие выявляются и в нормативноправовых актах, принимаемых местной властью. Так, в 2014 году органами прокуратуры выявлено, что 363 таких акта и 91 проект содержали 506 коррупциогенных факторов[8].По результатам мониторинга, зачастую причина этого явления – банальная правовая неграмотность. Кроме того, во многих муниципальных образованиях республики несвоевременно исполняются рекомендации федеральных правовых актов в части разработки новых муниципальных правовых актов, направленных на создание действенного механизма реализации антикоррупционного законодательства. Принимаемые нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований содержат ряд ошибок, недостатков, обусловленных не совсем правильным толкованием актов РФ в сфере антикоррупционного законодательства.Основной причиной роста коррупционных деяний, на наш взгляд, является несовершенство как федеральной, так и региональнойнормативнойбазы. Так, в Закон РС(Якутия) от 19.02.2009 668З N 227IV"О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)" положения, называющие органы местного самоуправления в качестве субъектов антикоррупционной политики с определенными обязательствами и полномочиями появились в его редакции лишь 26.03.2015(ч.4.1. ст.7).К слову сказать, такие уточняющие нормы появились в Федеральном законе о противодействии коррупции также относительно недавно (ч 4.1 ст.5 введена ФЗ от 21.11.2011 N 329ФЗ), до этого момента овозможном участии органов местного самоуправленияи муниципальных учреждений косвенно указывали только общие нормы.В этой связи, согласно обновленномурегиональному закону о противодействии коррупции в РС(Я) (ч.4.1. ст.7) кполномочиям органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции относятся:1) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, а также их проектов;2) осуществление контроля за установлением в должностных регламентах муниципальных служащих правил, нормативов, требований, должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) муниципальными служащими должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;3) разработка муниципальных планов, программ по противодействию коррупции, проведение антикоррупционного мониторинга, участие в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организация информирования граждан о деятельности органов местного самоуправления и предоставляемых ими муниципальных услугах;4) создание комиссий, совещательных органов по противодействию коррупции;5) принятие иных мер по противодействию коррупции в соответствии с федеральными законами.Как видно, муниципальные органы и их образования сейчас наделены специальным арсеналом антикоррупционной деятельности, втом числе и полномочиями самоконтроля. Таким образом, можно констатировать, что в РС (Я) региональный процесс противодействия коррупции только начинаетэтап становления. Вместе с тем, в региональных органах государственной власти, и на уровне муниципалитетов продолжаются такие виды работ как создание условий для работы электронного правительства, многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению, перевод на электронные торги государственных и муниципальных заказов. Открытость исполнительных органов власти и администраций муниципалитетов также обеспечивается через практику отчетов перед населением. ВРС (Я) при Администрации Главы региона функционирует помимо Департамента по противодействию коррупции и взаимодействию с правоохранительными органами также и созданный в апреле 2015 г. Совет по противодействию коррупции при Главе Республики Саха (Якутия).Несмотря на такие активизировавшиеся сдвиги в противодействии коррупциив регионе, остаются проблемными и требующими освещения следующие моменты.Проведенный мониторинг показывает, что антикоррупционная деятельность в органах местного самоуправления организована, в основном, в муниципальных образованиях второго уровня, т.е. на уровне районов (улусов). Организация антикоррупционной работы в органах местного самоуправления первого (поселкового) уровня все еще находится на низком уровне, преступления коррупционной направленности в основном выявлены в сельских поселениях. Работа по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в большинстве муниципальных образований организована слабо. Не во всех подведомственных муниципальных учреждениях, предприятиях определены должностные лица, ответственные за антикоррупционную работу, а также не приняты единые требования к их квалификации, механизму обратной связи. К примеру, одной из причин резкого роста коррупционных преступлений в муниципальной сфере в РС(Я) послужило то, что некоторые руководители органов местного самоуправления, пользуясь практически единоличным правом управления муниципальным имуществом умышленно уплачивали штрафы за счет бюджетных средств. Повсеместно наблюдается недостаточная работа по освещению тематики, связанной с профилактикой коррупционных проявлений в СМИ муниципальных образований, что свидетельствует опредпочтении власти на местах умалчивать проблемы и нежелании просвещать в антикоррупционной грамотности свое население. И это несмотря на то, что по результатам проведенного социологического исследования 40% опрошенных якутян в той или иной мере признают, что элементы коррупции облегчают им возможность получения государственных или муниципальных услуг[11].Мониторинг деятельности созданных в муниципальных образованиях республики комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов свидетельствует, что во многих районах указанные комиссии все еще работают пассивно. В первую очередь, причина в этом кроется в отсутствии профессиональной компетенции ее «экспертов», поскольку большинство из них не являются специалистами, тонко знающими и понимающими коррупционные риски. Более того, в целом работа по подбору кадров при назначении, согласовании на должность руководителей муниципальных учреждений также ведется в ненадлежащем порядке. А именно, выявлено принижение требований в ходе подбора и назначения должностных лиц к их деловым и личным качествам, недостаточно эффективна работа по проведению аттестаций работников при выдвижении на вышестоящую должность или решении вопроса о соответствии занимаемой должности, слабая воспитательная работа с кадрами, все еще недостаточный уровень проведения в районах, учреждениях правового просвещения служащих и граждан(методические разработки и для служащих и для населения, например, на действующем сайте Правительства РС (Я) отсутствуют).При этом следует отметить, что ФЗ «О противодействии коррупции» не разделяет органы местного самоуправления на уровень муниципального района и уровень поселения. В этой связи, на практике предъявляются одинаковые требования к организации работы по противодействию коррупции, как к администрации муниципального района, так и к администрации сельского поселения. Поэтому, для правильного исполнения требований антикоррупционного законодательства необходимы на региональном уровне разработанные методические рекомендации о порядке принятия нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции с учетом особенностей каждого из вида уровня власти. В частности, с учетом того, что с 2014 года началась проверка организации антикоррупционной деятельности не только в сфере муниципальной службы, но также как требует вновь введенная статья 13.3.Федерального закона «О противодействии коррупции», в иных ее организациях, т.е. это ГУП, МУП, ГУ, МУ, а также и ОАО с муниципальной долей собственности. Для совершенствования антикоррупционной политики на муниципальном уровне необходимо поднять (усилить) роль глав улусов (районов), с установлением для них существенной доли ответственности в координировании и организации антикоррупционной работы в целом на закрепленной за ним территории.В вопросах противодействия коррупции на уровне федерального законодательства необходимо более четко отрегулировать вопросы ответственности глав муниципальных образований за неисполнение антикоррупционного законодательства, так как применение дисциплинарного воздействия к самим главам поселений имеет ряд объективных сложностей и зачастую их трудно своевременно наказать или освободить от должности в связи с утратой доверия. Указанное становится более актуальным также и потому, что приоритет в разработке карательных мер реагирования на любые правонарушения принадлежит прежде всего федеральному, не региональномузаконодательству.
Кроме того, для повышения ответственности за совершенные коррупционные правонарушения необходимо активизировать деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов, практиковать проведение комплексных и периодичных служебных проверок, создав тем самым обстановку нетерпимости к коррупционным проявлениям, особенно при осуществлении контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, муниципальным имуществом, порядком предоставления государственных и муниципальных услуг. По справедливому замечанию ученых, «профилактические меры борьбы с коррупцией гораздо сложнее, чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее и при умелом и последовательном использовании приводят к нужным результатам»[12, с.22]. В этой связи приоритетное значение, на наш взгляд, в борьбе с коррупцией должны иметь предупредительные мерыв отношении кадрового отбора, поскольку ответственного чиновника надо растить и воспитывать. Для этого необходимо как можно раньше, начиная с первых курсовего обучения в профессиональном образовании учить основам нетерпимости к коррупционным проявлениям, стандартам антикоррупционного поведения государственного и муниципального служащего.К слову сказать, в учебных планах ведущих вузов Республики Саха (Якутия), за исключением юридического факультета СВФУспецкурсы аналогичного содержанияотсутствуют.
Существенного обновления также, на наш взгляд, требуют положения региональногозаконодательства о муниципальной службе. Согласно ст.1011 Закона РС (Я) «О муниципальной службе в РС (Я)» от 11.07.2007 З N 976IIIдля лиц, принимаемых на службу в муниципалитет установлены заниженные требования, уступающие, по своему содержанию аналогичным положениям, действующим согласно законодательству о государственной гражданской службе. Так, лицо может быть принято на службу несмотря на факт судимости или уголовного преследования, прекращенного по не реабилитирующим основаниям. И это действует в таких обстоятельствах, когда по некоторым критериямгосударственнаягражданскаяи муниципальная служба по компетентной характеристике, целевым установкам и задачам деятельности фактически одинаковы.Идентичными они признаются также и в таких сферахкак уголовная и иные виды ответственности, типовые требования к этическому поведению служащих, противокоррупционное законодательство и т.д. Муниципальным служащим следует также запретить членствоне только в коммерческих, но ив некоммерческих организациях. Нельзя не учитывать, что такие юридические лица согласно действующему гражданскому и иному законодательству вправе приобретать определенные денежные средства, выгоду. В частности, по грантовым заявкам, субсидиям, пожертвованиям, отчислениям и т.д.В противном случае, грань между дозволенным и недозволенным при возникновении конфликта интересов в муниципальной службе может быть сведена на нет.
Таким образом, представляется, чтоборьба с коррупцией на муниципальном уровне должна носить системный характер, включающий меры правовые, среди которых уголовноправовое законодательство далеко не главная, хотя и необходимая часть, организационные, кадровые, информационные, педагогические, социальноэкономические и иные. Поскольку само по себе наличие проблем в антикоррупционной политике и постановка вопроса об ее усилении является подтверждением не только недостаточно эффективной борьбы, но и предпосылкой роста недоверия к представителям государственного и муниципального механизма.
Ссылки на источники1.Официальный Сайт Президента РФ. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: www.kremlin.ru2.Костин Ю.В. Актуальные проблемы повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления современной России // Вестник Казанского юридического института МВД России. №4. –2012. –С.40 48. 3.Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы. Под ред.профессора Долговой А.И. –М.: Российская криминологическая ассоциация, 2015. 361 с.; 4.Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: сборник материалов научнопрактической конференции (СанктПетербург, 24 июня 2009 года). –Спб.: Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности, 2009. –90 с.;5.Актуальные проблемы теории и практики уголовного права, борьбы с преступностью и ее отдельными видами: сборник очерков / под ред.В.В. Лунеева. –М.: Издательство Юрайт, 2010. –799 с.; 6.Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции: учеб.пособие / В.Г. Гриб, Л.Е. Окс. –М.: Московская финансово –промышленная академия, 2011. –192 с.7.СК подвел итоги работы по борьбе с коррупцией. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://lifenews.ru/news/146620(дата обращения: 10.03.2016).8.Сводный отчет о состоянии коррупции и реализациимер антикоррупционной политикив Республике Саха (Якутия) в 2014 году [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).9.Решение Совета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20.03.2015г. [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).10.Гиреев Ш.Т. Состояние и динамика коррупционных преступлений в органах местного самоуправления // Бизнес в законе. Экономикоюридический журнал. №4. –2011. –С.16 23.11.Коррупция глазами якутян / Портал «Криминальные новости Якутии» [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: https://vk.com/wall47688450?q=%23%D0%BA%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 18.03.2016).12.Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. №4. –2012. –С.20 29.
Корякина Зинаида Ивановна,старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса Юридического факультета ФГАОУ ВПО «СевероВосточный федеральный университет имени М.К. Аммосова», г.Якутск.z_koryakina@mail.ru
Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия))
Аннотация.Статья посвящена проблемным вопросам противодействия коррупции на муниципальном уровнев РФ на примере РеспубликиСаха (Якутия). Несмотря на повышенную актуальность указанной темы, активную противокоррупционную политику международного, федерального, регионального и местного уровня остаются неблагоприятные для получения эффективных результатов некоторые обстоятельства. В частности, такие как: необдуманное расширение полномочий органов муниципальной власти, приэтомслабоеили недостаточное функционирование механизма контроля, не совершеннаянормативная база, безотносительная совокупность прав и обязанностей представителей иерархической структуры органовместного самоуправления, скудный комплекс карательных, профилактическихмер противодействия, в том числе и за игнорирование превентивной деятельности. Ключевые слова:коррупция, местное самоуправления, муниципалитет, власть, противодействие, должностное лицо, право, контроль, ответственность.
Противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений государственной политики. О необходимости усовершенствования данной деятельности ежегодно отмечается и в посланиях Президента РФ[1]. Становление и развитие антикоррупционной деятельности в современной России –это «не самоцель, результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления»[2, с. 44].Действующая антикоррупционная политика насчитывает внушительный комплекс нормативных актов и мероприятий, эффективная реализация которых должна доказать реальную силу и способность предупредить коррупционное явление либо нейтрализовать его негативные последствия. Более того, этому институту отведена обособленная часть в любом публичном законодательстве РФ(о полиции, об основах местного самоуправления, о государственной службе, об образовании и т.д.). Актуален данный институт и в доктринальном (научном) толковании[2 6].
Между тем, учитывая разновидность действующих институтов власти, изменения, происходящие в их деятельностии специфические условия их реализации, в настоящее время требуется антикоррупционная концепция, согласующаяся с такими особенностямии обновлениями.В ином случае, деятельность по противодействию коррупции может превратиться впустуюформальность. Одним из особых органов власти являются органы местного самоуправления. В силу специфики своей организациии деятельности, муниципальные органы решают достаточно «узкий» спектр вопросов местного значения (благоустройство территорий муниципальных образований, реализация местных социальных программ, внесудебный административный процесс и т.д.), формируя местный бюджет, управляя деятельностью муниципальных учреждений (образования, здравоохранения, культуры и т.д.), муниципальным имуществом, оказывая услуги, размещая заказы на поставку товаров, работ, принимая актыи др. Тем самым муниципалитет занимает значительное место в системе управления, представляя собойпо некоторым разрешаемым им вопросамисключительно монопольный и независимый орган власти.Специфика муниципального уровня источника власти заключается также в его близости к населению, социальной насыщенности проводимой им деятельности, самостоятельности и обособленности от государственной власти. И, что также немаловажно, местное самоуправление представляет собой часть конституционного строя РФ (глава 8 Конституции РФпосвящена местному самоуправлению), означающее обременение этого института дополнительными обязательствами по обеспечению в своей деятельности не только юридической, нои нравственной чистоты. Таким образом, процессреализации муниципальных полномочий может породить значительный коррупционный потенциал, о котором свидетельствуютследующие сведения. Как показывают статистические и иные показатели, уровень коррупционных правонарушений остается самым высоким именно в органах муниципальной власти. Так, по данным Следственного Комитета РФ, только за 9 месяцев 2014 года за коррупционного характера преступные деяния были привлечены к уголовной ответственности лица с «особым правовым статусом»: 22 следователя органов внутренних дел, 1 следователь наркоконтроля, 7 следователей Следственного комитета, 10 прокуроров, 40 адвокатов, 32 члена избирательных комиссий, 139 депутатов органов местного самоуправления, 188 выборных должностных лиц органов местного самоуправления,9 депутатов органов законодательной власти и двое судей[7].Республика Саха (Якутия) (далее по тексту –РС (Я)) не является исключением, поскольку эффективность борьбы с коррупцией на муниципальном уровне на протяжении последних трехлет в этом регионе подвергнута сомнению в связи с резким ростом коррупционных проявлений. Так, если за 2013 год муниципальными служащими РС(Я) было совершено 26 коррупционных преступлений, то за 2014 год 60.По данным Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений при Главе Якутии«только за восемь месяцев 2015 года в Республике Саха (Якутия) правоохранительными органами выявлено 105 преступлений коррупционной направленности. Из них 20 совершено муниципальными служащими. Причем в десяти случаях в совершении преступлений подозреваются главы муниципальных образований, в шести –заместители глав»[8].
Из решенияСовета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20 марта 2015 годаследует, чтоотмечена недостаточная работа глав районов по организации антикоррупционной деятельности и по контролю за исполнением требований антикоррупционного законодательства, приведших к существенномуросту коррупционных преступлений, совершенных муниципальными служащими и служащими муниципальных учреждений на территории муниципальных образований Верхневилюйского (с 0 до 4), Вилюйского (с 0 до 4), Верхоянского (с 4 до 9), Кобяйского (с 0 до 10), Нюрбинского (с 3 до 8), Сунтарского (с 0 до 24), ЭвеноБытантайского (с 0 до 4)[9].Изложенными статистическими сведениями подтверждается, что процесс криминализации органов местного самоуправления набирает рост достаточно активными темпами. И это происходит несмотря на обилие принимаемых государственного и муниципального уровня нормативных правовых актов (законов, указов, распоряжений, концепций, программ, постановлений и т.д.), направленных на борьбу с коррупцией.Следует также отметить, что федеральная, региональная и муниципальные уровни власти, несмотря на разные по своему содержанию статусные составляющиев антикоррупционном законодательстве наделены одинаковым значением. К примеру, невзирая на повышенную общественную опасность совершенных должностными лицами федеральной и региональной государственной власти коррупционных деяний, все три уровня власти на равных условиях включены в состав коррупционных преступлений как особо квалифицированный вид (ч.4 ст.290 УК РФ). Из чего видно, что на фоне антикоррупционной политики муниципальная власть приравнена по своей значимости с более высокими и сложными уровнями государственной власти, вне зависимости от масштаба и последствий совершенного коррупционного деяния.Если обратиться к видам совершаемых должностными представителями муниципальных образований, то можно отметить следующее.На уровне муниципальных органов государственной власти в 2014 году возросло количество преступлений, связанных с хищением бюджетных средств, при использовании служебного положения[9].
Основными причинами этого можно назвать «отсутствие реального и эффективного контроля за расходованием бюджетных средств, нарушение условий конкуренции, наличие законодательного иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов»[10, с. 19]. Определенное значение в этом имеет также и соответствующее законодательство. Так, законодатели, руководимые идеей экономической и иной самостоятельности муниципального звена, расширяя перечень полномочий органов муниципальной власти, недостаточно четко разрабатывают механизм реализации контрольных функций. Например, по законодательству РФ об общих принципах и организации местного самоуправления избранного населением главу муниципалитета фактически невозможно освободить от должности (это можно сделать только с согласия 2/3 депутатов местного совета)(ст.74.1.). И это только одно из условий. Более того, нельзя на него наложить и дисциплинарное взыскание (не путать с административным). Такая свободная стезя не всегда адекватно и рационально может быть воспринята муниципальными руководителями, приводя, к примеру, ощущению полного всевластия и безнаказанности. Следует также отметить, что ФЗ о противодействиикоррупции содержит расплывчатые нормы об ответственности. И что конкретно, какие действия признаются коррупционным нарушением, какова их систематизация и классификация не раскрывает. Систематизация таких нарушенийдолжна быть обобщена по видам деяний (уголовное, административное, служебное, гражданское, этическое), каждыйс четкимимерами принудительного правовоговоздействия за их совершение. Более того, современная трактовка понятия коррупционных нарушений давно вышла за пределы уголовно –правовой борьбы, при этом вбольшинстве случаев муниципалы боятся только уголовноправового наказания, т.к. остальноечетко не отрегулировано. Например, нарушения требований антикоррупционного законодательствамогут быть связаныс невыполнением превентивных требований ответственным должностным лицом(выраженных в принятии неправильных нормативноправовых актов, неполномпредоставленииили уклоненииот предоставления информации о доходах, использованииинформации илидругих средств в неслужебных целях (например, в творческойили преподавательской), нарушенииэтических правил, в дезорганизации работы совещательных, контрольных комиссийи т.д.).
Аналогичные коррупционные составляющие выявляются и в нормативноправовых актах, принимаемых местной властью. Так, в 2014 году органами прокуратуры выявлено, что 363 таких акта и 91 проект содержали 506 коррупциогенных факторов[8].По результатам мониторинга, зачастую причина этого явления – банальная правовая неграмотность. Кроме того, во многих муниципальных образованиях республики несвоевременно исполняются рекомендации федеральных правовых актов в части разработки новых муниципальных правовых актов, направленных на создание действенного механизма реализации антикоррупционного законодательства. Принимаемые нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований содержат ряд ошибок, недостатков, обусловленных не совсем правильным толкованием актов РФ в сфере антикоррупционного законодательства.Основной причиной роста коррупционных деяний, на наш взгляд, является несовершенство как федеральной, так и региональнойнормативнойбазы. Так, в Закон РС(Якутия) от 19.02.2009 668З N 227IV"О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)" положения, называющие органы местного самоуправления в качестве субъектов антикоррупционной политики с определенными обязательствами и полномочиями появились в его редакции лишь 26.03.2015(ч.4.1. ст.7).К слову сказать, такие уточняющие нормы появились в Федеральном законе о противодействии коррупции также относительно недавно (ч 4.1 ст.5 введена ФЗ от 21.11.2011 N 329ФЗ), до этого момента овозможном участии органов местного самоуправленияи муниципальных учреждений косвенно указывали только общие нормы.В этой связи, согласно обновленномурегиональному закону о противодействии коррупции в РС(Я) (ч.4.1. ст.7) кполномочиям органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции относятся:1) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, а также их проектов;2) осуществление контроля за установлением в должностных регламентах муниципальных служащих правил, нормативов, требований, должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) муниципальными служащими должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;3) разработка муниципальных планов, программ по противодействию коррупции, проведение антикоррупционного мониторинга, участие в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организация информирования граждан о деятельности органов местного самоуправления и предоставляемых ими муниципальных услугах;4) создание комиссий, совещательных органов по противодействию коррупции;5) принятие иных мер по противодействию коррупции в соответствии с федеральными законами.Как видно, муниципальные органы и их образования сейчас наделены специальным арсеналом антикоррупционной деятельности, втом числе и полномочиями самоконтроля. Таким образом, можно констатировать, что в РС (Я) региональный процесс противодействия коррупции только начинаетэтап становления. Вместе с тем, в региональных органах государственной власти, и на уровне муниципалитетов продолжаются такие виды работ как создание условий для работы электронного правительства, многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению, перевод на электронные торги государственных и муниципальных заказов. Открытость исполнительных органов власти и администраций муниципалитетов также обеспечивается через практику отчетов перед населением. ВРС (Я) при Администрации Главы региона функционирует помимо Департамента по противодействию коррупции и взаимодействию с правоохранительными органами также и созданный в апреле 2015 г. Совет по противодействию коррупции при Главе Республики Саха (Якутия).Несмотря на такие активизировавшиеся сдвиги в противодействии коррупциив регионе, остаются проблемными и требующими освещения следующие моменты.Проведенный мониторинг показывает, что антикоррупционная деятельность в органах местного самоуправления организована, в основном, в муниципальных образованиях второго уровня, т.е. на уровне районов (улусов). Организация антикоррупционной работы в органах местного самоуправления первого (поселкового) уровня все еще находится на низком уровне, преступления коррупционной направленности в основном выявлены в сельских поселениях. Работа по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в большинстве муниципальных образований организована слабо. Не во всех подведомственных муниципальных учреждениях, предприятиях определены должностные лица, ответственные за антикоррупционную работу, а также не приняты единые требования к их квалификации, механизму обратной связи. К примеру, одной из причин резкого роста коррупционных преступлений в муниципальной сфере в РС(Я) послужило то, что некоторые руководители органов местного самоуправления, пользуясь практически единоличным правом управления муниципальным имуществом умышленно уплачивали штрафы за счет бюджетных средств. Повсеместно наблюдается недостаточная работа по освещению тематики, связанной с профилактикой коррупционных проявлений в СМИ муниципальных образований, что свидетельствует опредпочтении власти на местах умалчивать проблемы и нежелании просвещать в антикоррупционной грамотности свое население. И это несмотря на то, что по результатам проведенного социологического исследования 40% опрошенных якутян в той или иной мере признают, что элементы коррупции облегчают им возможность получения государственных или муниципальных услуг[11].Мониторинг деятельности созданных в муниципальных образованиях республики комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов свидетельствует, что во многих районах указанные комиссии все еще работают пассивно. В первую очередь, причина в этом кроется в отсутствии профессиональной компетенции ее «экспертов», поскольку большинство из них не являются специалистами, тонко знающими и понимающими коррупционные риски. Более того, в целом работа по подбору кадров при назначении, согласовании на должность руководителей муниципальных учреждений также ведется в ненадлежащем порядке. А именно, выявлено принижение требований в ходе подбора и назначения должностных лиц к их деловым и личным качествам, недостаточно эффективна работа по проведению аттестаций работников при выдвижении на вышестоящую должность или решении вопроса о соответствии занимаемой должности, слабая воспитательная работа с кадрами, все еще недостаточный уровень проведения в районах, учреждениях правового просвещения служащих и граждан(методические разработки и для служащих и для населения, например, на действующем сайте Правительства РС (Я) отсутствуют).При этом следует отметить, что ФЗ «О противодействии коррупции» не разделяет органы местного самоуправления на уровень муниципального района и уровень поселения. В этой связи, на практике предъявляются одинаковые требования к организации работы по противодействию коррупции, как к администрации муниципального района, так и к администрации сельского поселения. Поэтому, для правильного исполнения требований антикоррупционного законодательства необходимы на региональном уровне разработанные методические рекомендации о порядке принятия нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции с учетом особенностей каждого из вида уровня власти. В частности, с учетом того, что с 2014 года началась проверка организации антикоррупционной деятельности не только в сфере муниципальной службы, но также как требует вновь введенная статья 13.3.Федерального закона «О противодействии коррупции», в иных ее организациях, т.е. это ГУП, МУП, ГУ, МУ, а также и ОАО с муниципальной долей собственности. Для совершенствования антикоррупционной политики на муниципальном уровне необходимо поднять (усилить) роль глав улусов (районов), с установлением для них существенной доли ответственности в координировании и организации антикоррупционной работы в целом на закрепленной за ним территории.В вопросах противодействия коррупции на уровне федерального законодательства необходимо более четко отрегулировать вопросы ответственности глав муниципальных образований за неисполнение антикоррупционного законодательства, так как применение дисциплинарного воздействия к самим главам поселений имеет ряд объективных сложностей и зачастую их трудно своевременно наказать или освободить от должности в связи с утратой доверия. Указанное становится более актуальным также и потому, что приоритет в разработке карательных мер реагирования на любые правонарушения принадлежит прежде всего федеральному, не региональномузаконодательству.
Кроме того, для повышения ответственности за совершенные коррупционные правонарушения необходимо активизировать деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов, практиковать проведение комплексных и периодичных служебных проверок, создав тем самым обстановку нетерпимости к коррупционным проявлениям, особенно при осуществлении контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, муниципальным имуществом, порядком предоставления государственных и муниципальных услуг. По справедливому замечанию ученых, «профилактические меры борьбы с коррупцией гораздо сложнее, чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее и при умелом и последовательном использовании приводят к нужным результатам»[12, с.22]. В этой связи приоритетное значение, на наш взгляд, в борьбе с коррупцией должны иметь предупредительные мерыв отношении кадрового отбора, поскольку ответственного чиновника надо растить и воспитывать. Для этого необходимо как можно раньше, начиная с первых курсовего обучения в профессиональном образовании учить основам нетерпимости к коррупционным проявлениям, стандартам антикоррупционного поведения государственного и муниципального служащего.К слову сказать, в учебных планах ведущих вузов Республики Саха (Якутия), за исключением юридического факультета СВФУспецкурсы аналогичного содержанияотсутствуют.
Существенного обновления также, на наш взгляд, требуют положения региональногозаконодательства о муниципальной службе. Согласно ст.1011 Закона РС (Я) «О муниципальной службе в РС (Я)» от 11.07.2007 З N 976IIIдля лиц, принимаемых на службу в муниципалитет установлены заниженные требования, уступающие, по своему содержанию аналогичным положениям, действующим согласно законодательству о государственной гражданской службе. Так, лицо может быть принято на службу несмотря на факт судимости или уголовного преследования, прекращенного по не реабилитирующим основаниям. И это действует в таких обстоятельствах, когда по некоторым критериямгосударственнаягражданскаяи муниципальная служба по компетентной характеристике, целевым установкам и задачам деятельности фактически одинаковы.Идентичными они признаются также и в таких сферахкак уголовная и иные виды ответственности, типовые требования к этическому поведению служащих, противокоррупционное законодательство и т.д. Муниципальным служащим следует также запретить членствоне только в коммерческих, но ив некоммерческих организациях. Нельзя не учитывать, что такие юридические лица согласно действующему гражданскому и иному законодательству вправе приобретать определенные денежные средства, выгоду. В частности, по грантовым заявкам, субсидиям, пожертвованиям, отчислениям и т.д.В противном случае, грань между дозволенным и недозволенным при возникновении конфликта интересов в муниципальной службе может быть сведена на нет.
Таким образом, представляется, чтоборьба с коррупцией на муниципальном уровне должна носить системный характер, включающий меры правовые, среди которых уголовноправовое законодательство далеко не главная, хотя и необходимая часть, организационные, кадровые, информационные, педагогические, социальноэкономические и иные. Поскольку само по себе наличие проблем в антикоррупционной политике и постановка вопроса об ее усилении является подтверждением не только недостаточно эффективной борьбы, но и предпосылкой роста недоверия к представителям государственного и муниципального механизма.
Ссылки на источники1.Официальный Сайт Президента РФ. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: www.kremlin.ru2.Костин Ю.В. Актуальные проблемы повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления современной России // Вестник Казанского юридического института МВД России. №4. –2012. –С.40 48. 3.Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы. Под ред.профессора Долговой А.И. –М.: Российская криминологическая ассоциация, 2015. 361 с.; 4.Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: сборник материалов научнопрактической конференции (СанктПетербург, 24 июня 2009 года). –Спб.: Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности, 2009. –90 с.;5.Актуальные проблемы теории и практики уголовного права, борьбы с преступностью и ее отдельными видами: сборник очерков / под ред.В.В. Лунеева. –М.: Издательство Юрайт, 2010. –799 с.; 6.Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции: учеб.пособие / В.Г. Гриб, Л.Е. Окс. –М.: Московская финансово –промышленная академия, 2011. –192 с.7.СК подвел итоги работы по борьбе с коррупцией. [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://lifenews.ru/news/146620(дата обращения: 10.03.2016).8.Сводный отчет о состоянии коррупции и реализациимер антикоррупционной политикив Республике Саха (Якутия) в 2014 году [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).9.Решение Совета по местному самоуправлению при Главе РС (Я) от 20.03.2015г. [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://old.sakha.gov.ru/node/225448 (дата обращения: 10.03.2016).10.Гиреев Ш.Т. Состояние и динамика коррупционных преступлений в органах местного самоуправления // Бизнес в законе. Экономикоюридический журнал. №4. –2011. –С.16 23.11.Коррупция глазами якутян / Портал «Криминальные новости Якутии» [ Электронный ресурс ]. –Режим доступа: https://vk.com/wall47688450?q=%23%D0%BA%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 18.03.2016).12.Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. №4. –2012. –С.20 29.
