Г.
Р. ИскужинаАннотация.Статья посвящена проблемам соотношения понятий местного самоуправления, публичного управления, публичной власти. Кроме того, в ней дается анализ понятия местного самоуправления, раскрывается его смысл и содержание. Местное самоуправление обладает своими особенностями, отличающими ее от других видов публичной власти. Конституция законодательно закрепляет самостоятельность местного самоуправления от государственной власти, но это не означает ее полное отделение от нее. Таким образом, местное самоуправление обладает своими особенностями, отличающими ее от других разновидностей публичной власти.
Ключевые слова: публичная власть, публичное управление, самостоятельность, гражданское общество, пограничная структура между государством и обществом.
Местное самоуправление действует на всей территории РФ, его деятельность регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также законами, издаваемыми субъектами Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (статья 12), органы местного самоуправления "не входят в систему органов государственной власти". [2] Это некая форма самоорганизации граждан для решения повседневных задач. В данном контексте также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий. Органы государственной власти определяют правовые основы для устройства и работы местного самоуправления, но исполнять его полномочия не имеют право. Местное самоуправление является формой реализации публичной власти, так как обладает чертами, присущими органам государственной власти, такими как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых ими решений для физических и юридических лиц на всей территории муниципального образования, в котором данные органы реализуют свои полномочия.
Термин «публичная власть» ранее не представлял интерес для изучения. Отдельные упоминания этого понятия можно встретить на примере изучения власти в первобытном обществе во время зарождения государственной власти, так как считалось, что публичная первобытная власть постепенно переродилась в государственную власть. В последние десятилетия ситуация изменилась, современные исследователи стали чаще обращаться к термину власть, а также к ее видоизменению – публичной власти. После принятия Конституции России термин «публичная власть» стал использоваться в качестве общего понятия применительно к государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местное самоуправление. Конституция проводит разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти.
Можно охарактеризовать публичную власть такими признаками: она реализует интересы всего общества; характеризуется территориальным принципом организации; обезличена; разрешена и регламентируется законом; отличается комплексностью и универсальностью; институционализирована; имеет монополию на правотворческую деятельность; исполняет роль арбитра; отвечает преобладающим в обществе ценностям.
Таким образом, следуя вышесказанному, можно дать следующее определение: публичная власть - это институционализированная легальная социальная власть, реализующая общественные интересы территориально-организованного коллектива, объединяющего данное сообщество как целостную систему в соответствии с существующими в обществе ценностями.
Применение публичной власти достигается посредством публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями. Публичное управление -это воздействие субъекта управления на общество. Слово «публичный» означает общественный, общий, открытый, официальный, не личный. У В.Даля в словаре даются следующие определения: «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, всенародный, … вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий». [5] В одном ряду с данным термином такие понятия, как публичный интерес - общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право - система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публике с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование - сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление - процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права. [8]
Итак, под публичным управлением понимается управляющее воздействие - открытое взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для общества, населения решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, самостоятельными единицами во взаимоотношениях с органами власти. Можно сказать, публичное управление - это управление обществом совместно с обществом и при его участии.
На сегодняшний день субъектами публичной власти могут выступать: мировое сообщество в целом, которое представлено различными международными организациями, население определенного региона, российский народ в целом, территориальные образования граждан, государство и его органы, муниципальные образования и органы местного самоуправления, граждане. Исходя из этого публичное управление может реализовываться органами международного сообщества, в пределах государственно организованного общества страны, свои определенные особенности публичное управление приобретает в субъектах федерации в муниципальных образованиях.
Норма, закрепленная статьей 12 Конституции РФ говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но это не говорит об организационном отделении данного уровня власти, а заключается лишь в определенной специфике ее функционирования и деятельности, представляющей собой право населения муниципального образования самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.
И Конституция, и федеральное законодательство устанавливают область деятельности органов местного самоуправления, очерчивают механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти и региональными уровнем власти. Необходимо отметить, что механизмы не предусматривают какого-либо подконтрольного или зависимого положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, административного давления органов государственной власти на органы местного самоуправления, а также вариантов вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Исходя из данных положений можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления являются самостоятельной организацией публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но достаточно обособленной от нее.
Необходимо отметить, что в науке на сегодняшний день содержатся разные точки зрения касательно соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и «местная власть». Согласно существовавшей прежде советской доктрине государственная власть отождествлялась с политической властью - властью над обществом, властью, выражающей классовый характер общественных отношений. Положение «публичная власть» в сущности не употреблялось в советское время. Государственная власть уподоблялась политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной власти в обществе. В реальной действительности государственная власть представляла собой единственную политическую власть всего народа. Существования какого-либо другого вида политической власти в государстве не представлялось возможным.
Вышесказанное свидетельствует о том, что понятия «местное самоуправление» и «публичная власть» не просто близкие, но и взаимосвязанные и – более того – «местное самоуправление» неотъемлемо от «политической власти».
Важным отличительным признаком местного самоуправления является его публичный характер. Публично управлять - означает властвовать в общих интересах, выполнять задачи, значимые для всех членов общества. [7]
В литературе существует множество точек зрения и положений, раскрывающих сущность местного самоуправления, наиболее правильным же можно считать позицию о том, что местное самоуправление – есть особый род публичной власти – местная муниципальная власть, которая, однако, не является государственной. Любопытным является истолкование понятия местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3). В данном документе «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». [1]
Таким образом, мы видим, что Европейская хартия не содержит деления вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Можно предположить, что хартия определяет, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом и заключается особенность понятия местного самоуправления, которое имеется в настоящем документе.
Право на местное самоуправление может быть реализовано народом как непосредственно, так и опосредованно, то есть путем образования органов местного самоуправления, осуществляющих данные им управленческие полномочия на муниципальном уровне власти. Свободное и независимое осуществление властных полномочий позволяет расценивать местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня публичного управления, прямо не подотчетного государственной власти. Подобную оценку роли и места местного самоуправления в системе публичной власти дает статья 3 Конституции РФ, из положений которой можно сделать вывод, что в России сложилась единая система народовластия, публичного управления, составными частями которой являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также всевозможные формы непосредственной демократии. Носителем как государственной, так и муниципальной власти выступает единый многонациональный народ Российской Федерации.
Государство и местное самоуправление в своей сущности тесно взаимосвязаны, государственные начала имеют место быть и в местном самоуправлении, так как местное самоуправление само по себе обладает всеми признаками государственности. Местному самоуправлению наряду с признаками публичной власти присущи элементы гражданского общества. Единство двух начал позволяет достичь следующие задачи:
1) не допускается раздвоение власти, которое приводит к политической нестабильности и ослаблению государства и его институтов, к децентрализации территорий;
2) предоставляет возможность для большинства людей в управлении делами общества и государства, что обогащает уровень правовой культуры граждан и побуждает в них чувство уважения к законам, инициативности;
3) устраняется разрыв между обществом и государством;
4) осуществляется главная и основная задача — поддержание и упрочение общества и государства при существовании демократических институтов;
5) государство в значительной степени входит в курс дел на местно уровне и принимает решения, которые в большей степени отвечают интересам и требованиям людей;
6) пробуждается общий интерес для граждан и государственных органов в создания необходимых условий для жизни каждого человека и общества;
7) управление обществом при помощи координированных действий перестраивается в единый созидательный процесс.
Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом.
При этом местное самоуправление характеризуется большей доступностью и меньшей степенью отчуждения от населения, поэтому и является составной частью гражданского общества. Исходя из сказанного можно рассматривать местное самоуправление в 2 аспектах. С одной стороны местное самоуправление является определенным уровнем публичной власти, с другой – самоорганизацией граждан, осуществляющая свою власть самостоятельно и под свою ответственность для решения вопросов местного значения. Местное самоуправление как один из видов публичной власти осуществляется как непосредственно населением, проживающего в пределах муниципального образования, так и через создаваемые ими органы местного самоуправления.
В результате местное самоуправление может быть определено как своеобразная пограничная структура между государством и обществом, соединяющего их между собой посредством упорядоченной системы публичного управления. Функционирование органов местного самоуправления на территории муниципального образования и исполнение возложенных на них публичных полномочий на местном уровне свидетельствует о сходстве муниципальной и государственной власти. Местное самоуправление может расцениваться как некое продолжения государства, находящееся в промежуточном положении между государством и гражданским обществом.
Таким образом, на сегодняшний день местное самоуправление, являющееся самостоятельной сферой и одновременно уровнем публичной власти, представляет собой научный интерес для изучения. К тому же современное местное самоуправление в России находится на стадии становления.
Ссылки на источники
1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Принята Советом Европы 15 сентября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36, ст. 4465.
2. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2008 г. №7 - ФКЗ) // Российская газета. 1993. №237.
3. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 года / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. №29. 1991. Ст. 1010
4. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. №16. 1990. Ст.267.
5. Толковый словарь живого великорусского языка (в 4 томах.) Под ред. А.И. Бодуэна Куртене. СПб.-М., «Товарищество М.О. Вольфа. 1903-1909.
6. Большая Советская энциклопедия. (в 20 томах). Гл. ред. А.М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская энциклопедия». 1975.
7. Абдуллина С. И., Аминов И. Р. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении: проблемы теории и практики. XXXVII международная научно-практическая конференция «Вопросы современной юриспруденции» г. Новосибирск, 26 мая 2014 г.
8. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций./ Г.В. Атаманчук Изд. 2-е, дополн. – М.: Омега – Л, 2004 – 300с.
9. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право: учеб. 3 е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011. – 672 с.
10. Безвиконная Е. В.. Самоорганизация в системе местного самоуправления: политико-правовой анализ // Право и политика. – 2013. – № 8. – С. 104-107.
11. Трофимова И.Н. Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления // Тренды и управление. – 2013. – № 2. – С. 104-107.
