Проблемы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих

В настоящее время основным звеном высокоэффективной системы управления государством является наличие профессионального штата квалифицированных государственных служащих в государственных органах. Главную роль в управлении любым государством играет кадровая политика государства с присущей ей стратегией формирования, востребования и использования потенциала кадров, а также его профессионального роста и развития. Одним из подходов к совершенствованию государственного аппарата служит организация эффективно действующей системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.

Поэтому вопрос организации процесса обучения, переобучения и профессионального развития государственных гражданских служащих, на сегодняшний день, является одним из самых ключевых в системе государственной службы и кадровой политики.

Первые попытки создать некоторое подобие системы подготовки будущих государственных служащих были предприняты еще в царствование Петра I. По распоряжению Правительствующего Сената предполагалось отобрать сто человек дворянских детей с тем, чтобы обучать их делопроизводству при сенатской канцелярии и коллегиях.

Однако обучение наладить не удалось, потому что учащиеся занятия не посещали, несмотря на применяемые по отношению к ним наказания. Манифест Екатерины II от 15 декабря 1763 г. объявил о закрытии школы, а немногочисленные учащиеся были распределены кто в Кадетский корпус, а кто в Московский университет, где создавались специальные классы российской юриспруденции.

Попытки восстановить, а затем реформировать создаваемые учебные учреждения предпринимались также в период правления Павла I.

При Александре I вопрос о подготовке квалифицированных государственных чиновников из среды привилегированного сословия становится все более актуальным, что влечет за собой открытие в 1811 г. Царскосельского лицея, который в 1843 г. был переименован в Александровский и переведен в Санкт-Петербург.

В Царскосельском лицее специально изучался ряд предметов, необходимых для будущих государственных служащих, в том числе правоведение. Однако учащихся лицея специально не готовили к профессиональной деятельности в качестве юристов. Поэтому в 1835 году открывается Императорское училище правоведения, которое стало специально готовить юристов для государственной службы.

По отзывам современников, училище правоведения выполнило те задачи, ради которых создавалось. Императорское училище правоведения просуществовало до 1918 г., выпустив из своих стен около 2 тыс. человек. Среди выпускников были: композитор П.И. Чайковский, архитектор Г.П. Сюзор, писатели И.С. Аксаков и А.Н. Апухтин, известный ученый В.О. Ковалевский и др.

В 1917 г. к власти пришли большевики. Уже в первые годы советской власти появились рабфаки, курсы «красных директоров» разной продолжительности, втузы — экстернаты, совпартшколы, райкомвузы и т. п. 1 марта 1927 г. ЦК ВКП(б) постановил организовать при ВСНХ СССР Академию по подготовке высшего командного состава в промышленности. Новая власть создавала новые учебные заведения с очной, заочной, сокращенной формой обучения и добивалась при этом, чтобы среди студентов 65–70% были пролетарского происхождения, таким образом создавая свои кадры служащих, управленцев.

В 1932 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О техническом обучении хозяйственных, профессиональных и партийных кадров», в котором выдвигалось требование скорейшего обучения руководителей. Учеба, повышение квалификации были равносильны партийной нагрузке, становились партийным поручением. Затем среднее или высшее образование могло быть дополнено образованием, полученным в системе партийного просвещения.

В послевоенные годы усиливается внимание руководства страны к подготовке кадров государственных служащих. В это время значительно в большей степени, чем прежде, уделялось внимание повышению квалификации госслужащих. В 1948 г. при Госплане СССР были созданы Высшие экономические курсы, на которых было организовано обучение без отрыва от производства.

 В 1970 г. создается Институт управления народным хозяйством для повышения квалификации руководящих работников народного хозяйства в области современных методов управления, организации производства и планирования с применением экономико-математических методов и вычислительной техники. Предполагалось, что в течение 3 месяцев не реже раза в 5 лет здесь будут повышать квалификацию руководящие работники, в том числе и госаппарата. В 1977 г. Институт преобразовывают в Академию народного хозяйства СССР, куда принимаются лишь лица с высшим образованием из числа ответственных работников министерств, ведомств, партийных и советских органов, руководителей производства. В новом вузе был предусмотрен двухгодичный срок обучения по дневной форме.

В феврале 1988 г. Руководством страны принимается постановление «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства». В соответствии с этим документом были укреплены уже существующие или созданы учебные заведения по повышению квалификации и переподготовке руководителей и специалистов при Правительстве и отраслевых министерствах[1]. Таким образом, до начала 1990-х гг. кадры госслужащих готовили, главным образом, в обычных вузах, затем осуществлялись их переподготовка или повышение квалификации (в большинстве случаев в системе партийного просвещения).

В настоящее время подготовкой кадров государственных служащих занимается созданная в 2011 г. и объединившая все профильные учреждения, работавшие в этой сфере, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Эту академию, по сути можно считать преемником знаменитых учебных заведений, своих предшественников, призванных в разные исторические периоды готовить кадровую основу государственного управления — профессиональных управленцев, преданных долгу службы и интересам государства.

Можно с уверенностью говорить о том, что профессиональные кадры – это богатство нашей страны, ведь из всех ресурсов человеческий ресурс является самым значимым, так как квалификация, опыт, профессионализм кадров способствуют успеху в осуществлении качественного управления государством. Поэтому, на федеральном уровне, с теоретической точки зрения, данному направлению уделяется достаточно внимания. Законы РФ обязывают каждого госслужащего проходить аттестацию минимум раз в три года и каждые пять лет повышать свою профессиональную квалификацию, тем самым проверяя соответствие кадров занимаемой должности[2]. Также, одним из направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, утвержденных Указом Президента РФ от 11.08.2016 N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы", является совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности[3]. Данный институт, на наш взгляд, играет большую роль в обеспечении жизненно важных интересов граждан, общества и государства. Поэтому профессионализм и компетентность государственных служащих должна соответствовать этому принципу.

Однако, было бы большим лукавством сказать, что степень готовности отечественных чиновников отвечает предъявляемым к ним современным требованиям на все 100%. Практика государственного управления в современной России свидетельствует о недостаточном уровне образования и профессиональных компетенций государственных гражданских служащих, о чем мы можем судить по недостаточно высокому профессиональному уровню предоставления государственных услуг, также следует обратить особое внимание на саму систему и качество образования, методы и формы обучения, переобучения и повышения квалификации представителей государственной власти.

Что касается качества образования, то, как показывает практика, в большинстве случаев чиновникам недостаточно иметь только базовое образование в сфере государственного управления и права. Комплекса знаний, который был получен в учебном заведении 5 или 10 лет назад бывает недостаточно для того, чтобы в дальнейшем принимать рациональные и конструктивные решения. В связи с этим, в законодательстве, регулирующем сферу дополнительного профессионального образования и деятельность государственных органов стали уделять особое внимание вопросам структурного и систематического обучения сотрудников. Анализируя статистические данные с 2013 по 2015 год можно сделать вывод, что в последнее время основным видом дополнительного профессионального образования, полученного государственными служащими, стало повышение квалификации – более 95% от численности обученных государственных служащих[4].

Данный вид обучения имеет свои минусы. Во-первых, при возникновении необходимости прохождения повышения квалификации, государственные служащие направляются на краткосрочные курсы (от 18 до 72 часов). Это объясняется необходимостью пребывания сотрудника на рабочем месте в целях выполнения должностных обязанностей. Предоставление возможности прохождения более длительных курсов влечет за собой дополнительные затраты, а также отсутствие сотрудника во время обучения. Подобная экономия в большинстве случаев приводит к падению эффективности профессионального развития и ее восприятию как некоторой «формальной» процедуры, которая должна производиться в порядке, установленном нормативно – правовыми документами. Реального значения непосредственно для системы повышения квалификации сотрудников такие мероприятия не имеют.

 Во-вторых, чиновникам не хватает практических занятий: изученный теоретический материал не несет за собой никакого практического закрепления полученных знаний.

Пока в нормативно – правовых актах закреплена статья о необходимости прохождения обучения и повышения уровня квалификации, совершенствования себя как в профессиональном плане, так и личностном, механизмы дополнительного профессионального образования обязаны поддаваться систематической корректировке и совершенствованию, отвечать современным потребностям гражданского общества и идти наравне с достаточно высоким качеством предоставления государственных услуг.

Механизмы системы дополнительного профессионального образования, которыми руководствуются зарубежные страны, во многом, по своей формулировке совпадают с российскими инструментами профессионального развития  (например: обучение на рабочем месте, обучение вне рабочего места (чтение лекций, программированные курсы обучения, экскурсии, деловые игры, межведомственные тренинги), обучения групповое, обучения индивидуальное, дистанционная форма обучение, обучение в проектных группах в вечернее время), но на практике, имеют свои специфические особенности.

За рубежом чиновники также, как и в России, повышают свой профессиональный уровень, посещают лекции, материал которых напрямую связан с существующими проблемами социально – экономического развития, круглые столы и конференции, самостоятельно изучают теоретический материал, пользуются услугами дистанционной подготовки. Однако, отличительной чертой зарубежного опыта системы дополнительного профессионального образования является не только само отношение представителей власти к системе дополнительного профессионального образования (во Франции, Германии и Великобритании личная заинтересованность чиновников стабильно поддерживается посредством мотивации, а также механизмов материального и морального стимулирования), но и соотношением предоставления теоретического и практического материалов. Так, например, в Великобритании и США обучение носит, преимущественно, практический характер, связано с незамедлительным применением полученных знаний и направлено на развитие навыков управления изменениями и лидерского потенциала (50% теории к 50% практики). В России же обучение носит преимущественно теоретический характер и заключается в работе с достаточно большим количеством лекционного материала и литературы по соответствующей тематике (70% теории к 30% практики).

Еще одной отличительной чертой системы дополнительного профессионального образования является то, что в России программы обучения, переобучения и повышения квалификации направлены на развитие ситуативного мышления, в то время как в Германии данные программы разработаны с целью формирования и дальнейшего развития системного мышления. Правительство Германии и Великобритании заинтересовано в постоянном обучении и повышении квалификации чиновников, в то время, как в России государственных гражданских служащих обучают, преимущественно, в связи с необходимостью, которая закреплена в федеральных законах. Также в ряде европейских стран стажировка – неотъемлемая часть системы повышения квалификации (изначально заложена идея обмена опытом, как в рамках страны, так и за ее пределами) [5]. В нашей стране, практика стажировки практически не применяется.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можем сделать вывод, что проблемы в системе дополнительного профессионального образования нашей страны все таки имеются и, для того, чтобы решить выделенные и существующие на данный момент противоречия в системе обучения государственных гражданских служащих, необходимо провести качественные изменения методологического характера обучения и повышения квалификации, учитывать лучшие практики зарубежных стран в области подготовки государственных служащих, проводить оценку степени их эффективности и причин отказа от них.

Но любое изменение влечет за собой финансовые затраты, поэтому введение новых принципов в организацию повышения квалификации государственных гражданских служащих должно быть материально обеспечено. В связи с текущей экономической ситуацией существует тенденция к снижению затрат на аппарат государственных служащих, хотя нельзя забывать о том, что от их деятельности и профессионализма зависит эффективность государственного управления. Поэтому необходимо создание и участие в государственных программах, в рамках программно - целевого подхода к финансированию отдельных видов деятельности. Также необходима разработка новых подходов к повышению квалификации, например – развитие практики дистанционного обучения.

Следует сказать, что на сегодняшний день, практика внедрения мирового опыта системы обучения и повышения квалификации в деятельность российских органов государственной власти уже имеет достаточно благоприятный характер, хотя и применим далеко не во всех государственных структурах и влечет за собой определенные издержки. Но положительных моментов, как показывает практика, намного больше, чем отрицательных. Компьютеризация учреждений, а также внедрение интерактивных форм обучения позволяют государственным гражданским служащим сразу использовать полученный пакет знаний на практике.

Пленарная дискуссия, состоявшаяся 13 января 2017 года в рамках проведения Гайдаровского форума и посвященная обсуждению совершенствования процессов управления кадровой службой и профессионального развития управленческих кадров, еще раз подтвердила актуальность данного направления. В ходе данной дискуссии поднимался вопрос о широком комплексе взаимосвязанных мероприятий, которые будут проведены в 2017 и 2018 гг. для совершенствования компетенций государственных служащих. В первую очередь, это внедрение в практику обучения новых форм профессионального развития, изменения принципов организации процесса образования, расширение практики применения электронного и дистанционного обучения, а также создание условий для повышения компьютерной грамотности государственных служащих.

В настоящее время система поддержания на соответствующем уровне квалификации государственных служащих в Российской Федерации все еще не идеальна, но все же существует достаточное количество решений проблем, возникающих в обозначенной сфере.

С целью проведения более полной модернизации системы повышения квалификации чиновников, на наш взгляд необходимо выполнить следущее:

1.           четко определять и регламентировать в нормативно – правовых актах комплекс инструментов обучения;

3.           систематически совершенствовать законодательную, нормативно – правовую базу, в том числе стандарты обучения;

4.           осуществлять внедрение инновационных проектов по организации обучения государственных служащих;

5.           разработать дополнительный комплекс критериев оценки сотрудников по итогам обучения.