Полный текст статьи
Печать

Общераспространённым в отечественной науке мнением стало признание того факта, что в Советский период российской государственности местное самоуправление полностью отсутствовало, хотя органы, имевшие в своём названии приставку «местные» (например, местные СНД, местные исполкомы), всё же были. Однако все они имели отношение именно к  государственному аппарату, низовым звеном которого, собственно, и являлись. Тем не менее начатая в нашей стране в апреле 1985 года «перестройка» очень скоро привела М.С. Горбачёва и его ближайшее окружение к стойкому убеждению, что многие уже устоявшиеся институты, органы и учреждения Советского государства не служат или не соответствуют целям и задачам перестройки. В результате была начата их реорганизация, которая для многих из них закончилась и вовсе ликвидацией. Единственный орган, не подвергшийся в годы перестройки не только ликвидации, но даже существенной реорганизации, – прокуратура.

Именно в рамках будущей децентрализации Советской власти и было принято решение о восстановлении местного самоуправления, а само оно было названо обязательным атрибутом подлинно демократического и правового государства. Правовые акты СССР и РСФСР отразили эти новые подходы в отечественном управлении [2; 3].

Однако местное самоуправление России с первых дней своего существования столкнулось не просто с трудностями становления, а с жёсткими кризисными явлениями. Инициатором, желающим  разобраться в этом и разработать систему поддерживающих мер для отечественного местного самоуправления, стал Верховный Совет РФ [6].

Давно стали достоянием истории и сама деятельность ВС РФ в 1992-1993 годы, и её результаты. Авторам очевидно, что сами выводы, сделанные как депутатами комитета ВС РФ по вопросам работы СНД и развитию самоуправления, так и большой группой учёных-историков, юристов, экономистов, социологов и практических работников, привлеченных к разработке программы, не только достоверны, но, к сожалению, большей частью актуальны и сейчас.

Ранее, анализируя возможности для дальнейшего успешного развития местного самоуправления и муниципальной службы в Ставропольском крае, авторы обратили внимание, что многие рекомендации, названные ещё в 1992-1993 годах, остались без должного завершения и по-прежнему притягивают к себе внимание многих учёных различных отраслей знаний, а трудности последней муниципальной реформы – также результат всё тех же выявленных причинно-следственных связей [7, C.647-650; 8, C.167-174].

Всё это и ранее позволяло нам сделать вывод о том, что «органы местного самоуправления Ставропольского края решают те же задачи и испытывают те же проблемы, что и большинство органов местного самоуправления других регионов ЮФО и СКФО» [9, с.51-56; 12, с.38-42].

Представляется, что первейшая из них – «недостаточно чёткое распределение компетенций между уровнями публичной власти,  в результате этого, органы местного самоуправления фактически исполняют полномочия, присущие органам государственной власти. Зачастую имеет место обязанность органов местного самоуправления осуществлять полномочия, выходящие за пределы местного самоуправления и, как следствие, их недостаточная финансовая, кадровая и материальная обеспеченность. На практике именно эта неопределённость формулировок закона не позволяет чётко установить границы ответственности а, в результате, приводит к тому, что в ряде случаев акты прокурорского реагирования выносятся без учёта полномочий органов местного самоуправления, без учёта разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления». Другой серьёзной проблемой является то, что «значительная часть требований контролирующих и надзорных органов полностью неисполнима из-за отсутствия в бюджетах муниципальных образований соответствующих средств» [7, с.647-650].

Считаем, что ответственность муниципальных образований должна быть соразмерна имеющимся у них финансовым ресурсам. Это давний и очень болезненный вопрос.

Сейчас уже большинство исследователей считают, что отсутствие должного финансирования – корень муниципальных проблем, и с этим не поспоришь.  «К сожалению, в надзорных органах уже сформирован взгляд, согласно которому любое положение закона и безусловно, и обязательно к исполнению, а суды уже выносят свои решения, исходя из того, что отсутствие у муниципального образования финансовых средств не является основанием для их неисполнения. Усугубляет названую проблему и то, что перечень вопросов местного значения в 131-ФЗ постоянно расширяется» [5].

Исследователя местного самоуправления и муниципального права не может не беспокоить эта ярко проявившаяся сейчас, но своими корнями уходящая в предыдущею законодательную практику тенденция, так как «среди муниципальных образований России существует значительное различие по их экономическому развитию, а следовательно, и их бюджетному обеспечению, и по наличию социальной инфраструктуры тоже. Подавляющее большинство муниципальных образований – сельские поселения – действительно могут остаться на обочине общероссийской модернизации экономики и внедрения инновационных технологий. Однако именно они и составляют большинство муниципалитетов на территории субъектов Российской Федерации (исключением являются лишь три субъекта России – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь)» [13].

 Как правило, на текущие нужды, хотя и не в полном объёме, средства выделяются, но на развитие, на модернизацию – нет. Писать о недостатке финансов не очень принято, но не писать об этом сегодня уже нельзя. «Конечно же, такой принципиальный для муниципальных образований вопрос о необходимости передачи им дополнительных источников собственных доходов, прежде всего, налоговых, в теории муниципального управления постоянно обсуждается. Однако, на практике с начала муниципальной реформы, база таких доходов неуклонно сокращалась. И как следствие – прогрессирующая зависимость ставропольских муниципалитетов от межбюджетных трансфертов, сворачивание многих программ и распространение на местном уровне настроений иждивенчества» [8, C.167-174].

Представляется, что возможная передача на муниципальный уровень отчислений от налогов, взимаемых с малого и среднего бизнеса, могла бы стать хорошим стимулом для муниципалитетов и активизировать работу по поддержке предпринимательской деятельности, развитию производства и сферы услуг. Очень серьезной проблемой является и низкая самоуправленческая активность граждан России. Причём причин этому несколько.

Во-первых, сама система местного самоуправления в России была восстановлена в постсоветский период не в результате активности народных масс, потребовавших от государственной власти возвращения местного самоуправления. Наоборот, идея местного самоуправления была спущена им «сверху» и «сверху» начала реализовываться [2; 3; 4]. Это привело к тому, что граждане плохо понимали и саму идею, и её реализацию. Например, граждане на местах в основной своей массе не понимали причин, по которым Администрация Краснодарского края осталась государственным органом, а Администрация Краснодара стала местным, т.е. негосударственным органом. Не знали они в основной своей массе, например, правильного ответа на собственный вопрос: «Почему это ещё недавно всё было государственным, а теперь это вопросы местного значения, а государство за них ответственности не несёт?»

Во-вторых, произошло опредёлённое падение доверия граждан к органам государства. На это повлияли как годы «ускорения общественного развития, перестройки и гласности» М.С. Горбачёва, так и «лихие 90-е», в результате которых наш гражданин пережил величайшую трагедию собственного государства – гибель СССР, шоковую терапию, распад социальных сфер, уничтожение и разграбление промышленного производства, развал сельского хозяйства, галопирующею инфляцию, значительное снижение уровня жизни, а и иногда, к большому сожалению авторов, и безнаказанную гибель близких людей. Не понимая различий между государственным управлением и муниципальным, гражданин переносил это своё собственное отношение и на органы местной власти [6].

В-третьих, самостоятельность органов местного самоуправления не выдержала серьёзного испытания дотациями и субвенциями, которые фактически повсеместно привели и к хронической финансовой зависимости от регионального уровня власти, и к невозможности для большинства муниципальных образований самим решать вопросы местного значения. Фактически роль местного самоуправления в условиях постоянной нехватки денежных средств была сведена лишь к уравнительному распределению имеющихся ограниченных ресурсов и постоянному «штопаний прорех». Всё это и сейчас продолжает разрушать не только экономические устои местного самоуправления в России, но и саму идею о независимости органов местного самоуправления от государственных органов и их должностных лиц в решении вопросов местного значения. Очевидно, что и в теории, и на практике муниципальное образование, его должностные лица не могут быть независимыми от республики, края или области, если они могут функционировать только на деньги своего субъекта Российской Федерации  [11, с.38-42].

В-четвёртых, отдельной причиной снижения интереса граждан к самой местной власти является и отсутствие системного внимания к местному самоуправлению со стороны средств массовой информации. «СМИ редко знакомят граждан с повседневной работой органов местного самоуправления, а также позитивной практикой социальной и экономической жизни, но всегда целенаправленно привлекают их внимание к криминальным и коррупционным историям, связанным с муниципалитетами» [9; 10; 13].

В-пятых, недавно в России отчётливо проявилась и новая для органов местного самоуправления проблема – взаимодействие муниципалитетов с контролирующими органами. По мнению авторов, большинство органов местного самоуправления нерационально расходуют собственное служебное время: большая его часть уходит  не на решение существующих проблем местного населения, а на составление ответов, справок контролирующим органам.

Положительные изменения в этом вопросе конечно есть, но они идут крайне медленно. Очевидно, что вопрос об урегулировании  взаимоотношений контролирующих и контролируемых  необходимо решать в только рамках правового поля.

В-шестых, кадры, как известно, действительно многое решают, и поэтому «эффективность местного самоуправления в России напрямую зависит и от кадрового корпуса органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений и организаций, т.е. от должностных лиц местных органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Эффективность органов местного самоуправления обусловлена их порядочностью, добросовестностью, ответственностью, профессионализмом, компетентностью. Именно от них зависит эффективность использования в интересах населения имеющихся у муниципальных образований ресурсов, экономических и финансовых возможностей» [9, c.51-56].

Отдельной проблемой является недостаточный образовательный уровень, который имеют муниципальные служащие в сельских поселениях. Как правило, большинство муниципальных служащих этой категории имеют техническое или сельскохозяйственное образование и лишь отдельные – образование, связанное с государственным и муниципальным управлением, экономическое или юридическое.

Всеобщей серьёзной проблемой является и реально имеющий место процесс уменьшения размера должностных окладов муниципальных служащих, что способствует оттоку из органов местного самоуправления более опытных муниципальных служащих, достигших пенсионного возраста, но не достигших предельного возраста нахождения на муниципальной службе. Многие из них были вынуждены уволиться досрочно только из-за того, чтобы сохранить за собой право на больший размер пенсии, так как он теперь фактически зависит только от их должностного оклада.

Авторам представляется, «что важнейшим условием улучшения работы органов местного самоуправления должно стать и повышение профессионального уровня выборных должностных лиц и муниципальных служащих, и внедрение современных методов работы. В настоящее время из-за низкой заработной платы наблюдается отток квалифицированных работников в иные сферы деятельности края. Да, в органы местного самоуправления приходит работать молодежь, но, набравшись хоть какого-нибудь опыта,  многие из их числа сразу увольняются. Причин для этого много: невысокий престиж муниципальной службы и снижение авторитета местной власти среди населения; несоответствие уровня оплаты труда объёму работы и уровню ответственности, а также фактически ненормированному рабочему времени (вопреки действующему закону); недостаточная правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; нестабильность структуры администраций муниципальных образований и в связи с этим неуверенность в обеспечении работой в будущем» [8, c.167-174].

Для решения кадровой проблемы представляется желательным «принятие и реализация федеральной целевой программы, направленной на обучение и повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления, а также решение вопроса о повышении уровня оплаты труда работников органов местного самоуправления. Очевидно, что важнейшим условием для обеспечения  достойного уровня качества жизни россиян и развития государства в целом является устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований. Однако для решения этого необходимо изменение подходов к межбюджетным отношениям, расширение финансовой самостоятельности муниципалитетов, создание для них возможности влиять на укрепление доходной части своих бюджетов» [8, c.167-174].

В рамках этих изменений представляется необходимым рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами отчислений от тех налогов, на которые они могут иметь реальное влияние. Очевидно, что доходы от этих налогов должны получать бюджеты по месту жительства налогоплательщика.

Другим условием развития муниципальных образований является привлечение инвестиций. Однако инвесторы  в большинстве субъектов Российской Федерации крайне неохотно идут или даже совсем не идут в сельские поселения. Считаем, что для преодоления этого необходимо и на федеральном, и на региональном уровнях (исключение из регионального уровня – такие субъекты Российской Федерации, как Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, не имеющие в своём составе сельских поселений) принять соответствующие нормативные акты, направленные на стимулирование сотрудничества между органами местного самоуправления и бизнесом и предусматривающие возврат части инвестиций, вложенных в инфраструктуру, в пределах сумм налогов, перечисленных в соответствующие бюджеты.

Авторы полагают, что необходимо и дальнейшее уточнение самих полномочий органов местного самоуправления. Сама природа местного самоуправления велит указанным органам в своих местностях решать именно вопросы местного значения, то есть злободневные вопросы конкретной муниципальной территории, используя местные финансовые и иные ресурсы. В то же время, по общему правилу,  реализацией государственных функций и решением государственных вопросов должны заниматься государственные органы. Профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная не должны передаваться органам местного самоуправления российским государством. Хотя на практике такое стало возможным даже без соблюдения условий, предусмотренных ч. 2 ст. 133 Конституции РФ, формально требующей не только издания федерального или регионального закона, но и обязательного (по смыслу – разрядка авторов) предварительного возмещения всех возможных, возникших в связи с этим, расходов [1].

Считаем необходимым и получение согласия самих муниципальных образований по данному вопросу.

Существующее выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований также не способствует здоровой конкуренции между муниципальными образованиями.

Авторам представляется, что только через преодоление всех названных проблем и лежит путь для дальнейшей положительной динамики развития местного самоуправления в России и повышения конкурентоспособности муниципальных образований.