Amayak AyvazovРазвитие финансового рынка и экономики в целом показывает необходимость тесного взаимодействия управления ликвидными активами государства, проводимой денежно-кредитной политики и основными направлениями долговой политики. При этом управлению бюджетными средствами несправедливо уделяется значительно меньше внимания, чем управлению государственным долгом.
Интерес международных агентств, финансовых органов, а также экономистов к накапливаемым государственным долговым обязательствам вызван их потенциальной угрозой для устойчивости и стабильности экономики в отличие от неэффективного управления бюджетными средствами государства, которые не влекут за собой глобальные угрозы. Однако Мировым банком признано, что неэффективное управление бюджетными средствами тормозит развитие финансового рынка и подрывает эффективность денежно-кредитной политики [6].
Бюджетные средства в денежно-кредитной политике Банка России обозначены как «средства на счетах расширенного правительства». К ним относятся средства на счетах в Банке России по учету средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, государственных и территориальных внебюджетных фондов и местных органов власти» [2].
Управление средствами на счетах расширенного правительства включает в себя совокупность процедур, направленных на достижение равномерности расходования бюджетных средств, прогнозирование и таргетирование постоянной величины их остатков, а также проведение операций по размещению временно свободных остатков бюджетных средств на счетах расширенного правительства на финансовом рынке с целью получения дохода. В современных условиях роль управления данными средствами в денежно-кредитной политике Российской Федерации особенно велика.
Во-первых, средства на счетах расширенного правительства являются автономным фактором ликвидности банковского сектора (не регулируются политикой центрального банка по управлению ликвидностью банковского сектора) и определяют ее динамику. Изменения остатков на данных счетах инициируют соответствующее поведение Банка России в рефинансировании, поэтому выступают объектом прогнозирования. Увеличение остатков на счетах – ключевой канал изъятия и сопровождается операциями рефинансирования. Под влиянием сезонного фактора эти процессы могут повлечь расширение денежной массы в обращении. Активное управление остатками средств на счетах расширенного правительства путем размещения временно свободных остатков бюджетных средств в банковские депозиты выступает в качестве дополнительного канала пополнения ликвидности в случае ее значительного снижения в условиях напряженности на мировых финансовых рынках [4].
В 2008 и 2011 гг., по указанию Правительства Российской Федерации размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты было использовано в том числе и для реализации мер по поддержанию уровня ликвидности банковской системы России [5].
К причинам повышенного интереса кредитных организаций к бюджетным средствам как заемным ресурсам можно отнести ограничение доступа к источникам мирового финансового рынка для кредитных организаций, которые соответствуют требованиям установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2011 года №1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах» и могут являться потенциальными участниками аукционов Федерального казначейства. Рост спроса и объемов размещения средств можно соотнести с сроками проводимых санкций.
Во-вторых, управление временно свободными остатками бюджетных средств может включать среди прочих инструменты денежно-кредитной политики (например, операции на открытом рынке). Федеральное казначейство на данный момент проводит подготовку к осуществлению операций покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо.
В-третьих, осуществление операций по управлению средствами в иностранной валюте (например, размещение временно свободных бюджетных средств на депозиты в иностранной валюте) оказывает влияние как на валютный курс и ликвидность банковского сектора, так и на денежно-кредитное регулирование в целом.
В-четвертых, приток средств в банковский сектор способствует росту ликвидных банковских активов и влечет за собой снижение ставок по межбанковским кредитам, отток средств из банковского сектора по бюджетному каналу может привести к росту структурного дефицита банковской ликвидности и увеличению ставок по межбанковским кредитам MIACR.
В-пятых, активное управление бюджетными средствами может оказать не только положительное, но и отрицательное влияние на банковский сектор и денежный рынок. Например, существует мнение, что размещение временно свободных бюджетных средств на депозитных счетах, даже при условии среднерыночной процентной ставки по данным срочным депозитам, может индуцировать кредитную экспансию, формирование пузырей цен на активы и усиливать системный риск в национальной экономике.
Установление ставки размещения ниже среднерыночной позволяет смягчать требования к потенциальным заемщикам и/или предлагаемым ими обеспечениям. В результате, кредитные организации начинают проводить более мягкую кредитную политику, снижая стандарты кредитования и принимая повышенные риски. Такое поведение банков является также отрицательным и является симптомом усиления системного риска, угрожающего финансовой стабильности в национальной экономике [3].
Однако можно сказать, что данные опасения носят лишь теоретический характер. На практике любые мероприятия по размещению бюджетных средств на депозитных счетах проводятся с учетом рекомендаций и под контролем Центрального банка Российской Федерации на основе анализа и прогнозирования денежного рынка.
При разработке положений денежно-кредитной политики важным является прогнозируемость и относительная стабильность остатков бюджетных средств на счетах. Поэтому основными направлениями совершенствования управления бюджетными средствами на счетах расширенного правительства в интересах денежно-кредитной политики является:
– разработка мероприятий по сглаживанию неравномерности расходования денежных средств единого казначейского счета;
– рассмотрение возможности таргетирования постоянного остатка на нем в целях предсказуемости поведения финансово-бюджетных потоков;
– совершенствование кассового планирования.
Банк России предусматривает сохранение структурного дефицита ликвидности банковского сектора в 2016–2018 годах. При этом в течение рассматриваемого периода ожидается сокращение потребности кредитных организаций в рублевом рефинансировании Банка России, что будет обусловлено главным образом притоком ликвидности в банковский сектор за счет использования средств суверенных фондов в связи с необходимостью финансирования расходов федерального бюджета. При этом увеличение объема наличных денег в обращении на фоне восстановления российской экономики приведет к незначительному оттоку ликвидности из банковского сектора. По прогнозу Банка России, задолженность кредитных организаций по операциям рефинансирования будет в основном зависеть от объема потребности
В базовом сценарии задолженность кредитных организаций к 2018 году может составить 1,0 трлн рублей, а в оптимистичном – увеличиться до 5,3 трлн рублей. Банк России будет по-прежнему управлять ликвидностью банковского сектора с помощью системы инструментов денежно-кредитной политики. В целом процесс ее формирования завершен, и в дальнейшем непредполагается значительных изменений. Вместе с тем в предстоящие три года Банк России продолжит совершенствовать отдельные ее элементы.
Другим направлением работы Банка России в 2016–2018 годах будет совершенствование технологических аспектов проведения операций. В частности, будет организован доступ к трехсторонним сервисам управления обеспечением по операциям репо с корзиной обеспечения через биржевые и внебиржевые каналы предоставления ликвидности. Планируется развитие электронного документооборота с кредитными организациями при проведении операций по предоставлению кредитов, обеспеченных нерыночными активами, работа в направлении улучшения расчетно-клиринговой инфраструктуры российского финансового рынка с акцентом на развитие и диверсификацию систем управления обеспечением по операциям репо. Данная мера включает осуществление интеграции российского фондового и денежного рынков с международными депозитарными системами и системами управления обеспечением.
Банк продолжит работу по повышению согласованности времени работы платежной системы, финансовых рынков и времени проведения операций. Это позволит увеличить эффективность перераспределения ликвидности в банковском секторе и сократить операционные издержки кредитных организаций, а также будет способствовать созданию условий для повышения эффективности механизма реализации денежно-кредитной политики в результате уменьшения частоты использования кредитными организациями операций Банка России постоянного действия по предоставлению рублевой ликвидности.
Банк по-прежнему будет взаимодействовать с Федеральным казначейством по вопросам управления остатками бюджетных средств на счетах в Банке России и влияния бюджетных потоков на реализацию денежно-кредитной политики. Проведение Федеральным казначейством операций по размещению временно свободных бюджетных средств на банковские депозиты, а также операций репо позволит сгладить влияние бюджетных потоков на ликвидность банковского сектора.
В предстоящие три года вероятно сохранение ряда проблем в российской экономике, требующих продолжения реализации Банком России дополнительных нестандартных мер. Данные проблемы будут носить как внешний, так и внутренний характер. Среди внешних факторов следует выделить сохранение санкций со стороны ряда стран в отношении российских компаний. Внутренние проблемы обусловлены текущей структурой российской экономики и ресурсными ограничениями, в том числе связанными с неблагоприятными демографическими тенденциями. Применяя дополнительные меры, Банк России продолжит оценивать их влияние на российскую экономику, с тем чтобы не допустить искажения работы рыночных механизмов, а также формирования и наращивания дисбалансов.
Для обеспечения стабильного функционирования банковского сектора и финансового рынка в условиях сохранения ограниченного доступа российских организаций на международные рынки капитала Банк России продолжит проведение операций рефинансирования в иностранной валюте. Данные операции будут проводиться преимущественно в форме аукционов репо. Решения об объеме предоставления иностранной валюты на аукционах будут по-прежнему приниматься Банком России на основе прогноза платежного баланса, в том числе будет учитываться ожидаемый объем погашения финансовыми и нефинансовыми компаниями внешнего долга.
При развитии ситуации в экономике по базовому и оптимистичному сценариям по мере постепенной адаптации кредитных организаций и компаний к введенным ограничениям и переориентации на другие источники финансирования, в том числе азиатские рынки капитала, Банк России рассмотрит возможность сокращения объемов рефинансирования кредитных организаций в иностранной валюте. Вместе с тем при развитии ситуации по рисковому сценарию, вероятно, потребуется увеличение объема предоставления иностранной валюты кредитным организациям на возвратной основе.
Банк России продолжит следовать режиму плавающего валютного курса, при этом в случае возникновения угроз для финансовой стабильности будет готов совершать интервенции на внутреннем валютном рынке. Для выявления возникновения угроз для финансовой стабильности он будет осуществлять мониторинг широкого круга показателей, в том числе индикаторов волатильности на валютном рынке, а также показателей отклонения уровня валютного курса от фундаментально обоснованного уровня. Для того чтобы в случае возникновения продолжительных негативных шоков была возможность обеспечивать бесперебойное обслуживание иностранных обязательств в течение нескольких лет, а также для стабильного функционирования российской финансовой системы в целом и валютного рынка в частности необходим значительный объем международных резервов.
Банк России оценил необходимый объем международных резервов на уровне около 500 млрд долларов США и планирует продолжить проведение операций по покупке иностранной валюты для увеличения объема международных резервов до указанного уровня. Как и ранее, он не будет устанавливать конкретное значение курса рубля, при достижении которого проведение указанных операций может быть возобновлено или приостановлено. При принятии решений о проведении операций по покупке иностранной валюты и их объемах Банк будет принимать во внимание тенденции в курсовой динамике, складывающиеся под влиянием фундаментальных и конъюнктурных факторов, состояние российской экономики и платежного баланса [6].
В целом данные операции будут проводиться в небольших объемах равномерно в течение дня таким образом, чтобы не оказывать влияния на внутридневную динамику курса рубля. Опосредованное воздействие, которое интервенции для целей пополнения резервов могут оказать на курс национальной валюты в среднесрочной перспективе, будет приниматься во внимание при подготовке макроэкономических прогнозов и, следовательно, при принятии решений об уровне ключевой ставки.
Кроме того, данные операции будут учитываться Банком при принятии решений об объемах предоставления рублевой ликвидности банковскому сектору и не будут оказывать влияния на эффективность управления процентными ставками. Наращивание международных резервов до уровня 500 млрд долларов США потребует продолжительного времени и будет зависеть от развития ситуации по тому или иному сценарию. Операции по покупке иностранной валюты в целях пополнения международных резервов, как и операции валютного рефинансирования, направлены на достижение обеспечения стабильного функционирования финансового сектора, однако на разном временном горизонте.
Использование операций предоставления иностранной валюты необходимо в наиболее острой фазе адаптации экономики к условиям ограниченного доступа на международные рынки капитала, а накопление достаточного уровня международных резервов позволяет увеличить запас прочности для прохождения внешних шоков в будущем. При этом в связи с тем, что операции предоставления иностранной валюты проводятся на возвратной основе, в среднесрочной перспективе они не оказывают влияния на уровень достаточности международных резервов, приводя только к краткосрочному сокращению их объема.
В целях стимулирования отдельных сегментов кредитного рынка, развитие которых сдерживается структурными факторами, Банк России в 2016-2018 годах также продолжит использовать специальные инструменты рефинансирования, в рамках которых средства предоставляются кредитным организациям по льготным процентным ставкам на длительные сроки. Данные механизмы направлены на поддержку финансирования инвестиционных проектов, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства, экспортно-ориентированных организаций, а также ипотечного кредитования. Банк будет осуществлять мониторинг и анализ эффективности специализированных механизмов и принимать меры по оптимизации условий их применения.
При этом он по-прежнему будет ограничивать объемы предоставления средств в рамках данных программ, поскольку они не относятся к основным инструментам денежно-кредитной политики и их применение не должно снижать эффективность проводимой денежно-кредитной политики и препятствовать достижению цели по инфляции. Банк планирует использовать специализированные инструменты рефинансирования до тех пор, пока на финансовом рынке не будут созданы условия для замещения программ стимулирования приоритетных сегментов экономики рыночными механизмами.
В предстоящий период также будет продолжена работа в направлении усиления координации мер, принимаемых Банком России при выполнении возложенных на него функций. Он продолжит изучение каналов взаимного влияния мер денежно-кредитной политики, макропруденциальной политики и политики по обеспечению финансовой стабильности в целом для обеспечения эффективности воздействия принимаемых мер. Банк будет стремиться интегрировать количественные оценки данных взаимных влияний в существующие прогнозные модели для их более полного учета при принятии решений. Банк России планирует проведение комплексной оценки влияния изменения пруденциальных нормативов на кредитную деятельность банков, операции Банка и в целом на условия проведения денежно-кредитной политики. Полученная информация позволит Банку в случае необходимости обеспечить возможность адаптации параметров инструментов денежно-кредитной политики к новым условиям.
В целях повышения прозрачности проводимой денежно-кредитной политики, а также для обмена мнениями о ситуации в банковском секторе, экономике в целом и перспективах ее развития Банк России будет предпринимать дальнейшие шаги по расширению взаимодействия с кредитными организациями, банковскими ассоциациями, аналитиками и представителями научного сообщества, продолжит проведение регулярных встреч с экспертами банковского сектора, опросов кредитных организаций и банковских ассоциаций по наиболее актуальным вопросам денежно-кредитной политики и обеспечения финансовой стабильности.