История становления правового института главы исполнительной государственной власти края, области
ART 970151
Автор:
О.
Д. Войлошников
О.
Д. Войлошников Библиографическое описание статьи для цитирования:
Войлошников
О.
Д. История становления правового института главы исполнительной государственной власти края, области // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2017. – Т. 31. – С.
681–685. – URL:
http://e-koncept.ru/2017/970151.htm.
Аннотация. В статье излагаются исторические этапы формирования правового института главы исполнительной государственной власти края, области. Отслеживается ситуация с правовым статусом и порядком формирования областной исполнительной власти. Рассматриваются характеристики признаков областной администрации, основные сферы деятельности администрации области, правомочия глава администрации области. Исследуется история формирования областной исполнительной власти, ее правового статуса, полномочия глав администрации.
Ключевые слова:
субъект, решение, выборы, полномочия, закон, глава администрации, должность, орган исполнительной власти
Текст статьи
Войлошников Олег Диомидовичкандидат военных наук, доценткафедры огневой, тактикоспециальной подготовки и оперативного планирования ФГКУ ДПО «Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России», г. Тюменьolegtymen89@rambler.ru
История становленияправового института главы исполнительной государственной власти края, области
Аннотация.В статье излагаютсяисторические этапы формирования правового института главы исполнительной государственной власти края, области.Отслеживается ситуация с правовым статусом и порядком формирования областной исполнительной власти.Рассматриваются характеристики признаков областной администрации, основные сферы деятельности администрации области, правомочия глава администрации области. Исследуется история формирования областной исполнительной власти, ее правового статуса, полномочия глав администрации.Ключевые слова:глава администрации, полномочия, закон, должность, решение, выборы, орган исполнительной власти, субъект.
Закрепленное в Конституции РСФСР 1978 года положение о том,что органами государственной власти в крае, области являютсясоответствующие Советы народных депутатов (статья 137), нашло своедальнейшее развитие в Законе РСФСР от 20 ноября 1978 года «Окраевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»[1],идействовало до начала 90х годов. Исполнительным и распорядительныморганом областного Совета народных депутатов в этот период являлся избираемый им из числа депутатов областной исполнительный комитет(облисполком), который был подотчетен какобластному Совету, так и Совету Министров РСФСР (статья 41).22 августа 1991 года Указом Президента РСФСР №75 «О некоторыхвопросах деятельности органов исполнительности власти в РСФСР»было установлено, что исполнительнораспорядительные функциигосударственного управления в областях осуществляются главамиадминистраций. Глава администрации области по согласованию ссоответствующим Советом народных депутатов назначалсяПрезидентом РСФСР и был ему подотчетен.Глава администрации мог быть освобожден от должностиПрезидентом РСФСР по собственной инициативе или по представлениюсоответствующего Совета народных депутатов, либо по личномузаявлению главы администрации.При освобождении от должности главы администрации илиневозможности исполнения им своих полномочий,Президент РСФСРмог назначить временно, на срок не более шести месяцев, исполняющегообязанности главы администрации. В этом случае не требовалось предварительное согласование с областным Советом кандидатуры для назначения.Глава администрации, в соответствиис Указом Президента РСФСР,выполнял следующие полномочия:осуществлял исполнительнораспорядительные функции наосновании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента РСФСРи Правительства РСФСР, а также решений соответствующих Советовнародных депутатов, принятых в пределах их полномочий;в пределах своей компетенции издавал постановления ираспоряжения, которые были обязательными для исполнения насоответствующей территории;обеспечивал взаимодействие с Советами народных депутатов, егоорганами и народными депутатами;представлял не реже одногораза в год соответствующему Советународных депутатов отчет об исполнении бюджета;имел право опротестовывать решения соответствующих Советовнародных депутатов и его органов. Совет был вправе отклонитьуказанный протест главы администрации большинством голосов отобщего числа народных депутатов;имел право отменять решения местной администрации насоответствующей территории, противоречащие действующемузаконодательству;самостоятельно формировал администрацию, определял ееструктуру, утверждал штатное расписание в пределах ассигнований,выделенных соответствующим Советом народных депутатов, назначална должность и освобождал от должности руководителей структурныхподразделений администрации.Полномочия администрации считались прекращенными с моментапринятия решения об освобождении от должности главы администрации.Однако администрация продолжала исполнять свои обязанности доформирования нового состава.Глава администрации не вправе был занимать никакиедругиедолжности в государственных, коммерческих и общественных органахи организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность.С момента назначения на должность главы администрациисчиталисьпрекращенными полномочия исполнительного комитета областногоСовета народных депутатов. Глава администрации являлсяправопреемником соответствующего исполнительного комитета Советанародных депутатов[2].24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР былпринят ЗаконРСФСР М 18031 «О выборах главы администрации»[3]‚ в котором былоустановлено, что главы администраций в краях и областях избираютсягражданами РСФСР на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании (статья 2).За Президентом РСФСР сохранялось лишь право назначенияисполняющего обязанности главы администрации области приследующих обстоятельствах: если в результате повторных выборов главаадминистрациине былизбран, а также в случае освобождения по любымпричинам должности главы администрациименее чем за год до истечениясрока его полномочий.В этих случаях выборы главы администрации могли проводиться порешению соответствующего областного Совета народных депутатовне позднее чем через год и не ранее чем через десять месяцев посленазначения исполняющего обязанности главы администрации.Однако этому Закону в первые четыре года после его принятия несуждено было действовать. Первоначально на него наложил «вето»Президент РСФСР, поэтому решение[4]о проведении8 декабря 1991 годавыборов глав администраций было отменено ПостановлениемВерховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 года № 18061. Всоответствии с этим постановлением,выборы предполагалосьпроводить по графику, представленному не позднее 1 декабря 1991 года Президентом РСФСР и утвержденному Верховным Советом РСФСР сучетом мнения соответствующих Советов народных депутатов.Позднее, 1 ноября 1991 года, VСъезд народных депутатов России[5]установил мораторий до 1 декабря 1992 года на проведение выборовисполнительных государственных органов, подтвердив право ПрезидентаРСФСР назначать глав администраций краев и областей. В качестведополнительного условия такого назначения устанавливалосьпредварительное согласование не только с областным (краевым)Советом народных депутатов, но и с народными депутатами РСФСРот соответствующей территории.Ситуация с правовым статусом и порядком формирования областнойисполнительной власти существенно изменилась с принятием 5 марта1992 года Закона Российской Федерации «О краевом, областном Советенародных депутатов и краевой, областной администрации»[6](далееФедеральный закон). С этого момента областная администрацияприобрела статус исполнительного органа государственной власти(органа государственного управления) области.В качестве сущностных признаков областной администрацииможнорассматривать следующие ее характеристики, закрепленные вФедеральном законе:
совместно с областным Советом обеспечивает осуществлениеобщих для области задач социальноэкономического развития,исполнение на местах законов Российской Федерации, актов, принятыхПрезидентом Российской Федерации и Правительством РоссийскойФедерации, обеспечивает связь между органами государственной властии управления Российской Федерации и органами местногосамоуправления, привлечение населения, общественных объединений куправлению областью (пункт 3 статьи 1);состоит из главы администрации и подчиненных емууправленческих структур (пункт 1 статьи 35);подотчетна областному Совету и вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции (пункт 2 статьи 37);является юридическим лицом (пункт 1 статьи 9);самостоятельно решает вопросы, отнесенные РоссийскойФедерацией к ее компетенции (пункт 1 статьи 3);действует на основании и во исполнение Конституции РСФСР,законов Российской Федерации, актов, принятых ПрезидентомРоссийской Федерации и Правительством Российской Федерации, атакже решений соответствующего областного Совета (пункт 3 статьи3);имеет гарантированное участие в деятельности высших органовуправления Российской Федерации (пункт 1 статьи 5);на основании решений областного Совета вправе заключатьдоговоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретениепродукции за счет средств областных валютных фондов и на иной основе(пункт 2 статьи 14);актами областной администрации являются постановления,распоряжения и приказы. Глава областной администрациипо вопросам,отнесенным к его ведению, принимает постановления и издаетраспоряжения,руководители органов областной администрации издаютприказы в пределах своей компетенции.Основными сферами деятельности администрации областипризнавались:планирование, бюджет, финансы и учет;управлениесобственностью области и взаимодействиеспредприятиями, учреждениями и организациями различных формсобственности;сельскоехозяйство, использованиеземли и других природныхресурсов, охрана природы;строительство, транспорт, дорожноехозяйство и связь;коммунальноеи торговоеобслуживание;социальнокультурноеобслуживания населения;социальная защита населения;обеспечениезаконности, правопорядка и безопасности, охрана прави свобод граждан.Важнейшимзвеном исполнительной государственной власти областистановился глава администрации области, который в соответствиис указанным Законом,руководил деятельностью областнойадминистрации на принципах единоначалия и персональнойответственности. В связи с чем,он был вправеосуществлятьзначительныеправомочия:представлять на утверждениеобластного Совета проекты планови программ сотшальноэкономическото развития края, области, проектыкраевого, областного бюджета и отчеты об их исполнении, проектысхемы управления краем, областью и структуры органов краевой,областной администрации и положений о них; а такжевносить нарассмотрениеобластного Совета проекты решений Совета по другимвопросам;принимать постановления о создании комитетов, управлений,отделов и других структурных подразделений краевой, областнойадминистрации в соответствии со схемой управления областью;устанавливать штаты органов областной администрации в пределах,утвержденных Советом расходов на содержаниеобластнойадминистрации; назначать руководителей органов областнойадминистрации, за исключением руководителей областного органавнутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом области;применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности кназначаемым им должностным лицам; утверждать состав коллегий прируководителях органов областной администрации;вносить в краевой, областной Совет представления об утвержденииназначения и освобождения от должности руководителей органовуправления финансами и социальной защиты населения;назначать в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации, решениями областного Совета, уставами предприятий,учреждений и организаций руководителей предприятий, учреждений иорганизаций областной собственности;отменять акты местной администрации на территории края,области, если они противоречат Конституции РСФСР и законамРоссийской Федерации, актам, принятым Президентом РоссийскойФедерации и Правительством Российской Федерации, а такжерешениямобластного Совета и актам областной администрации, принятым впределах их компетенции;опротестовывать решения областного Совета;участвовать в работеобластного Совета с правом совещательногоголоса;осуществлять функции распорядителя кредитов при исполнениикраевого, областного бюджета, за исключением расходов,предусмотренных на содержаниекраевого, областного Совета;представлять область в отношениях с республиками в составеРоссийской Федерации, другими краями, областями, автономнойобластью, автономными округами, органами государственной власти иуправления, органами местного самоуправления и общественнымиобъединениями, другими общественными формированиями, а такжевотношениях с зарубежными государствами; подписывать с нимидоговоры;вносить на рассмотрениеПрезидента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации проекты актов, принятиекоторыхнаходится в компетенции Презицента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации;распределять обязанности между первым заместителем изаместителями главы краевой, областной администрации;Вместес тем,вопрос об источникевласти главы администрацииокончательно решен небыл. Закрепленноев Федеральном законеположениеоб избрании главы администрации населением областисроком на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов притайном голосовании (пункт 2 статьи 36) недействовало. Такая практика,вполнеочевидно, обуславливалась несогласованностью принятого Законас существующей правовой базой. Так, например, в текстеФедеральногозакона указывалось, что выборы главы администрации области должны проводиться на основании порядка, установленного законом РоссийскойФедерации (пункт 2 статьи 36). В связи с чем,возникал вопрос оюридической силеЗакона РСФСР от 24 октября 1991 года18031 «О выборах главы администрации». Хотя мораторий,наложенный Съездом народных депутатов на действиеуказанногоЗакона, истек 1 декабря 1992 года, положения о проведении выборовглав администраций в соответствии с графиком, предложеннымПрезидентом и утвержденным Верховным Советом, никто неотменял.Ситуация ещебольшеосложнилась с принятием ЗаконаРоссийской Федерации от 1 апреля 1993 года № 47331 «О порядкеназначения на должность и освобождения от должности главкраевой, областной, автономной области, автономного округа, городафедерального значения, районной, городской, районной в городе,поселковой, сельской администрации». Действовавшая в этот периодпрактика назначения Президентом РФ глав администраций области[7]стала основываться на силеФедерального закона. Концептуальными вэтом Законебыли следующиеположения:назначениена должность главы администрации осуществляетсяпри условии принятия соответствующим Советом народных депутатоврешения, предлагающего Президенту Российской Федерациипроизвестиназначениеглавы администрации;Президент Российской Федерации вносит на согласованиеобластного Совета народных депутатов одну или несколько кандидатурна должность главы соответствующей администрации;Совет народных депутатов в месячный срок со дня внесенияПрезидентом Российской Федерации представления о согласованиикандидатур рассматривает их;кандидатура на должность главы администрации считаетсясогласованной, если за неепроголосовало болееполовины от числанародных депутатов, присутствующих на сессии Совета;в случаеотклонения Советом народных депутатов кандидатур надолжность главы администрации,Совет народных депутатов вправеобратиться к Президенту Российской Федерации с предложением внестина рассмотрениеСовета народных депутатов иныекандидатуры надолжность главы администрации в порядке, установленном настоящимЗаконом;нерассмотрениеСоветом народных депутатов в установленныйсрок представленных Президентом Российской Федерации кандидатурна должность главы администрации является основанием дляПрезидента Российской Федерации назначить главу администрациисамостоятельно;Совет народных депутатов вправенаправлять ПрезидентуРоссийской Федерации представления на возможных кандидатов надолжность главы администрации, предварительно рассмотренныенасессии Совета;освобождениеот должности главы областной администрациипроизводится соответственно актом Президента Российской Федерации с указанием конкретной формулировки причины освобождения его отдолжности и со ссылкой на соответствующиестатью, пункт или частьстатьи законодательного акта;при принятии соответствующим Советом народных депутатоврешения о выражении недоверия главеадминистрации,ПрезидентРоссийской Федерации в двухнедельный срок с момента получениятакого решения освобождает главу администрации от должности;решениеСовета народных депутатов о выражении недоверия главеадминистрациисчитается принятым, еслиза него проголосовало неменеедвух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет народныхдепутатов.НесоблюдениеПрезидентом Российской Федерации двухнедельногосрока рассмотрения решения Совета народных депутатов о выражениинедоверия главеадминистрации влечет прекращениеполномочий главыадминистрациинепосредственно по истеченииуказанного срока.Президент Российской Федерации вправедосрочно прекратитьполномочия назначенного на должность главы администрации занарушениеКонституции Российской Федерации и законов РоссийскойФедерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации,Правительством Российской Федерации и иными федеральнымиорганами государственной власти и управления; законодательных и иныхнормативных актов, принимаемых органами государственной власти иуправления субъектов Федерации; актов, принимаемых органамиместного самоуправления.В случае, если назначениена должность главы администрациипроизведено без согласования с соответствующим Советом народныхдепутатов в период до вступления в силу указанного Закона, Советнародных депутатов вправев течениемесяца с момента вступленияв силу указанного Закона предложить Президенту Российской Федерациипроизвести назначениена должность главы администрации всоответствии с установленным настоящим Законом порядком.Припринятии Советом народных депутатов решения, предлагающегоПрезиденту Российской Федерациипроизвести назначениена должностьглавы администрации в установленном Законом порядке, ПрезидентРоссийской Федерации в месячный срок с момента получения такогопредложения принимает решениео внесениина согласованиекандидатурна должность главы администрации.НесоблюдениеПрезидентом Российской Федерации месячногосрока рассмотрения предложения Совета народных депутатовоназначениина должность главы администрациив установленном Закономпорядке,влечет прекращениеполномочий назначенного до вступленияв силу Закона главы администрации непосредственно по истеченииуказанного срока.Таким образом, положениеглав администраций, назначенныхПрезидентом Российской Федерации, стало ещеболеенестабильным, поскольку в любой момент онимогли быть освобождены от занимаемойдолжности либо по иницативеПрезидента, либо по решению областногоСовета. В связи с чем,в рядерегионов стали инициироваться решениясоответствующих Советов о проведении выборов глав администраций.В апреле1993 года такиевыборы прошли в Брянской, Липецкой,Орловской и Смоленской областях[8]. Одновременно стала укреплятьсясолидарность назначенных глав администраций. Это проявилось прирешении вопроса об освобожденииот должности главы администрации Иркутской области[9].Практика формирования органов исполнительной власти в краях,областях Президентом была вновь взята под контроль в период событийсентября октября 1993 года. С роспуском Верховного СоветаРоссийской Федерации у Президента появилась возможностьсамостоятельно, без оглядки на парламент урегулировать вертикальисполнительной власти. Отмена норм Закона Российской Федерации«О краевом, областном Советенародных депутатов и краевой, областнойадминистрации», закреплявших избраниеглав администрации,обозначило стремлениеглавы государства к сохранению порядканазначения глав администраций.Такая ситуация сохранялась около двух лет‚ до издания УказаПрезидента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года№ 951 «О выборах в органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации и в органы местного самоуправления». Согласноволеглавы государства выборы глав органов исполнительной властисубъектов Федерации в основном были завершены к марту 1997 года.Положениеизбранных глав исполнительной государственной властисубъектов Федерациистало настолько независимым от федеральнойвласти, что мы сегодня вынуждены говорить о необходимостивосстановления вертикали исполнительной власти в сформированном«децентрализованном государстве».Действительно, в качествеоснований для досрочного прекращенияполномочий глав исполнительной государственной власти субъектовФедерации федеральным законодательством признавались лишьобъективныеобстоятельства, такиекак:утрата гражданства Российской Федерации;выезд на постоянноеместожительство за пределы края, области;вступлениев законную силу обвинительного приговора суда вотношении главы администрации;личноезаявлениеглавы администрации о сложении полномочий.
Ссылки на источники1.Свод Законов РСФСР. М., 1986. Т.1. С. 487517.2.Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 34, ст. 1146.3.Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 45, ст. 1491.4.Постановление ВС РСФСР от 4 октября 1991 года «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Архив Тюменской областной Думы.5.Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 18301 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Архив Тюменской областной Думы.6.Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 24491 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №13, ст. 663.7.Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации: Монография. Архангельск: Поморский госуниверситет, 1999. С. 141.8.Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М.: РАГС, 1997. С. 46.9.Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государствои право, 1998, № 5, с. 15.
История становленияправового института главы исполнительной государственной власти края, области
Аннотация.В статье излагаютсяисторические этапы формирования правового института главы исполнительной государственной власти края, области.Отслеживается ситуация с правовым статусом и порядком формирования областной исполнительной власти.Рассматриваются характеристики признаков областной администрации, основные сферы деятельности администрации области, правомочия глава администрации области. Исследуется история формирования областной исполнительной власти, ее правового статуса, полномочия глав администрации.Ключевые слова:глава администрации, полномочия, закон, должность, решение, выборы, орган исполнительной власти, субъект.
Закрепленное в Конституции РСФСР 1978 года положение о том,что органами государственной власти в крае, области являютсясоответствующие Советы народных депутатов (статья 137), нашло своедальнейшее развитие в Законе РСФСР от 20 ноября 1978 года «Окраевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»[1],идействовало до начала 90х годов. Исполнительным и распорядительныморганом областного Совета народных депутатов в этот период являлся избираемый им из числа депутатов областной исполнительный комитет(облисполком), который был подотчетен какобластному Совету, так и Совету Министров РСФСР (статья 41).22 августа 1991 года Указом Президента РСФСР №75 «О некоторыхвопросах деятельности органов исполнительности власти в РСФСР»было установлено, что исполнительнораспорядительные функциигосударственного управления в областях осуществляются главамиадминистраций. Глава администрации области по согласованию ссоответствующим Советом народных депутатов назначалсяПрезидентом РСФСР и был ему подотчетен.Глава администрации мог быть освобожден от должностиПрезидентом РСФСР по собственной инициативе или по представлениюсоответствующего Совета народных депутатов, либо по личномузаявлению главы администрации.При освобождении от должности главы администрации илиневозможности исполнения им своих полномочий,Президент РСФСРмог назначить временно, на срок не более шести месяцев, исполняющегообязанности главы администрации. В этом случае не требовалось предварительное согласование с областным Советом кандидатуры для назначения.Глава администрации, в соответствиис Указом Президента РСФСР,выполнял следующие полномочия:осуществлял исполнительнораспорядительные функции наосновании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента РСФСРи Правительства РСФСР, а также решений соответствующих Советовнародных депутатов, принятых в пределах их полномочий;в пределах своей компетенции издавал постановления ираспоряжения, которые были обязательными для исполнения насоответствующей территории;обеспечивал взаимодействие с Советами народных депутатов, егоорганами и народными депутатами;представлял не реже одногораза в год соответствующему Советународных депутатов отчет об исполнении бюджета;имел право опротестовывать решения соответствующих Советовнародных депутатов и его органов. Совет был вправе отклонитьуказанный протест главы администрации большинством голосов отобщего числа народных депутатов;имел право отменять решения местной администрации насоответствующей территории, противоречащие действующемузаконодательству;самостоятельно формировал администрацию, определял ееструктуру, утверждал штатное расписание в пределах ассигнований,выделенных соответствующим Советом народных депутатов, назначална должность и освобождал от должности руководителей структурныхподразделений администрации.Полномочия администрации считались прекращенными с моментапринятия решения об освобождении от должности главы администрации.Однако администрация продолжала исполнять свои обязанности доформирования нового состава.Глава администрации не вправе был занимать никакиедругиедолжности в государственных, коммерческих и общественных органахи организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность.С момента назначения на должность главы администрациисчиталисьпрекращенными полномочия исполнительного комитета областногоСовета народных депутатов. Глава администрации являлсяправопреемником соответствующего исполнительного комитета Советанародных депутатов[2].24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР былпринят ЗаконРСФСР М 18031 «О выборах главы администрации»[3]‚ в котором былоустановлено, что главы администраций в краях и областях избираютсягражданами РСФСР на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании (статья 2).За Президентом РСФСР сохранялось лишь право назначенияисполняющего обязанности главы администрации области приследующих обстоятельствах: если в результате повторных выборов главаадминистрациине былизбран, а также в случае освобождения по любымпричинам должности главы администрациименее чем за год до истечениясрока его полномочий.В этих случаях выборы главы администрации могли проводиться порешению соответствующего областного Совета народных депутатовне позднее чем через год и не ранее чем через десять месяцев посленазначения исполняющего обязанности главы администрации.Однако этому Закону в первые четыре года после его принятия несуждено было действовать. Первоначально на него наложил «вето»Президент РСФСР, поэтому решение[4]о проведении8 декабря 1991 годавыборов глав администраций было отменено ПостановлениемВерховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 года № 18061. Всоответствии с этим постановлением,выборы предполагалосьпроводить по графику, представленному не позднее 1 декабря 1991 года Президентом РСФСР и утвержденному Верховным Советом РСФСР сучетом мнения соответствующих Советов народных депутатов.Позднее, 1 ноября 1991 года, VСъезд народных депутатов России[5]установил мораторий до 1 декабря 1992 года на проведение выборовисполнительных государственных органов, подтвердив право ПрезидентаРСФСР назначать глав администраций краев и областей. В качестведополнительного условия такого назначения устанавливалосьпредварительное согласование не только с областным (краевым)Советом народных депутатов, но и с народными депутатами РСФСРот соответствующей территории.Ситуация с правовым статусом и порядком формирования областнойисполнительной власти существенно изменилась с принятием 5 марта1992 года Закона Российской Федерации «О краевом, областном Советенародных депутатов и краевой, областной администрации»[6](далееФедеральный закон). С этого момента областная администрацияприобрела статус исполнительного органа государственной власти(органа государственного управления) области.В качестве сущностных признаков областной администрацииможнорассматривать следующие ее характеристики, закрепленные вФедеральном законе:
совместно с областным Советом обеспечивает осуществлениеобщих для области задач социальноэкономического развития,исполнение на местах законов Российской Федерации, актов, принятыхПрезидентом Российской Федерации и Правительством РоссийскойФедерации, обеспечивает связь между органами государственной властии управления Российской Федерации и органами местногосамоуправления, привлечение населения, общественных объединений куправлению областью (пункт 3 статьи 1);состоит из главы администрации и подчиненных емууправленческих структур (пункт 1 статьи 35);подотчетна областному Совету и вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции (пункт 2 статьи 37);является юридическим лицом (пункт 1 статьи 9);самостоятельно решает вопросы, отнесенные РоссийскойФедерацией к ее компетенции (пункт 1 статьи 3);действует на основании и во исполнение Конституции РСФСР,законов Российской Федерации, актов, принятых ПрезидентомРоссийской Федерации и Правительством Российской Федерации, атакже решений соответствующего областного Совета (пункт 3 статьи3);имеет гарантированное участие в деятельности высших органовуправления Российской Федерации (пункт 1 статьи 5);на основании решений областного Совета вправе заключатьдоговоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретениепродукции за счет средств областных валютных фондов и на иной основе(пункт 2 статьи 14);актами областной администрации являются постановления,распоряжения и приказы. Глава областной администрациипо вопросам,отнесенным к его ведению, принимает постановления и издаетраспоряжения,руководители органов областной администрации издаютприказы в пределах своей компетенции.Основными сферами деятельности администрации областипризнавались:планирование, бюджет, финансы и учет;управлениесобственностью области и взаимодействиеспредприятиями, учреждениями и организациями различных формсобственности;сельскоехозяйство, использованиеземли и других природныхресурсов, охрана природы;строительство, транспорт, дорожноехозяйство и связь;коммунальноеи торговоеобслуживание;социальнокультурноеобслуживания населения;социальная защита населения;обеспечениезаконности, правопорядка и безопасности, охрана прави свобод граждан.Важнейшимзвеном исполнительной государственной власти областистановился глава администрации области, который в соответствиис указанным Законом,руководил деятельностью областнойадминистрации на принципах единоначалия и персональнойответственности. В связи с чем,он был вправеосуществлятьзначительныеправомочия:представлять на утверждениеобластного Совета проекты планови программ сотшальноэкономическото развития края, области, проектыкраевого, областного бюджета и отчеты об их исполнении, проектысхемы управления краем, областью и структуры органов краевой,областной администрации и положений о них; а такжевносить нарассмотрениеобластного Совета проекты решений Совета по другимвопросам;принимать постановления о создании комитетов, управлений,отделов и других структурных подразделений краевой, областнойадминистрации в соответствии со схемой управления областью;устанавливать штаты органов областной администрации в пределах,утвержденных Советом расходов на содержаниеобластнойадминистрации; назначать руководителей органов областнойадминистрации, за исключением руководителей областного органавнутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом области;применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности кназначаемым им должностным лицам; утверждать состав коллегий прируководителях органов областной администрации;вносить в краевой, областной Совет представления об утвержденииназначения и освобождения от должности руководителей органовуправления финансами и социальной защиты населения;назначать в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации, решениями областного Совета, уставами предприятий,учреждений и организаций руководителей предприятий, учреждений иорганизаций областной собственности;отменять акты местной администрации на территории края,области, если они противоречат Конституции РСФСР и законамРоссийской Федерации, актам, принятым Президентом РоссийскойФедерации и Правительством Российской Федерации, а такжерешениямобластного Совета и актам областной администрации, принятым впределах их компетенции;опротестовывать решения областного Совета;участвовать в работеобластного Совета с правом совещательногоголоса;осуществлять функции распорядителя кредитов при исполнениикраевого, областного бюджета, за исключением расходов,предусмотренных на содержаниекраевого, областного Совета;представлять область в отношениях с республиками в составеРоссийской Федерации, другими краями, областями, автономнойобластью, автономными округами, органами государственной власти иуправления, органами местного самоуправления и общественнымиобъединениями, другими общественными формированиями, а такжевотношениях с зарубежными государствами; подписывать с нимидоговоры;вносить на рассмотрениеПрезидента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации проекты актов, принятиекоторыхнаходится в компетенции Презицента Российской Федерации иПравительства Российской Федерации;распределять обязанности между первым заместителем изаместителями главы краевой, областной администрации;Вместес тем,вопрос об источникевласти главы администрацииокончательно решен небыл. Закрепленноев Федеральном законеположениеоб избрании главы администрации населением областисроком на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов притайном голосовании (пункт 2 статьи 36) недействовало. Такая практика,вполнеочевидно, обуславливалась несогласованностью принятого Законас существующей правовой базой. Так, например, в текстеФедеральногозакона указывалось, что выборы главы администрации области должны проводиться на основании порядка, установленного законом РоссийскойФедерации (пункт 2 статьи 36). В связи с чем,возникал вопрос оюридической силеЗакона РСФСР от 24 октября 1991 года18031 «О выборах главы администрации». Хотя мораторий,наложенный Съездом народных депутатов на действиеуказанногоЗакона, истек 1 декабря 1992 года, положения о проведении выборовглав администраций в соответствии с графиком, предложеннымПрезидентом и утвержденным Верховным Советом, никто неотменял.Ситуация ещебольшеосложнилась с принятием ЗаконаРоссийской Федерации от 1 апреля 1993 года № 47331 «О порядкеназначения на должность и освобождения от должности главкраевой, областной, автономной области, автономного округа, городафедерального значения, районной, городской, районной в городе,поселковой, сельской администрации». Действовавшая в этот периодпрактика назначения Президентом РФ глав администраций области[7]стала основываться на силеФедерального закона. Концептуальными вэтом Законебыли следующиеположения:назначениена должность главы администрации осуществляетсяпри условии принятия соответствующим Советом народных депутатоврешения, предлагающего Президенту Российской Федерациипроизвестиназначениеглавы администрации;Президент Российской Федерации вносит на согласованиеобластного Совета народных депутатов одну или несколько кандидатурна должность главы соответствующей администрации;Совет народных депутатов в месячный срок со дня внесенияПрезидентом Российской Федерации представления о согласованиикандидатур рассматривает их;кандидатура на должность главы администрации считаетсясогласованной, если за неепроголосовало болееполовины от числанародных депутатов, присутствующих на сессии Совета;в случаеотклонения Советом народных депутатов кандидатур надолжность главы администрации,Совет народных депутатов вправеобратиться к Президенту Российской Федерации с предложением внестина рассмотрениеСовета народных депутатов иныекандидатуры надолжность главы администрации в порядке, установленном настоящимЗаконом;нерассмотрениеСоветом народных депутатов в установленныйсрок представленных Президентом Российской Федерации кандидатурна должность главы администрации является основанием дляПрезидента Российской Федерации назначить главу администрациисамостоятельно;Совет народных депутатов вправенаправлять ПрезидентуРоссийской Федерации представления на возможных кандидатов надолжность главы администрации, предварительно рассмотренныенасессии Совета;освобождениеот должности главы областной администрациипроизводится соответственно актом Президента Российской Федерации с указанием конкретной формулировки причины освобождения его отдолжности и со ссылкой на соответствующиестатью, пункт или частьстатьи законодательного акта;при принятии соответствующим Советом народных депутатоврешения о выражении недоверия главеадминистрации,ПрезидентРоссийской Федерации в двухнедельный срок с момента получениятакого решения освобождает главу администрации от должности;решениеСовета народных депутатов о выражении недоверия главеадминистрациисчитается принятым, еслиза него проголосовало неменеедвух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет народныхдепутатов.НесоблюдениеПрезидентом Российской Федерации двухнедельногосрока рассмотрения решения Совета народных депутатов о выражениинедоверия главеадминистрации влечет прекращениеполномочий главыадминистрациинепосредственно по истеченииуказанного срока.Президент Российской Федерации вправедосрочно прекратитьполномочия назначенного на должность главы администрации занарушениеКонституции Российской Федерации и законов РоссийскойФедерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации,Правительством Российской Федерации и иными федеральнымиорганами государственной власти и управления; законодательных и иныхнормативных актов, принимаемых органами государственной власти иуправления субъектов Федерации; актов, принимаемых органамиместного самоуправления.В случае, если назначениена должность главы администрациипроизведено без согласования с соответствующим Советом народныхдепутатов в период до вступления в силу указанного Закона, Советнародных депутатов вправев течениемесяца с момента вступленияв силу указанного Закона предложить Президенту Российской Федерациипроизвести назначениена должность главы администрации всоответствии с установленным настоящим Законом порядком.Припринятии Советом народных депутатов решения, предлагающегоПрезиденту Российской Федерациипроизвести назначениена должностьглавы администрации в установленном Законом порядке, ПрезидентРоссийской Федерации в месячный срок с момента получения такогопредложения принимает решениео внесениина согласованиекандидатурна должность главы администрации.НесоблюдениеПрезидентом Российской Федерации месячногосрока рассмотрения предложения Совета народных депутатовоназначениина должность главы администрациив установленном Закономпорядке,влечет прекращениеполномочий назначенного до вступленияв силу Закона главы администрации непосредственно по истеченииуказанного срока.Таким образом, положениеглав администраций, назначенныхПрезидентом Российской Федерации, стало ещеболеенестабильным, поскольку в любой момент онимогли быть освобождены от занимаемойдолжности либо по иницативеПрезидента, либо по решению областногоСовета. В связи с чем,в рядерегионов стали инициироваться решениясоответствующих Советов о проведении выборов глав администраций.В апреле1993 года такиевыборы прошли в Брянской, Липецкой,Орловской и Смоленской областях[8]. Одновременно стала укреплятьсясолидарность назначенных глав администраций. Это проявилось прирешении вопроса об освобожденииот должности главы администрации Иркутской области[9].Практика формирования органов исполнительной власти в краях,областях Президентом была вновь взята под контроль в период событийсентября октября 1993 года. С роспуском Верховного СоветаРоссийской Федерации у Президента появилась возможностьсамостоятельно, без оглядки на парламент урегулировать вертикальисполнительной власти. Отмена норм Закона Российской Федерации«О краевом, областном Советенародных депутатов и краевой, областнойадминистрации», закреплявших избраниеглав администрации,обозначило стремлениеглавы государства к сохранению порядканазначения глав администраций.Такая ситуация сохранялась около двух лет‚ до издания УказаПрезидента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года№ 951 «О выборах в органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации и в органы местного самоуправления». Согласноволеглавы государства выборы глав органов исполнительной властисубъектов Федерации в основном были завершены к марту 1997 года.Положениеизбранных глав исполнительной государственной властисубъектов Федерациистало настолько независимым от федеральнойвласти, что мы сегодня вынуждены говорить о необходимостивосстановления вертикали исполнительной власти в сформированном«децентрализованном государстве».Действительно, в качествеоснований для досрочного прекращенияполномочий глав исполнительной государственной власти субъектовФедерации федеральным законодательством признавались лишьобъективныеобстоятельства, такиекак:утрата гражданства Российской Федерации;выезд на постоянноеместожительство за пределы края, области;вступлениев законную силу обвинительного приговора суда вотношении главы администрации;личноезаявлениеглавы администрации о сложении полномочий.
Ссылки на источники1.Свод Законов РСФСР. М., 1986. Т.1. С. 487517.2.Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 34, ст. 1146.3.Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 45, ст. 1491.4.Постановление ВС РСФСР от 4 октября 1991 года «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Архив Тюменской областной Думы.5.Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 18301 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Архив Тюменской областной Думы.6.Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 24491 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №13, ст. 663.7.Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации: Монография. Архангельск: Поморский госуниверситет, 1999. С. 141.8.Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М.: РАГС, 1997. С. 46.9.Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государствои право, 1998, № 5, с. 15.
