Ekaterina NovikovaВ настоящее время перед обществом стоит задача перехода на инновационное развитие и осуществление модернизации экономики. В этих условиях осуществляется активный поиск инструментов стимулирования инновационной и инвестиционной активности частного капитала и обеспечения при этом наиболее эффективного сочетания интересов государства и предпринимательских структур. В качестве такого инструмента можно использовать государственно-частное партнерство (ГЧП).
На протяжении последних нескольких лет термины «государственно-частное партнерство» и «инновации» стали употребляться вместе все чаще как в научной литературе, так и в деловых периодических изданиях. Повышенное общественное внимание к данной проблематике доказывает актуальность взаимодействия государства и бизнеса в процессе инновационного развития России.
Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.
Исключительная значимость государственно-частного партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики определяется, во-первых, развитием инновационной инфраструктуры с учетом интересов бизнеса и при его активном участии, во-вторых, повышением эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов, в том числе направляемых на поддержку инноваций; в третьих, стимулированием частного сектора к развитию предпринимательской активности в областях, обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста.
Можно выделить определенные специфические характеристики, по наличию которых различные формы взаимодействия бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП:
1) наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;
2) передача выполнения части задач и функций, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления, частному бизнесу;
3) привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту;
4) разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.
Наиболее общее понимание ГЧП дает Всемирный банк: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования».
Под ГЧП также понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, служащие цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг.
Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные и муниципальные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство или муниципалитет. Поэтому привлекается частный бизнес на помощь в те сферы деятельности, за которые он отвечает, но для которых не имеет достаточных средств и компетенции. Таковой является инновационная инфраструктура и коммерческая реализация созданных в ней нововведений.
Обобщая все сказанное, ГЧП с точки зрения коммерциализации инноваций представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов инновационной инфраструктуры в целях обеспечения эффективной коммерческой реализации нововведений.
Тесные связи между государством, предпринимательским сектором и инновационной инфраструктурой вытекают из самой сущности правового государства и современной рыночной системы управления. В утвержденных распоряжением Правительства РФ «Основных направлениях деятельности Правительства на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 г. № 1663-р, ГЧП рассматривается как важный механизм привлечения внебюджетных средств для развития инфраструктуры, основой которой в современном обществе является инновационная составляющая. В настоящее время ключевой проблемой создания и развития нововведений является их эффективность в процессе коммерческой реализации.
Анализ международной практики позволил выделить ряд условий, выполнение которых определяет успехи в развитии ГЧП с точки зрения коммерциализации инноваций в современной системе экономических отношений:
1) преодоление противоречий между общественными и частными интересами посредством поддержки инноваций в государственно-частном партнерстве;
2) создание институциональной среды ГЧП для поддержки развития инфраструктуры коммерциализации;
3) сохранение ведущей роли государства в организации программ и проектов коммерциализации нововведений в ГЧП с одновременным использованием властью в этом партнерстве преимуществ, присущих приватизации государственных и муниципальных активов.
Система партнерских отношений государства с частным сектором является одним из проявлений смешанной экономики. В ГЧП государство отказывается от несвойственных ему хозяйственных функций, перекладывая управление принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который привносит свой организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности. Экономический эффект для общества в этом случае составляют более качественные товары и высокий уровень обслуживания при низких издержках [1].
Большую работу по структуризации проектов ГЧП ведет Всемирный банк, который выделяет следующую классификацию форм ГЧП:
1. Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contracts): частная компания получает в управление или на условиях аренды принадлежащую государству собственность инновационных объектов на определенный период времени. Инвестиции в создаваемые НИОКР осуществляет государство. В контракте на управление государство оплачивает услуги частного партнера и несет операционные риски. В арендном договоре государство получает арендную плату с арендатора, а операционный риск ложится на частную компанию (применение инновации – техническое перевооружение /модернизация и ее коммерциализация).
2. Концессия (Concession). Слово «концессия» происходит от лат. concessio – разрешение и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор.
Сущность концессии заключается в том, что правительство предоставляет частному сектору правомочия владения и пользования существующим объектом инновационной инфраструктуры по договору оплаты с условием возврата. Государственному сектору принадлежит право собственности на объект инновационной инфраструктуры (его недвижимость), в то время как частный сектор сохраняет за собой права на его расширение и все усовершенствования, проведенные в установленный концессионным соглашением период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски.
Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям.
Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов.
Вместе с тем из-за фиксирования системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированности заложенных в концессионный договор положений эта форма лишена гибкости, возможности реагировать на меняющиеся внешние условия. Слабой стороной концессий является также сложность проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по объектам с длительным сроком окупаемости инвестиций, что вызывает неточности и даже ошибки и создает дополнительные риски невыполнения условий концессий. На уровне субъектов РФ документы на государственную регистрацию концессионных
Выделяются следующие виды концессий: 1) реконструкция-управление-передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, ROT); 2) реконструкция-аренда-передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT); 3) расширение-управление-передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, BROT). С точки зрения инфраструктуры коммерциализации инноваций можно видоизменить концессионные соглашения следующим образом: софинансирование-проектирование новшества-создание инновации-эксплуатация-коммерциализация.
3. Проекты, предполагающие новое строительство (Greenfieldprojects): частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие типы таких контрактов: 1) строительство – аренда – владение (Build –Lease – Own, BLO); 2) строительство – владение – управление – передача (Build – Own – Operate –Transfer, ВОТ); 3) строительство – владение – управление (Build – Own –Operate, BOO).
4. Частичная приватизация активов (Divestiture): частная компания приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной/муниципальной собственности. Управление предприятием может переходить к частной компании либо оставаться за государством.
В Российской Федерации используются следующие основные формы ГЧП: 1) государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора; 2) аренда государственного имущества; 3) участие в капитале; 4) концессии (концессионные соглашения); 5) соглашения о разделе продукции (СРП); 6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности.
5. Участие в капитале. Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия инновационной инфраструктуры происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон (МИП, технопарк). Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и инновационные субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.
В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.
Следующая форма ГЧП, которую возможно применить при коммерциализации технологий - это соглашение о разделе продукции, которое является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона № 225-ФЗ.
Таким образом, в целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе отношений государства и бизнеса.
В таблице представлена классификация основных форм ГЧП по взаимодействию с элементами инфраструктуры коммерциализации.
Анализируя таблицу, стоит добавить, что задачи сектора также определяют конкретные формы ГЧП. Например, «строительство, владение, передача» и аналогичные механизмы чаще задействованы при разработке платных дорог или установок по очистке сточных вод, в то время как контракты по управлению можно рассматривать в области здравоохранения или водоснабжения.
Важной сферой применения ГЧП является образование, где проекты ГЧП могут играть пропульсивную роль, особенно в условиях перехода образовательных учреждений в статус автономных. Система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере образования на основе объединения ресурсов и распределения доходов или неимущественных выгод, расходов, рисков уже стали объектом научного исследования.