Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов в системе муниципальной службы
Retracted
Г.
Ю. МицыкДата ретракции: 12.01.2018
Изъятие статьи вызвано неправомерным заимствованием Г. Ю. Мицык в недопустимом объеме результатов научных исследований Чаннова С.Е., Казаченковой О.В., Слюсаренко Т.В. (Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009. № 4. - С. 63-76; Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. - С. 3-7; Слюсаренко Т.В. Урегулирование конфликта интересов в системе муниципальной службе // Вопросы управления. 2009. № 4. - С. 43-47).
Изъятие статьи вызвано неправомерным заимствованием Г. Ю. Мицык в недопустимом объеме результатов научных исследований Чаннова С.Е., Казаченковой О.В., Слюсаренко Т.В. (Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009. № 4. - С. 63-76; Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. - С. 3-7; Слюсаренко Т.В. Урегулирование конфликта интересов в системе муниципальной службе // Вопросы управления. 2009. № 4. - С. 43-47).
Библиографическое описание статьи для цитирования:
Мицык
Г.
Ю. Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов в системе муниципальной службы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». –
2014. – № 11 (ноябрь). – С.
151–155. – URL:
http://e-koncept.ru/2014/14327.htm.
Аннотация. Работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования конфликта интересов в системе муниципальной службы в российском законодательстве. На современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точек зрения достаточно проблематично. Конфликт интересов имеет много белых пятен, его юридическое определение неоднозначно. В настоящей статье доказана целесообразность расширительного подхода в толковании личной заинтересованности с включением личной выгоды. В статье выявляются тенденции и перспективы развития законодательства, регламентирующего урегулирование конфликта интересов в системе муниципальной службы.
Ключевые слова:
институты гражданского общества, коррупция, органы государственной власти, конфликт интересов, муниципальная служба, муниципальные служащие, служебное положение, система государственной и муниципальной службы, органы местного самоуправления
Похожие статьи
Текст статьи
МицыкГалинаЮрьевна,кандидатюридическихнаук,доценткафедрытеориигосударстваиправаигосударственноправовыхдисциплинТверскогофилиалаМосковскогогуманитарноэкономическогоинститута,г.Тверьgrandust@mail.ru
Актуальныепроблемыурегулированияконфликтаинтересов
всистемемуниципальнойслужбы
Аннотация.Работапредставляетсобойкомплексноеисследованиеправовогорегулированияконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбывроссийскомзаконодательстве.Насовременномэтапеурегулированиеконфликтаинтересовистеоретической,испрактическойточек зрениядостаточнопроблематично.Конфликтинтересовимеетмногобелыхпятен,егоюридическоеопределениенеоднозначно.Внастоящейстатьедоказанацелесообразностьрасширительногоподходавтолкованииличнойзаинтересованностисвключениемличнойвыгоды.Встатьевыявляютсятенденциииперспективыразвитиязаконодательства,регламентирующегоурегулированиеконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбы.Ключевыеслова:конфликтинтересов,коррупция,муниципальнаяслужба,муниципальныеслужащие,служебноеположение,системагосударственнойимуниципальнойслужбы,органыгосударственнойвласти,органыместногосамоуправления,институтыгражданскогообщества.Раздел:(03)философия;социология;политология;правоведение;науковедение.
Коррупциюотождествляютсовзяточничествомвсистемегосударственнойимуниципальнойслужбы,рассматриваявбольшинствеслучаевкакформузлоупотребленияслужебнымположениемвгрупповыхилисобственныхинтересах.Коррумпированныемуниципальныеслужащиеосуществляютсвоиобязанностинеэффективно,предвзятоинеобъективно.КакуказываетЛ.А.Солдатова,«росткоррупцииворганахгосударственнойвластииуправленияобусловленпреждевсегоотсутствиемчеткогозаконодательногорегулированиямногихвопросовгосударственнойслужбы,действенногоконтролянадисточникамидоходовгосударственныхимуниципальныхслужащих»[1].
Необходимостьюстановятсяформированиеипретворениевпрактикугосударственногоимуниципальногоуправленияединойполитикивсферепредупрежденияипротиводействиякоррупции,мобилизацияусилийоргановгосударственнойвласти,органовместногосамоуправления,институтовгражданскогообщества,организацийигражданпоминимизацииеепоследствий,совершенствованиезаконодательстваогосударственнойимуниципальнойслужбевцеляхустановленияобязательнойпрофилактикинедопустимостииспользованияслужащимидолжностногоположениявчастныхилигрупповыхинтересах.КакотмечаетА.А.Гришковец,«мероприятияпоформированиюадминистративноправовыхсредствпредупрежденияипресечениякоррупциидолжныбытьувязанысмероприятиямипосовершенствованиюзаконодательстваогосударственнойслужбе»[2],исегомнениемподанномувопросунеобходимосогласиться,посколькумеханизмпрофилактикиипредупреждениякоррупциидаствозможностьосуществитьпоэтапнуюликвидациюизпрактикиработыоргановгосударственнойвластииоргановместногосамоуправленияусловийиситуаций,еепорождающихивзначительнойстепениснижающихэффективностьдеятельностигосударственныхимуниципальныхорганов.Однимизспособовпредупреждениякоррупционныхпроявленийвсистемегосударственнойимуниципальнойслужбы,призваннымреализовыватьпринциппубличностииоткрытостидеятельностиоргановгосударственнойвластииместногосамоуправления,выступаетинститутконфликтаинтересов.ВРоссииконцепцияконфликтаинтересовтольконачинаетскладываться,посколькудонедавнеговременитакогопонятиягосударственнаяимуниципальнаяслужбанезнала.Ранеемуниципальномуслужащемузапрещалосьзаниматьсядругойоплачиваемойдеятельностью,кроменаучной,педагогическойиинойтворческой.С1июня2007г.,смоментавступлениявсилуновогозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»муниципальныйслужащий,заисключениемслужащего,замещающегодолжностьглавыместнойадминистрациипоконтракту,вправеспредварительнымписьменнымуведомлениемпредставителянанимателя(работодателя)выполнятьинуюоплачиваемуюработу,еслиэтонеповлечетзасобойконфликтинтересов(ч.2ст.11указанногозакона).Термин«конфликт»(отлат.conflictus–столкновение)определяетсякакстолкновениепротивоположнонаправленныхцелей,интересов,позиций,мненийиливзглядовоппонентовилисубъектоввзаимодействия.Восновелюбогоконфликталежитситуация,включающаялибопротиворечивыепозициисторонпокакомулибоповоду,либопротивоположныецелиилисредстваихдостижениявданныхобстоятельствах,либонесовпадениеинтересов,желанийоппонентовит.п.[3]
Понятие«конфликтинтересов»вроссийскомзаконодательствепоявилосьизначальновзаконодательствеопредпринимательскойдеятельности,напримерФедеральномзаконеот22апреля1996г.№39ФЗ«Орынкеценныхбумаг»[4](ст.3)ирядедругихактов.Применительнокгосударственнымслужащимвпервыепонятие«конфликтинтересов»былозакрепленовФедеральномзаконе«ОсистемегосударственнойслужбывРФ»[5].Внастоящеевремяопределениеданногопонятия,атакжепорядокпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовсодержатсявфедеральныхзаконах«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»[6](ст.19)и«Опротиводействиикоррупции»[7](ст.10).Соответственно,авторыФедеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»от02.03.2007№25ФЗраспространилиуказанныйинститутинамуниципальныхслужащих.Вуказанномзаконеподконфликтоминтересовпонимаетсяситуация,прикоторойличнаязаинтересованностьмуниципальногослужащеговлияетилиможетповлиятьнаобъективноеисполнениеимдолжностныхобязанностейиприкоторойвозникаетилиможетвозникнутьпротиворечиемеждуличнойзаинтересованностьюмуниципальногослужащегоизаконнымиинтересамиграждан,организаций,общества,РоссийскойФедерации,субъектаРоссийскойФедерации,муниципальногообразования,способноепривестикпричинениювредаэтимзаконныминтересамграждан,организаций,общества,РоссийскойФедерации,субъектаРоссийскойФедерации,муниципальногообразования.Личнаязаинтересованность–этовозможностьполучениямуниципальнымслужащимприисполнениидолжностныхобязанностейдоходов(неосновательногообогащения)вденежнойлибонатуральнойформе,доходовввидематериальнойвыгодынепосредственнодлямуниципальногослужащего,членовегосемьиилииныхлиц(родителей,супруги,детей,братьев,сестер,атакжебратьев,сестер,родителейидетейсупругов),атакжедлягражданилиорганизаций,скоторымимуниципальныйслужащийсвязанфинансовымиилиинымиобязательствами.Помнениюразработчиковзакона«Опротиводействиикоррупции»,надлежащимпризнаетсяслужебноеповедение,обеспечивающееисполнениеисоблюдениеустановленныхобязанностейиограничений,позволяющихизбежатькоррупционноопасныхситуаций.Вцеломдляконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбехарактерноналичие(иливозможностьналичия)личнойзаинтересованностичиновника,котораявлияетилиможетповлиятьнабеспристрастноеисполнениеслужебныхобязанностей.Втожевремясучетомтого,чтоличнаязаинтересованностьбылаопределенавназванномвышезаконе«Омуниципальнойслужбе»посредствомполучениятолькоценностей,иногоимуществаилиуслугимущественногохарактера,иныхимущественныхправ,определениеконфликтаинтересовбылосуженопосравнениюсгражданскимзаконодательством,гдевличнуюзаинтересованностьпопадаютиимущественныеиличныенеимущественныеинтересы.Поэтомурасширительныйподходвтолкованииличнойзаинтересованностисвключениемличнойвыгодыбылбыболееверным.Вотвмеждународномправеконфликтинтересовсвязываетсянетолькосвыгодамиматериальногохарактера.Так,например,вч.5ст.8«Кодексыповеденияпубличныхдолжностныхлиц»КонвенцииООНпротивкоррупции,ратифицированнойРоссией17февраля2006г.,нарядусматериальнымивыгодамиконфликтинтересовсвязываетсяисвозможностьюполучениявыгод,связанныхсвнеслужебнойдеятельностью,занятиями,инвестициями,активамиилиинымивыгодами.Здесьжевп.«б»ст.2«Термины»подимуществомпонимаютсялюбыеактивы,какматериальные,такинематериальные[8].ВМеждународномкодексеповедениягосударственныхдолжностныхлиц,принятомООН12декабря1996г.,приформулированииконфликтаинтересоввст.4раздела2финансовыеиличныевыгодытакжеспециальноразделяются[9].
Возникновениеконфликтаинтересовнеизбежновсилуспецификимуниципальногоуправленияиобусловленопреждевсегоненадлежащейреализациейконституционныхпринциповзащитыиохраныправисвободчеловекаигражданина,нарушениемпринциповмуниципальнойслужбы,отклоняющимисяотнормыдействиямииповедениеммуниципальногослужащего,последствиямикоторыхвыступаютнеобъективноеисполнениетакимислужащимидолжностных(служебных)обязанностей,противоречиемеждуличнойзаинтересованностьюизаконнымиинтересамиграждан,организаций,общества,государства,причинениевредаэтимзаконныминтересам.Бесспорно,появлениеинститутаконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбевнеслоопределенныйпозитивныйвкладвборьбускоррупцией.Реальнодействующиймеханизмурегулированиятакогоконфликтапозволитопределитьслабыезвеньявсистемемуниципальногоуправления,даствозможностьвыявитьконфликтныйпотенциал,степеньвероятностипереходаколичественнойикачественнойсовокупностиимеющихсяпротиворечийнепосредственновконфликт,поможетустановитьналичиепротиворечиймеждуличнымиинтересамимуниципальногослужащегоипубличнымиинтересами,сформулироватьпревентивныемерыпопредупреждениютакогоконфликта.Вцеляхэффективногоурегулированияконфликтаинтересовнеобходимонаначальномэтапевыявитьпричиныеговозникновенияиспособствующиеэтомуусловия,определитьдинамикуегоразвития,повозможностиснизитьуровеньконфликтногопротивостояния,взятьподконтрольегопротекание,определитьнеобходимыеформыиспособыегоурегулирования,методыикритерииоценкиэффективностиегоразрешения.Насовременномэтапеурегулированиеконфликтаинтересовистеоретической,испрактическойточекзрениядостаточнопроблематично.Конфликтинтересовимеетмногобелыхпятен,егоюридическоеопределениенеоднозначно,досихпорнеопределеныспособствующиееговозникновениюпричиныиусловия,отсутствуетпереченьтиповыхконфликтныхситуаций,законодательноустановленныймеханизмпредотвращенияиурегулированияконфликтаопределенвсамыхобщихчертах,чтонепозволяетприменятьегонапрямую,бездополнительногоурегулированияподзаконнымиактами,невыработанмеханизмограничениялибоотказаотличныхинтересов,способныхпривестикконфликтуинтересов,путемотказаотполучениядоходов,выгоды,подарков,презентов,передачиакций,ценныхбумаг,долейучастиявуставныхкапиталахорганизацийвдоверительноеуправлениевустановленномпорядке,отсутствуюткритерииоценкиэффективностиразрешенияконфликтавцеляхисключенияегоповторения,неналаженасистемаобучениямуниципальныхслужащихповедениювусловияхконфликтаинтересов,субъектныйсоставучастниковконфликтаограничиваетсятолькомуниципальнымислужащими,втовремякаклица,замещающиемуниципальныедолжностииимеющиенаибольшуюподверженностьвовлечениювконфликтнуюситуацию,изсферырегулированияконфликтавыпадают[10].
ВсферепротиводействияконфликтаминтересовЗакон«Опротиводействиикоррупции»наделяетмуниципальныхслужащихследующимиобязанностями:приниматьмерыпонедопущениюлюбойвозможностивозникновенияконфликтаинтересов,чтоподразумеваетнеобходимостьмуниципальногослужащеговоздерживатьсяотконтактовсразличнымиорганизациями,сферыдеятельностикоторыхпересекаютсясегодолжностнымиобязанностями,атакжемаксимальноуйтиотличныхпредпочтенийприпринятииуправленческихрешенийит.п.;письменноуведомитьнепосредственногоруководителяовозникновенииилиугрозевозникновенияконфликтаинтересов,кактолькообэтомстанетизвестно.Нооценочныйхарактерконфликтанапрактикеможетвызватьтрудностисреализациейданнойнормы,таккаксаммуниципальныйслужащийможетиневидетьналичияпредконфликтнойситуации.Вторымсубъектом,накоторогоЗаконвозлагаетобязанностьприниматьмерыпопредотвращениюилиурегулированиюконфликтаинтересов,являетсяпредставительнанимателя.Главнымспособомполученияпредставителемнанимателясведенийовозникновенииконфликтаинтересоввыступаетуведомлениеегосамимслужащим,укотороговозникконфликтинтересов,либонепосредственнымначальникомтакогослужащего.Помимоэтого,называютсяииныеисточникиинформации:декларацииодоходах,подаваемыемуниципальнымислужащими,ииныепредставляемыеимисведения;заявления,включаяанонимные,гражданиорганизаций,втомчислесчитающихсебяпострадавшимиотнеправомерныхдействиймуниципальногослужащего;материалыпубликацийвсредствахмассовойинформации;результатыслужебныхпроверокит.п.[11]
Вч.4и5ст.11Закона«Опротиводействиикоррупции»содержитсяуказаниенаосновныеспособыпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовнагосударственнойилимуниципальнойслужбе:изменениедолжностногоилислужебногоположения,вплотьдоотстранениямуниципальногослужащегоотисполнениядолжностных(служебных)обязанностей;отказотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновенияконфликтаинтересов;отводилисамоотводмуниципальногослужащего;передачапринадлежащихемуценныхбумаг,акций(долиучастия,паявуставных(складочных)капиталахорганизаций)вдоверительноеуправлениевслучае,еслимуниципальныйслужащийвладеетценнымибумагами,акциями(долямиучастия,паямивуставных(складочных)капиталахорганизаций[12].
Рассмотримнекоторыенаиболееспорныеспособыболееподробно.Первыйспособзаключаетсявизменениидолжностноголибослужебногоположения,являющегосясторонойконфликтаинтересовмуниципальногослужащего,вплотьдоихотстраненияотисполнениядолжностных(служебных)обязанностей.Трудностьпримененияуказанногоспособазаключаетсявтом,чтопонятие«изменениедолжностногоилислужебногоположениямуниципальногослужащего»вдействующемзаконодательствеотсутствует.Сучетомэтогополагаем,чтоподизменениемдолжностного(служебного)положенияслужащегонадлежитпониматьпереводнаинуюдолжностьмуниципальнойслужбыилиувольнениетакихслужащихсмуниципальнойслужбы.Однакотакойпереводможетбытьосуществлентолькосписьменногосогласиямуниципальногослужащего,анепосредствомисключительноговолеизъявленияпредставителянанимателя,азаконодательствоомуниципальнойслужбе,атакжеТрудовойкодексРоссийскойФедерации[13]непредусматриваюттакогооснованиядлярасторженияслужебногоконтракта,какучастиевконфликтеинтересов.Необходимоотметить,чтопереводилиувольнениеслужащегоносятпостоянныйхарактер.Междутемизначальнопредложеннаяст.19Федеральногозакона«ОгосударственнойгражданскойслужбеРоссийскойФедерации»,азатемнашедшаяотражениевст.14.1Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРоссийскойФедерации»,ст.11Федеральногозакона«Опротиводействиикоррупции»возможностьотстранениягосударственногоилимуниципальногослужащегоотисполнениядолжностныхобязанностей(отстраненияотзамещаемойдолжности)носитчетковыраженныйвременныйхарактер,посколькураспространяетсвоедействиетольконапериодрешениявопросаоналичиилибоотсутствииситуацииконфликтаинтересов.Следующийспособпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовзаключаетсявдобровольномотказемуниципальногослужащегоотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновениятакогоконфликта.Однакопонятиевыгодывфедеральныхзаконах«ОгосударственнойгражданскойслужбеРоссийскойФедерации»,«ОмуниципальнойслужбевРоссийскойФедерации»,«Опротиводействиикоррупции»такинебылонераскрыто.Полагаем,чтоподвыгодойможнопониматьполучениегосударственнымилимуниципальнымслужащимльготилипреференций,связанныхсиспользованиемсвоегослужебногостатуса,атакжелюбыхдругихпреимуществ,вытекающихизихнеслужебнойдеятельности(например,изуправлениянекоммерческойорганизацией,владенияимуществом,ценнымибумагами)[14].Такжеотсутствуетясностьввопросахреализациипроцедурыотказамуниципальногослужащегоотужеполученнойилитолькопланируемойкполучениювыгоды,статусатакогоотказа,последствийегонарушения,возможностиурегулированиямеханизмаотказаотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновенияконфликтаинтересов,подзаконнымиактами.Некоторыенедоумениявызываетп.3ст.14.1Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»,гдепредставительнанимателя(работодатель)обязанпринятьмерыпопредотвращениюилиурегулированиюконфликтаинтересов,вплотьдоотстраненияэтогомуниципальногослужащегоотзамещаемойдолжностимуниципальнойслужбынапериодурегулированияконфликтаинтересовссохранениемзанимденежногосодержаниянавсевремяотстраненияотзамещаемойдолжности.Думается,законодательимелввидуневесьпериодурегулированияконфликтаинтересов,атолькоситуации,когда,собственноговоря,ещетолькорешаетсявопросоналичииилиотсутствииконфликтавообще.Крометого,требуетурегулированияпроцессотвода(самоотвода)муниципальногослужащего.Понятиеотвода(самоотвода)ранеевзаконодательствеомуниципальнойслужбенеиспользовалосьибылохарактернодляпроцессуальногозаконодательствавотношениисудей,экспертов,специалистов,прокуроровит.д.Поаналогииможнопредположить,чтоотвод(самоотвод)муниципальногослужащегоможеткасатьсянедопущенияегокрассмотрениюконкретногодела,принятияопределенногоуправленческогорешенияит.п.Влюбомслучаеприменениеданногоспособаневозможнодотехпор,покаслучаиипорядокотвода(самоотвода)муниципальныхслужащихнебудутподробнорегламентированымуниципальнымзаконодательством[15].
Вотличиеотзакона«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»,Федеральнымзакономот02.03.2007№25ФЗнеустановленыконкретныеспособыурегулированияконфликтаинтересовприустройствемуниципальногослужащегонаработупосовместительству,чтоврядлиоправданно.Врезультатенеимеетзаконодательногорешениявопросопоследствияхуведомлениямуниципальнымслужащимпредставителянанимателяосвоемнамеренииработатьпосовместительствувтомслучае,еслипоследнийусмотритналичиеконфликтаинтересов.Вотличиеотаналогичнойситуациинагосударственнойгражданскойслужбе,намуниципальнойупредставителянанимателяотсутствуютвластныерычагинетолькодлятого,чтобыопределитьналичиеилиотсутствиеконфликтаинтересов,нодажеидлятого,чтобызапретитьмуниципальномуслужащемуработатьпосовместительствупривыявлениитакогоконфликта.Каксовершенносправедливоотмечается,Федеральныйзакон«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»,разрешивгражданскимслужащимработатьпосовместительству,еслиэтоневызываетконфликтаинтересов,вместестемустанавливаетсерьезныесанкциивслучаезлоупотребленияданнымправом.Государственныйгражданскийслужащий,продолжающийработатьпосовместительству,несмотрянапринятоекомиссиейрешениеоналичииконфликтаинтересов,темсамымнарушаетобязанность,предусмотреннуюп.12ч.1ст.15закона,чтовсоответствиисп.13ч.1ст.33являетсяоснованиемпрекращенияслужебногоконтракта,освобожденияотзамещаемойдолжностииувольнениясгражданскойслужбы.Авотст.19Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»предусматриваетвозможностьрасторжениятрудовогодоговорасмуниципальнымслужащимпоинициативепредставителянанимателя(работодателя)тольковслучаяхнесоблюденияограниченийизапретов,связанныхсмуниципальнойслужбой.Однаконаличиеконфликтаинтересовнеотноситсяникограничениям,никзапретам[16].
Указанныеположениязаконануждаютсявсовершенствовании,причемименнонафедеральномуровне.Решитьэтотвопроспутемрегиональногоилимуниципальногоправотворчестваневозможно,таккаконсвязансограничениемправмуниципальныхслужащих,чтодопускаетсявсоответствиисч.3ст.55Конституциитолькофедеральнымзаконом.Взаконелишьотмечаетсявозможностьвпорядке,определяемоммуниципальнымправовымактом,образовыватькомиссиипоурегулированиюконфликтаинтересов.ВопросыработыподобнойкомиссиинагосударственномуровнеопределеныУказомПрезидентаРФот03.03.2007№269[17].Думается,чтовсоответствииспринципомвзаимосвязигосударственнойигражданскойслужбыосновныетребованиякдеятельностикомиссиимогутбытьпримененыинамуниципальномуровне.Дажееслиуказанныекомиссииисоздаютсявмуниципальныхобразованиях,напрактикеоничастоносятформальныйхарактер,вомногомпопричинеэпизодическогохарактераихработы,обусловленноготем,чтоединственнымоснованиемдляпроведениязаседанийявляетсяпоступившаяинформацияоналичииличнойзаинтересованности,котораяприводитилиможетпривестикконфликтуинтересов:нетинформации–комиссиянеработает[18].Крометого,рекомендательныйхарактеррешенийкомиссий,предусмотренныйзаконодателем,такженеспособствуетееплодотворнойработе.Отсутствиевозможностипримененияопределенныхмервоздействиякнарушителямправовыхпредписанийсведеткнулюкоэффициентполезногодействияданнойкомиссии,посколькулюбоймуниципальныйслужащийбудетзаранеезнатьопростойформальностирешений,принимаемыхкомиссиями,отсутствиинеблагоприятныхпоследствийвследствиенарушенияпредписанийзаконаиответственностикактаковой,иунегонебудетмотивации(вотличиеотситуаций,складывающихсявобластинорм,регламентирующихдисциплинарную,административнуюилитемболееуголовнуюответственность)кнедопущениювозникновенияконфликтаинтересов.Такимобразом,основнымсубъектомпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбепокаостаетсяруководитель.Законодателюследовалобыпредусмотретьименноколлегиальное,анеединоличноерешениевопросаоналичииилиотсутствииконфликтаинтересов.Мерамипредотвращенияконфликтаинтересов,втомчислепревентивными,могутвыступатьсовершенствованиесистемыиструктуры,организациидеятельностиоргановместногосамоуправления;исключениедублирования,конкретизацияиоптимизацияполномочийгосударственныхимуниципальныхоргановислужащих;совершенствованиепорядкаиспользованиямуниципальныхресурсов,размещениязаказовнапоставкутоваров,выполнениеработ,оказаниеуслугдлямуниципальныхнужд;установлениедлялиц,замещающихмуниципальныедолжности,аналогичныхопределеннымдлямуниципальныхслужащихобязанностей,ограниченийизапретов;разработкаправовогоиорганизационногомеханизмапередачимуниципальнымслужащимвдоверительноеуправлениеценныхбумаг,акций(долейучастиявуставныхкапиталахорганизаций);продолжениепрактикипредоставлениясведенийодоходах,обимуществеиобязательствахимущественногохарактеравсемислужащими,анетольковключеннымивперечень,установленныйнормативнымиправовымиактамиРоссийскойФедерации;повышениеуровняденежногосодержаниямуниципальныхслужащих,мотивацииэффективногоисполненияимисвоихдолжностныхобязанностей;обеспечениеправовойисоциальнойзащищенностислужащих;законодательноезакреплениеперечняситуаций,привозникновениикоторыхмуниципальныйслужащийобязанписьменноуведомитьсвоегонепосредственногоначальникаовозникшемконфликтеинтересовилиовозможностиеговозникновения;урегулированиеконфликтовинтересовнезависимымиоторганаместногосамоуправлениякомиссиями[19].
Взаключениехочетсяотметить,чтоконфликтинтересоввсистемемуниципальнойслужбынельзярассматриватьодносторонне,какпростоепротиворечиеличныхинтересовслужащегоиобщества,гражданиихобъединений.Вегоосновенаходятсяразличныефакторы,определенныеусловияисполнениямуниципальнымслужащимдолжностныхобязанностей,институциональныепогрешностиворганизациисистемымуниципальнойслужбыидр.Толькозапретительнымиирекомендательнымимерамиисключитьпоявлениеконфликтовинтересоввсистемемуниципальнойслужбыневозможно[20].Необходимообратитьвниманиеинаформированиеадекватнойгосударственным,муниципальным,общественныминтересамвнутреннейивнешнейсредымуниципальнойслужбы,профессиональнойличностимуниципальногослужащего,восновемотивациидолжностногоповедениякоторойбудутнаходитьсяпринципыслуженияобществу,соблюдениезаконностииуважениегражданскихправисвободличности.Ссылкинаисточники1.СолдатоваЛ.А.Конфликтинтересовнамуниципальнойслужбе//Журналроссийскогоправа.–2011.–№3.–С.46.2.ГришковецА.А.ПроблемыреформымуниципальнойслужбывРоссийскойФедерации//Государствоиправо.–2011.–№7.–С.23.3.СлюсаренкоТ.В.Урегулированиеконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбы//Государственнаявластьиместноесамоуправление.–2011.–№11.–С.24.4.Федеральныйзакон«Орынкеценныхбумаг»от22.04.1996г.№39ФЗ//СЗРФ.–1996.–№17. –Ст.1918.5.Федеральныйзакон«ОсистемегосударственнойслужбывРоссийскойФедерации»от27.05.2003г.№58ФЗ//СЗРФ.–2003.–Ст.2063.6.Федеральныйзакон«Огосударственнойгражданскойслужбе»от27.07.2004г.№79ФЗ//СЗРФ.–2004.–№31. –Ст.3215.7.Федеральныйзакон«Опротиводействиикоррупции»от25.12.2008г.№273ФЗ//СЗРФ.–2008.–№52(часть1). –Ст.6228.8.ОхотскийЕ.В.Правовойстатусгосударственногослужащего//Государствоиправо.–2012.–№9.–С.6.9.КозбаненкоВ.А.Правовоеобеспечениестатусагосударственныхимуниципальныхслужащих:общееиособенное//Государствоиправо.–2012.–№1.–С.37.10.КазаченковаО.В.Актуальныевопросыурегулированияконфликтаинтересовнагосударственнойимуниципальнойслужбе. –URL: www.justicemaker.ru/viewarticle.php?art=602&id=25.11.ЗахватоваЮ.Местноесамоуправлениекакресурсразвитиястраны//РоссийскаяФедерациясегодня.–2012.–№18.–С.20–21
12.СлюсаренкоТ.В.Указ.соч.–С.26.13.ТрудовойкодексРоссийскойФедерации//СЗРФ.–2002.–№1(часть1). –Ст.3.14.СоловьевС.Г.Должностноелицоместногосамоуправления:вопросытеорииипрактики//Журналроссийскогоправа.–2011.–№8.–С.12.15.КазаченковаО.В.Указ.соч.16.СолдатоваЛ.А.Указ.соч.–С.47–48.17.УказПрезидентаРоссийскойФедерацииот03.03.2007г.№269//Российскаягазета.–2007.–05марта.18.ВасильевВ.,ЛазаревВ.Коллизииместногосамоуправления:взглядизпровинции//Российскаягазета.–2011.–№38.–С.23.19.АвакьянС.А.Проблемызаконодательствавобластиместногосамоуправления//Местноеправо.–2011.–№2–3.–С.14.20.СлюсаренкоТ.В.Указ.соч.–С.29.
Galina Mitsyk,Candidate ofLegal Sciences,AssociateProfessor at the chair ofTheoryofStateandLawandPublicLawDisciplines,TverbranchofMoscowHumanitarianEconomicInstitute,Tvergrandust@mail.ruActualproblemsofconflictofinterestagreement inthesystemofcommunityserviceAbstract. Thepaper isacomprehensivestudyofthelegalregulationofconflictsofinterestinthesystemofmunicipalserviceintheRussianlegislation.Atthecurrentstage,agreementofconflictofinterestis problematic with boththeoreticalandpracticalpointsofview.Conflictofinteresthasalotofblindspots,itslegaldefinitionisambiguous.The paper provestheexpedienceoftheexpansionapproachintheinterpretationofpersonalinterestwiththeinclusionofpersonal.Thepaper identifiestrendsandprospectsofdevelopmentoflegislationonconflictofinterestsinthesystemofcommunityservice.Keywords:conflictsofinterest,corruption,communityservice,municipalemployees,employmentstatus,thesystemofStateandmunicipalservice,publicauthorities,localgovernments,institutionsofcivilsociety.References1.Soldatova,L. A. (2011) “Konflikt interesov na municipal'noj sluzhbe”,Zhurnal rossijskogo prava,№ 3,p.46(in Russian).2.Grishkovec,A. A. (2011) “Problemy reformy municipal'nojsluzhby v Rossijskoj Federacii”, Gosudarstvo i pravo,№ 7,p.23(in Russian).Sljusarenko,T. V. (2011) “Uregulirovanie konflikta interesov v sisteme municipal'noj sluzhby”,Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie,№ 11,p,24(in Russian).4.(1996) “Federal'nyj zakon “O rynke cennyh bumag” ot 22.04.1996 g. № 39FZ”,SZ RF,№ 17,st.1918(in Russian).5.(2003) “Federal'nyj zakon “O sisteme gosudarstvennojsluzhby v Rossijskoj Federacii” ot 27.05.2003 g. № 58FZ”,SZ RF,st.2063(in Russian).6.(2004) “Federal'nyj zakon “O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe” ot 27.07.2004 g. № 79FZ”,SZ RF,№ 31,st.3215(in Russian).7.(2008) “Federal'nyj zakon “O protivodejstvii korrupcii”ot 25.12.2008 g. № 273FZ”,SZ RF,№ 52 (chast'1),st.6228(in Russian).8.Ohotskij,E. V. (2012) “Pravovoj status gosudarstvennogo sluzhashhego”,Gosudarstvo i pravo,№ 9,p.6(in Russian).9.Kozbanenko,V. A. (2012) “Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennyh i municipal'nyh sluzhashhih: obshhee i osobennoe”,Gosudarstvo i pravo,№ 1,p.37(in Russian).10.Kazachenkova,O. V. Aktual'nye voprosy uregulirovanija konflikta interesov na gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhbe.Available at: www.justicemaker.ru/viewarticle.php?art=602&id=25(in Russian).11.Zahvatova,Ju. (2012) “Mestnoe samoupravlenie kak resurs razvitija strany”,Rossijskaja Federacija segodnja,№ 18,pp.20–21 (in Russian).12.Sljusarenko, T. V. (2011)Op. cit.,p.26.13.(2002) “Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii”,SZ RF,№ 1 (chast' 1),st.3(in Russian).14.Solov'ev,S. G. (2011) “Dolzhnostnoe lico mestnogo samoupravlenija: voprosy teorii i praktiki”, Zhurnal rossijskogo prava,№ 8,p.12(in Russian).15.Kazachenkova O. V. Op. cit.16.Soldatova, L. A. (2011) Op. cit.,pp.47–48.17.(2007) “Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 03.03.2007 g. № 269”,Rossijskaja gazeta,05 marta.18.Vasil'ev,V. &Lazarev,V. (2011) “Kollizii mestnogo samoupravlenija: vzgljad iz provincii”,Rossijskaja gazeta,№ 38,p.23(in Russian).19.Avak'jan,S. A. (2011) “Problemy zakonodatel'stva v oblasti mestnogo samoupravlenija”,Mestnoe pravo,№ 2–3,p.14(in Russian).20.Sljusarenko, T. V. (2011)Op. cit.,p.29.
Рекомендованокпубликации:
ГоревымП.М.,кандидатомпедагогическихнаук,главнымредакторомжурнала«Концепт»
Актуальныепроблемыурегулированияконфликтаинтересов
всистемемуниципальнойслужбы
Аннотация.Работапредставляетсобойкомплексноеисследованиеправовогорегулированияконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбывроссийскомзаконодательстве.Насовременномэтапеурегулированиеконфликтаинтересовистеоретической,испрактическойточек зрениядостаточнопроблематично.Конфликтинтересовимеетмногобелыхпятен,егоюридическоеопределениенеоднозначно.Внастоящейстатьедоказанацелесообразностьрасширительногоподходавтолкованииличнойзаинтересованностисвключениемличнойвыгоды.Встатьевыявляютсятенденциииперспективыразвитиязаконодательства,регламентирующегоурегулированиеконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбы.Ключевыеслова:конфликтинтересов,коррупция,муниципальнаяслужба,муниципальныеслужащие,служебноеположение,системагосударственнойимуниципальнойслужбы,органыгосударственнойвласти,органыместногосамоуправления,институтыгражданскогообщества.Раздел:(03)философия;социология;политология;правоведение;науковедение.
Коррупциюотождествляютсовзяточничествомвсистемегосударственнойимуниципальнойслужбы,рассматриваявбольшинствеслучаевкакформузлоупотребленияслужебнымположениемвгрупповыхилисобственныхинтересах.Коррумпированныемуниципальныеслужащиеосуществляютсвоиобязанностинеэффективно,предвзятоинеобъективно.КакуказываетЛ.А.Солдатова,«росткоррупцииворганахгосударственнойвластииуправленияобусловленпреждевсегоотсутствиемчеткогозаконодательногорегулированиямногихвопросовгосударственнойслужбы,действенногоконтролянадисточникамидоходовгосударственныхимуниципальныхслужащих»[1].
Необходимостьюстановятсяформированиеипретворениевпрактикугосударственногоимуниципальногоуправленияединойполитикивсферепредупрежденияипротиводействиякоррупции,мобилизацияусилийоргановгосударственнойвласти,органовместногосамоуправления,институтовгражданскогообщества,организацийигражданпоминимизацииеепоследствий,совершенствованиезаконодательстваогосударственнойимуниципальнойслужбевцеляхустановленияобязательнойпрофилактикинедопустимостииспользованияслужащимидолжностногоположениявчастныхилигрупповыхинтересах.КакотмечаетА.А.Гришковец,«мероприятияпоформированиюадминистративноправовыхсредствпредупрежденияипресечениякоррупциидолжныбытьувязанысмероприятиямипосовершенствованиюзаконодательстваогосударственнойслужбе»[2],исегомнениемподанномувопросунеобходимосогласиться,посколькумеханизмпрофилактикиипредупреждениякоррупциидаствозможностьосуществитьпоэтапнуюликвидациюизпрактикиработыоргановгосударственнойвластииоргановместногосамоуправленияусловийиситуаций,еепорождающихивзначительнойстепениснижающихэффективностьдеятельностигосударственныхимуниципальныхорганов.Однимизспособовпредупреждениякоррупционныхпроявленийвсистемегосударственнойимуниципальнойслужбы,призваннымреализовыватьпринциппубличностииоткрытостидеятельностиоргановгосударственнойвластииместногосамоуправления,выступаетинститутконфликтаинтересов.ВРоссииконцепцияконфликтаинтересовтольконачинаетскладываться,посколькудонедавнеговременитакогопонятиягосударственнаяимуниципальнаяслужбанезнала.Ранеемуниципальномуслужащемузапрещалосьзаниматьсядругойоплачиваемойдеятельностью,кроменаучной,педагогическойиинойтворческой.С1июня2007г.,смоментавступлениявсилуновогозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»муниципальныйслужащий,заисключениемслужащего,замещающегодолжностьглавыместнойадминистрациипоконтракту,вправеспредварительнымписьменнымуведомлениемпредставителянанимателя(работодателя)выполнятьинуюоплачиваемуюработу,еслиэтонеповлечетзасобойконфликтинтересов(ч.2ст.11указанногозакона).Термин«конфликт»(отлат.conflictus–столкновение)определяетсякакстолкновениепротивоположнонаправленныхцелей,интересов,позиций,мненийиливзглядовоппонентовилисубъектоввзаимодействия.Восновелюбогоконфликталежитситуация,включающаялибопротиворечивыепозициисторонпокакомулибоповоду,либопротивоположныецелиилисредстваихдостижениявданныхобстоятельствах,либонесовпадениеинтересов,желанийоппонентовит.п.[3]
Понятие«конфликтинтересов»вроссийскомзаконодательствепоявилосьизначальновзаконодательствеопредпринимательскойдеятельности,напримерФедеральномзаконеот22апреля1996г.№39ФЗ«Орынкеценныхбумаг»[4](ст.3)ирядедругихактов.Применительнокгосударственнымслужащимвпервыепонятие«конфликтинтересов»былозакрепленовФедеральномзаконе«ОсистемегосударственнойслужбывРФ»[5].Внастоящеевремяопределениеданногопонятия,атакжепорядокпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовсодержатсявфедеральныхзаконах«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»[6](ст.19)и«Опротиводействиикоррупции»[7](ст.10).Соответственно,авторыФедеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»от02.03.2007№25ФЗраспространилиуказанныйинститутинамуниципальныхслужащих.Вуказанномзаконеподконфликтоминтересовпонимаетсяситуация,прикоторойличнаязаинтересованностьмуниципальногослужащеговлияетилиможетповлиятьнаобъективноеисполнениеимдолжностныхобязанностейиприкоторойвозникаетилиможетвозникнутьпротиворечиемеждуличнойзаинтересованностьюмуниципальногослужащегоизаконнымиинтересамиграждан,организаций,общества,РоссийскойФедерации,субъектаРоссийскойФедерации,муниципальногообразования,способноепривестикпричинениювредаэтимзаконныминтересамграждан,организаций,общества,РоссийскойФедерации,субъектаРоссийскойФедерации,муниципальногообразования.Личнаязаинтересованность–этовозможностьполучениямуниципальнымслужащимприисполнениидолжностныхобязанностейдоходов(неосновательногообогащения)вденежнойлибонатуральнойформе,доходовввидематериальнойвыгодынепосредственнодлямуниципальногослужащего,членовегосемьиилииныхлиц(родителей,супруги,детей,братьев,сестер,атакжебратьев,сестер,родителейидетейсупругов),атакжедлягражданилиорганизаций,скоторымимуниципальныйслужащийсвязанфинансовымиилиинымиобязательствами.Помнениюразработчиковзакона«Опротиводействиикоррупции»,надлежащимпризнаетсяслужебноеповедение,обеспечивающееисполнениеисоблюдениеустановленныхобязанностейиограничений,позволяющихизбежатькоррупционноопасныхситуаций.Вцеломдляконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбехарактерноналичие(иливозможностьналичия)личнойзаинтересованностичиновника,котораявлияетилиможетповлиятьнабеспристрастноеисполнениеслужебныхобязанностей.Втожевремясучетомтого,чтоличнаязаинтересованностьбылаопределенавназванномвышезаконе«Омуниципальнойслужбе»посредствомполучениятолькоценностей,иногоимуществаилиуслугимущественногохарактера,иныхимущественныхправ,определениеконфликтаинтересовбылосуженопосравнениюсгражданскимзаконодательством,гдевличнуюзаинтересованностьпопадаютиимущественныеиличныенеимущественныеинтересы.Поэтомурасширительныйподходвтолкованииличнойзаинтересованностисвключениемличнойвыгодыбылбыболееверным.Вотвмеждународномправеконфликтинтересовсвязываетсянетолькосвыгодамиматериальногохарактера.Так,например,вч.5ст.8«Кодексыповеденияпубличныхдолжностныхлиц»КонвенцииООНпротивкоррупции,ратифицированнойРоссией17февраля2006г.,нарядусматериальнымивыгодамиконфликтинтересовсвязываетсяисвозможностьюполучениявыгод,связанныхсвнеслужебнойдеятельностью,занятиями,инвестициями,активамиилиинымивыгодами.Здесьжевп.«б»ст.2«Термины»подимуществомпонимаютсялюбыеактивы,какматериальные,такинематериальные[8].ВМеждународномкодексеповедениягосударственныхдолжностныхлиц,принятомООН12декабря1996г.,приформулированииконфликтаинтересоввст.4раздела2финансовыеиличныевыгодытакжеспециальноразделяются[9].
Возникновениеконфликтаинтересовнеизбежновсилуспецификимуниципальногоуправленияиобусловленопреждевсегоненадлежащейреализациейконституционныхпринциповзащитыиохраныправисвободчеловекаигражданина,нарушениемпринциповмуниципальнойслужбы,отклоняющимисяотнормыдействиямииповедениеммуниципальногослужащего,последствиямикоторыхвыступаютнеобъективноеисполнениетакимислужащимидолжностных(служебных)обязанностей,противоречиемеждуличнойзаинтересованностьюизаконнымиинтересамиграждан,организаций,общества,государства,причинениевредаэтимзаконныминтересам.Бесспорно,появлениеинститутаконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбевнеслоопределенныйпозитивныйвкладвборьбускоррупцией.Реальнодействующиймеханизмурегулированиятакогоконфликтапозволитопределитьслабыезвеньявсистемемуниципальногоуправления,даствозможностьвыявитьконфликтныйпотенциал,степеньвероятностипереходаколичественнойикачественнойсовокупностиимеющихсяпротиворечийнепосредственновконфликт,поможетустановитьналичиепротиворечиймеждуличнымиинтересамимуниципальногослужащегоипубличнымиинтересами,сформулироватьпревентивныемерыпопредупреждениютакогоконфликта.Вцеляхэффективногоурегулированияконфликтаинтересовнеобходимонаначальномэтапевыявитьпричиныеговозникновенияиспособствующиеэтомуусловия,определитьдинамикуегоразвития,повозможностиснизитьуровеньконфликтногопротивостояния,взятьподконтрольегопротекание,определитьнеобходимыеформыиспособыегоурегулирования,методыикритерииоценкиэффективностиегоразрешения.Насовременномэтапеурегулированиеконфликтаинтересовистеоретической,испрактическойточекзрениядостаточнопроблематично.Конфликтинтересовимеетмногобелыхпятен,егоюридическоеопределениенеоднозначно,досихпорнеопределеныспособствующиееговозникновениюпричиныиусловия,отсутствуетпереченьтиповыхконфликтныхситуаций,законодательноустановленныймеханизмпредотвращенияиурегулированияконфликтаопределенвсамыхобщихчертах,чтонепозволяетприменятьегонапрямую,бездополнительногоурегулированияподзаконнымиактами,невыработанмеханизмограничениялибоотказаотличныхинтересов,способныхпривестикконфликтуинтересов,путемотказаотполучениядоходов,выгоды,подарков,презентов,передачиакций,ценныхбумаг,долейучастиявуставныхкапиталахорганизацийвдоверительноеуправлениевустановленномпорядке,отсутствуюткритерииоценкиэффективностиразрешенияконфликтавцеляхисключенияегоповторения,неналаженасистемаобучениямуниципальныхслужащихповедениювусловияхконфликтаинтересов,субъектныйсоставучастниковконфликтаограничиваетсятолькомуниципальнымислужащими,втовремякаклица,замещающиемуниципальныедолжностииимеющиенаибольшуюподверженностьвовлечениювконфликтнуюситуацию,изсферырегулированияконфликтавыпадают[10].
ВсферепротиводействияконфликтаминтересовЗакон«Опротиводействиикоррупции»наделяетмуниципальныхслужащихследующимиобязанностями:приниматьмерыпонедопущениюлюбойвозможностивозникновенияконфликтаинтересов,чтоподразумеваетнеобходимостьмуниципальногослужащеговоздерживатьсяотконтактовсразличнымиорганизациями,сферыдеятельностикоторыхпересекаютсясегодолжностнымиобязанностями,атакжемаксимальноуйтиотличныхпредпочтенийприпринятииуправленческихрешенийит.п.;письменноуведомитьнепосредственногоруководителяовозникновенииилиугрозевозникновенияконфликтаинтересов,кактолькообэтомстанетизвестно.Нооценочныйхарактерконфликтанапрактикеможетвызватьтрудностисреализациейданнойнормы,таккаксаммуниципальныйслужащийможетиневидетьналичияпредконфликтнойситуации.Вторымсубъектом,накоторогоЗаконвозлагаетобязанностьприниматьмерыпопредотвращениюилиурегулированиюконфликтаинтересов,являетсяпредставительнанимателя.Главнымспособомполученияпредставителемнанимателясведенийовозникновенииконфликтаинтересоввыступаетуведомлениеегосамимслужащим,укотороговозникконфликтинтересов,либонепосредственнымначальникомтакогослужащего.Помимоэтого,называютсяииныеисточникиинформации:декларацииодоходах,подаваемыемуниципальнымислужащими,ииныепредставляемыеимисведения;заявления,включаяанонимные,гражданиорганизаций,втомчислесчитающихсебяпострадавшимиотнеправомерныхдействиймуниципальногослужащего;материалыпубликацийвсредствахмассовойинформации;результатыслужебныхпроверокит.п.[11]
Вч.4и5ст.11Закона«Опротиводействиикоррупции»содержитсяуказаниенаосновныеспособыпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовнагосударственнойилимуниципальнойслужбе:изменениедолжностногоилислужебногоположения,вплотьдоотстранениямуниципальногослужащегоотисполнениядолжностных(служебных)обязанностей;отказотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновенияконфликтаинтересов;отводилисамоотводмуниципальногослужащего;передачапринадлежащихемуценныхбумаг,акций(долиучастия,паявуставных(складочных)капиталахорганизаций)вдоверительноеуправлениевслучае,еслимуниципальныйслужащийвладеетценнымибумагами,акциями(долямиучастия,паямивуставных(складочных)капиталахорганизаций[12].
Рассмотримнекоторыенаиболееспорныеспособыболееподробно.Первыйспособзаключаетсявизменениидолжностноголибослужебногоположения,являющегосясторонойконфликтаинтересовмуниципальногослужащего,вплотьдоихотстраненияотисполнениядолжностных(служебных)обязанностей.Трудностьпримененияуказанногоспособазаключаетсявтом,чтопонятие«изменениедолжностногоилислужебногоположениямуниципальногослужащего»вдействующемзаконодательствеотсутствует.Сучетомэтогополагаем,чтоподизменениемдолжностного(служебного)положенияслужащегонадлежитпониматьпереводнаинуюдолжностьмуниципальнойслужбыилиувольнениетакихслужащихсмуниципальнойслужбы.Однакотакойпереводможетбытьосуществлентолькосписьменногосогласиямуниципальногослужащего,анепосредствомисключительноговолеизъявленияпредставителянанимателя,азаконодательствоомуниципальнойслужбе,атакжеТрудовойкодексРоссийскойФедерации[13]непредусматриваюттакогооснованиядлярасторженияслужебногоконтракта,какучастиевконфликтеинтересов.Необходимоотметить,чтопереводилиувольнениеслужащегоносятпостоянныйхарактер.Междутемизначальнопредложеннаяст.19Федеральногозакона«ОгосударственнойгражданскойслужбеРоссийскойФедерации»,азатемнашедшаяотражениевст.14.1Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРоссийскойФедерации»,ст.11Федеральногозакона«Опротиводействиикоррупции»возможностьотстранениягосударственногоилимуниципальногослужащегоотисполнениядолжностныхобязанностей(отстраненияотзамещаемойдолжности)носитчетковыраженныйвременныйхарактер,посколькураспространяетсвоедействиетольконапериодрешениявопросаоналичиилибоотсутствииситуацииконфликтаинтересов.Следующийспособпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовзаключаетсявдобровольномотказемуниципальногослужащегоотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновениятакогоконфликта.Однакопонятиевыгодывфедеральныхзаконах«ОгосударственнойгражданскойслужбеРоссийскойФедерации»,«ОмуниципальнойслужбевРоссийскойФедерации»,«Опротиводействиикоррупции»такинебылонераскрыто.Полагаем,чтоподвыгодойможнопониматьполучениегосударственнымилимуниципальнымслужащимльготилипреференций,связанныхсиспользованиемсвоегослужебногостатуса,атакжелюбыхдругихпреимуществ,вытекающихизихнеслужебнойдеятельности(например,изуправлениянекоммерческойорганизацией,владенияимуществом,ценнымибумагами)[14].Такжеотсутствуетясностьввопросахреализациипроцедурыотказамуниципальногослужащегоотужеполученнойилитолькопланируемойкполучениювыгоды,статусатакогоотказа,последствийегонарушения,возможностиурегулированиямеханизмаотказаотвыгоды,явившейсяпричинойвозникновенияконфликтаинтересов,подзаконнымиактами.Некоторыенедоумениявызываетп.3ст.14.1Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»,гдепредставительнанимателя(работодатель)обязанпринятьмерыпопредотвращениюилиурегулированиюконфликтаинтересов,вплотьдоотстраненияэтогомуниципальногослужащегоотзамещаемойдолжностимуниципальнойслужбынапериодурегулированияконфликтаинтересовссохранениемзанимденежногосодержаниянавсевремяотстраненияотзамещаемойдолжности.Думается,законодательимелввидуневесьпериодурегулированияконфликтаинтересов,атолькоситуации,когда,собственноговоря,ещетолькорешаетсявопросоналичииилиотсутствииконфликтавообще.Крометого,требуетурегулированияпроцессотвода(самоотвода)муниципальногослужащего.Понятиеотвода(самоотвода)ранеевзаконодательствеомуниципальнойслужбенеиспользовалосьибылохарактернодляпроцессуальногозаконодательствавотношениисудей,экспертов,специалистов,прокуроровит.д.Поаналогииможнопредположить,чтоотвод(самоотвод)муниципальногослужащегоможеткасатьсянедопущенияегокрассмотрениюконкретногодела,принятияопределенногоуправленческогорешенияит.п.Влюбомслучаеприменениеданногоспособаневозможнодотехпор,покаслучаиипорядокотвода(самоотвода)муниципальныхслужащихнебудутподробнорегламентированымуниципальнымзаконодательством[15].
Вотличиеотзакона«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»,Федеральнымзакономот02.03.2007№25ФЗнеустановленыконкретныеспособыурегулированияконфликтаинтересовприустройствемуниципальногослужащегонаработупосовместительству,чтоврядлиоправданно.Врезультатенеимеетзаконодательногорешениявопросопоследствияхуведомлениямуниципальнымслужащимпредставителянанимателяосвоемнамеренииработатьпосовместительствувтомслучае,еслипоследнийусмотритналичиеконфликтаинтересов.Вотличиеотаналогичнойситуациинагосударственнойгражданскойслужбе,намуниципальнойупредставителянанимателяотсутствуютвластныерычагинетолькодлятого,чтобыопределитьналичиеилиотсутствиеконфликтаинтересов,нодажеидлятого,чтобызапретитьмуниципальномуслужащемуработатьпосовместительствупривыявлениитакогоконфликта.Каксовершенносправедливоотмечается,Федеральныйзакон«ОгосударственнойгражданскойслужбеРФ»,разрешивгражданскимслужащимработатьпосовместительству,еслиэтоневызываетконфликтаинтересов,вместестемустанавливаетсерьезныесанкциивслучаезлоупотребленияданнымправом.Государственныйгражданскийслужащий,продолжающийработатьпосовместительству,несмотрянапринятоекомиссиейрешениеоналичииконфликтаинтересов,темсамымнарушаетобязанность,предусмотреннуюп.12ч.1ст.15закона,чтовсоответствиисп.13ч.1ст.33являетсяоснованиемпрекращенияслужебногоконтракта,освобожденияотзамещаемойдолжностииувольнениясгражданскойслужбы.Авотст.19Федеральногозакона«ОмуниципальнойслужбевРФ»предусматриваетвозможностьрасторжениятрудовогодоговорасмуниципальнымслужащимпоинициативепредставителянанимателя(работодателя)тольковслучаяхнесоблюденияограниченийизапретов,связанныхсмуниципальнойслужбой.Однаконаличиеконфликтаинтересовнеотноситсяникограничениям,никзапретам[16].
Указанныеположениязаконануждаютсявсовершенствовании,причемименнонафедеральномуровне.Решитьэтотвопроспутемрегиональногоилимуниципальногоправотворчестваневозможно,таккаконсвязансограничениемправмуниципальныхслужащих,чтодопускаетсявсоответствиисч.3ст.55Конституциитолькофедеральнымзаконом.Взаконелишьотмечаетсявозможностьвпорядке,определяемоммуниципальнымправовымактом,образовыватькомиссиипоурегулированиюконфликтаинтересов.ВопросыработыподобнойкомиссиинагосударственномуровнеопределеныУказомПрезидентаРФот03.03.2007№269[17].Думается,чтовсоответствииспринципомвзаимосвязигосударственнойигражданскойслужбыосновныетребованиякдеятельностикомиссиимогутбытьпримененыинамуниципальномуровне.Дажееслиуказанныекомиссииисоздаютсявмуниципальныхобразованиях,напрактикеоничастоносятформальныйхарактер,вомногомпопричинеэпизодическогохарактераихработы,обусловленноготем,чтоединственнымоснованиемдляпроведениязаседанийявляетсяпоступившаяинформацияоналичииличнойзаинтересованности,котораяприводитилиможетпривестикконфликтуинтересов:нетинформации–комиссиянеработает[18].Крометого,рекомендательныйхарактеррешенийкомиссий,предусмотренныйзаконодателем,такженеспособствуетееплодотворнойработе.Отсутствиевозможностипримененияопределенныхмервоздействиякнарушителямправовыхпредписанийсведеткнулюкоэффициентполезногодействияданнойкомиссии,посколькулюбоймуниципальныйслужащийбудетзаранеезнатьопростойформальностирешений,принимаемыхкомиссиями,отсутствиинеблагоприятныхпоследствийвследствиенарушенияпредписанийзаконаиответственностикактаковой,иунегонебудетмотивации(вотличиеотситуаций,складывающихсявобластинорм,регламентирующихдисциплинарную,административнуюилитемболееуголовнуюответственность)кнедопущениювозникновенияконфликтаинтересов.Такимобразом,основнымсубъектомпредотвращенияиурегулированияконфликтаинтересовнамуниципальнойслужбепокаостаетсяруководитель.Законодателюследовалобыпредусмотретьименноколлегиальное,анеединоличноерешениевопросаоналичииилиотсутствииконфликтаинтересов.Мерамипредотвращенияконфликтаинтересов,втомчислепревентивными,могутвыступатьсовершенствованиесистемыиструктуры,организациидеятельностиоргановместногосамоуправления;исключениедублирования,конкретизацияиоптимизацияполномочийгосударственныхимуниципальныхоргановислужащих;совершенствованиепорядкаиспользованиямуниципальныхресурсов,размещениязаказовнапоставкутоваров,выполнениеработ,оказаниеуслугдлямуниципальныхнужд;установлениедлялиц,замещающихмуниципальныедолжности,аналогичныхопределеннымдлямуниципальныхслужащихобязанностей,ограниченийизапретов;разработкаправовогоиорганизационногомеханизмапередачимуниципальнымслужащимвдоверительноеуправлениеценныхбумаг,акций(долейучастиявуставныхкапиталахорганизаций);продолжениепрактикипредоставлениясведенийодоходах,обимуществеиобязательствахимущественногохарактеравсемислужащими,анетольковключеннымивперечень,установленныйнормативнымиправовымиактамиРоссийскойФедерации;повышениеуровняденежногосодержаниямуниципальныхслужащих,мотивацииэффективногоисполненияимисвоихдолжностныхобязанностей;обеспечениеправовойисоциальнойзащищенностислужащих;законодательноезакреплениеперечняситуаций,привозникновениикоторыхмуниципальныйслужащийобязанписьменноуведомитьсвоегонепосредственногоначальникаовозникшемконфликтеинтересовилиовозможностиеговозникновения;урегулированиеконфликтовинтересовнезависимымиоторганаместногосамоуправлениякомиссиями[19].
Взаключениехочетсяотметить,чтоконфликтинтересоввсистемемуниципальнойслужбынельзярассматриватьодносторонне,какпростоепротиворечиеличныхинтересовслужащегоиобщества,гражданиихобъединений.Вегоосновенаходятсяразличныефакторы,определенныеусловияисполнениямуниципальнымслужащимдолжностныхобязанностей,институциональныепогрешностиворганизациисистемымуниципальнойслужбыидр.Толькозапретительнымиирекомендательнымимерамиисключитьпоявлениеконфликтовинтересоввсистемемуниципальнойслужбыневозможно[20].Необходимообратитьвниманиеинаформированиеадекватнойгосударственным,муниципальным,общественныминтересамвнутреннейивнешнейсредымуниципальнойслужбы,профессиональнойличностимуниципальногослужащего,восновемотивациидолжностногоповедениякоторойбудутнаходитьсяпринципыслуженияобществу,соблюдениезаконностииуважениегражданскихправисвободличности.Ссылкинаисточники1.СолдатоваЛ.А.Конфликтинтересовнамуниципальнойслужбе//Журналроссийскогоправа.–2011.–№3.–С.46.2.ГришковецА.А.ПроблемыреформымуниципальнойслужбывРоссийскойФедерации//Государствоиправо.–2011.–№7.–С.23.3.СлюсаренкоТ.В.Урегулированиеконфликтаинтересоввсистемемуниципальнойслужбы//Государственнаявластьиместноесамоуправление.–2011.–№11.–С.24.4.Федеральныйзакон«Орынкеценныхбумаг»от22.04.1996г.№39ФЗ//СЗРФ.–1996.–№17. –Ст.1918.5.Федеральныйзакон«ОсистемегосударственнойслужбывРоссийскойФедерации»от27.05.2003г.№58ФЗ//СЗРФ.–2003.–Ст.2063.6.Федеральныйзакон«Огосударственнойгражданскойслужбе»от27.07.2004г.№79ФЗ//СЗРФ.–2004.–№31. –Ст.3215.7.Федеральныйзакон«Опротиводействиикоррупции»от25.12.2008г.№273ФЗ//СЗРФ.–2008.–№52(часть1). –Ст.6228.8.ОхотскийЕ.В.Правовойстатусгосударственногослужащего//Государствоиправо.–2012.–№9.–С.6.9.КозбаненкоВ.А.Правовоеобеспечениестатусагосударственныхимуниципальныхслужащих:общееиособенное//Государствоиправо.–2012.–№1.–С.37.10.КазаченковаО.В.Актуальныевопросыурегулированияконфликтаинтересовнагосударственнойимуниципальнойслужбе. –URL: www.justicemaker.ru/viewarticle.php?art=602&id=25.11.ЗахватоваЮ.Местноесамоуправлениекакресурсразвитиястраны//РоссийскаяФедерациясегодня.–2012.–№18.–С.20–21
12.СлюсаренкоТ.В.Указ.соч.–С.26.13.ТрудовойкодексРоссийскойФедерации//СЗРФ.–2002.–№1(часть1). –Ст.3.14.СоловьевС.Г.Должностноелицоместногосамоуправления:вопросытеорииипрактики//Журналроссийскогоправа.–2011.–№8.–С.12.15.КазаченковаО.В.Указ.соч.16.СолдатоваЛ.А.Указ.соч.–С.47–48.17.УказПрезидентаРоссийскойФедерацииот03.03.2007г.№269//Российскаягазета.–2007.–05марта.18.ВасильевВ.,ЛазаревВ.Коллизииместногосамоуправления:взглядизпровинции//Российскаягазета.–2011.–№38.–С.23.19.АвакьянС.А.Проблемызаконодательствавобластиместногосамоуправления//Местноеправо.–2011.–№2–3.–С.14.20.СлюсаренкоТ.В.Указ.соч.–С.29.
Galina Mitsyk,Candidate ofLegal Sciences,AssociateProfessor at the chair ofTheoryofStateandLawandPublicLawDisciplines,TverbranchofMoscowHumanitarianEconomicInstitute,Tvergrandust@mail.ruActualproblemsofconflictofinterestagreement inthesystemofcommunityserviceAbstract. Thepaper isacomprehensivestudyofthelegalregulationofconflictsofinterestinthesystemofmunicipalserviceintheRussianlegislation.Atthecurrentstage,agreementofconflictofinterestis problematic with boththeoreticalandpracticalpointsofview.Conflictofinteresthasalotofblindspots,itslegaldefinitionisambiguous.The paper provestheexpedienceoftheexpansionapproachintheinterpretationofpersonalinterestwiththeinclusionofpersonal.Thepaper identifiestrendsandprospectsofdevelopmentoflegislationonconflictofinterestsinthesystemofcommunityservice.Keywords:conflictsofinterest,corruption,communityservice,municipalemployees,employmentstatus,thesystemofStateandmunicipalservice,publicauthorities,localgovernments,institutionsofcivilsociety.References1.Soldatova,L. A. (2011) “Konflikt interesov na municipal'noj sluzhbe”,Zhurnal rossijskogo prava,№ 3,p.46(in Russian).2.Grishkovec,A. A. (2011) “Problemy reformy municipal'nojsluzhby v Rossijskoj Federacii”, Gosudarstvo i pravo,№ 7,p.23(in Russian).Sljusarenko,T. V. (2011) “Uregulirovanie konflikta interesov v sisteme municipal'noj sluzhby”,Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie,№ 11,p,24(in Russian).4.(1996) “Federal'nyj zakon “O rynke cennyh bumag” ot 22.04.1996 g. № 39FZ”,SZ RF,№ 17,st.1918(in Russian).5.(2003) “Federal'nyj zakon “O sisteme gosudarstvennojsluzhby v Rossijskoj Federacii” ot 27.05.2003 g. № 58FZ”,SZ RF,st.2063(in Russian).6.(2004) “Federal'nyj zakon “O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe” ot 27.07.2004 g. № 79FZ”,SZ RF,№ 31,st.3215(in Russian).7.(2008) “Federal'nyj zakon “O protivodejstvii korrupcii”ot 25.12.2008 g. № 273FZ”,SZ RF,№ 52 (chast'1),st.6228(in Russian).8.Ohotskij,E. V. (2012) “Pravovoj status gosudarstvennogo sluzhashhego”,Gosudarstvo i pravo,№ 9,p.6(in Russian).9.Kozbanenko,V. A. (2012) “Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennyh i municipal'nyh sluzhashhih: obshhee i osobennoe”,Gosudarstvo i pravo,№ 1,p.37(in Russian).10.Kazachenkova,O. V. Aktual'nye voprosy uregulirovanija konflikta interesov na gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhbe.Available at: www.justicemaker.ru/viewarticle.php?art=602&id=25(in Russian).11.Zahvatova,Ju. (2012) “Mestnoe samoupravlenie kak resurs razvitija strany”,Rossijskaja Federacija segodnja,№ 18,pp.20–21 (in Russian).12.Sljusarenko, T. V. (2011)Op. cit.,p.26.13.(2002) “Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii”,SZ RF,№ 1 (chast' 1),st.3(in Russian).14.Solov'ev,S. G. (2011) “Dolzhnostnoe lico mestnogo samoupravlenija: voprosy teorii i praktiki”, Zhurnal rossijskogo prava,№ 8,p.12(in Russian).15.Kazachenkova O. V. Op. cit.16.Soldatova, L. A. (2011) Op. cit.,pp.47–48.17.(2007) “Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 03.03.2007 g. № 269”,Rossijskaja gazeta,05 marta.18.Vasil'ev,V. &Lazarev,V. (2011) “Kollizii mestnogo samoupravlenija: vzgljad iz provincii”,Rossijskaja gazeta,№ 38,p.23(in Russian).19.Avak'jan,S. A. (2011) “Problemy zakonodatel'stva v oblasti mestnogo samoupravlenija”,Mestnoe pravo,№ 2–3,p.14(in Russian).20.Sljusarenko, T. V. (2011)Op. cit.,p.29.
Рекомендованокпубликации:
ГоревымП.М.,кандидатомпедагогическихнаук,главнымредакторомжурнала«Концепт»
