Elena YarmonovaБольшинство из всех существующих в современное время государств являются унитарными по форме государственного устройства. Это объясняется тем, что такое государство является эффективно управляемым и наилучшим образом обеспечивает государственное единство. По мнению М.Н. Марченко, среди «авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты»[1].
С данным утверждением сложно согласиться, так как в настоящее время в связи с появлением региональных государств в теории государства и права возникает дискуссия по вопросу отнесения региональных государств либо к разновидности унитарных государств, либо выделения их в качестве самостоятельной формы государственного устройства. В связи с этим существуют и разные определения унитарных государств.
Все известные определения унитарных государств можно подразделить на две самостоятельные группы по критерию включения в состав унитарного государства автономии.
К первой группе следует отнести авторов, которые считают, что автономии не входят в состав унитарного государства, ко второй – авторов, указывающих на наличие возможности существования автономии наравне с административно-территориальными единицами, а к третьей – исследователей, которые причисляют к разновидности унитарного государства страны, полностью состоящие из автономий, то есть региональные государства.
Представителем первой группы является М.Г. Миронюк, указывающий, что унитарное государство – тип государственного устройства, характеризующийся централизованным управлением административно-территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета[2].
Большинство авторов определяют унитарные государства как единые государства. Думается, что данная характеристика относится ко всем государствам вне зависимости от формы государственного устройства, поэтому использование данной формулировки является некорректным с точки зрения науки теории государства и права.
Так, А.С. Автономов считает, что в состав унитарного государства могут включаться лишь административно-территориальные единицы. Унитарное государство, пишет он, – это единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью[3].
«Унитарные или единые государства не имеют в своем составе территориальных, региональных образований, обладающих в той или иной степени суверенитетом, а подразделяются лишь на административно-территориальные единицы, органы которых полностью подчинены центральной государственной власти и формируются ею», – пишет А.В. Васильев[4].
А.Н. Головистикова, определяя унитарное государство через термин «Унитаризм», также считает, что в состав унитарного государства могут входить только административно-территориальные единицы[5].
По ее мнению, унитаризм – это государственное устройство, характеризующееся централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственных образований.
Хочется отметить, что унитарное государство в зависимости от уровня централизации, помимо централизованного может быть и децентрализованным, в связи с чем обобщать все унитарные государства такой характеристикой как «централизованное руководство административно-территориальными единицами» не допустимо[6].
Децентрализация унитарных государств – это политико-территориальный процесс перестройки не только законодательства, но и политических институтов, взаимодействий общенациональных и региональных органов власти и общественных субъектов политики. Он ведет к включению административных единиц в принятие политико-властных решений. Поэтому актуален опыт политико-территориальных реформ органов власти в унитарных децентрализованных государствах, особенно крупных и начавших преобразования сравнительно недавно.
Унитарное децентрализованное государство, как правило, не предоставляет своим административным единицам права иметь собственные конституции. Законодательные полномочия легислатур областей не столь весомы и гарантированы, как полномочия субъектов федерации. Регионы слабо представлены в верхних палатах национальных парламентов[7].
Государствоведы различают два типа децентрализованных унитарных систем: «регионалистское государство» (Испания, Италия, ЮАР) и «относительно децентрализованное унитарное государство» (Франция, Великобритания, Швеция, Япония и др.).
Регионалистское государство предоставляет своим частям наиболее значительную политическую автономию двух видов: административную и этнокультурную. Относительно децентрализованное государство сочетает назначение чиновников в регионах центральными инстанциями с выборными органами. Права выборных институтов сильно ограничены. Такая модель государства асимметрична, то есть дает автономию лишь избранным областям (Финляндия, Китай, Франция и др.)[8].
По объему прав, делегированных от центра региональным органам власти, различают политическую и административную автономию. Первая предполагает особый правовой статус, закрепленный в Конституции и специальных законодательных актах, право издания законов региона в пределах его компетенции. Автономные единицы имеют свои законодательные выборные и исполнительные органы. Объем полномочий автономии в некоторых странах шире, чем у субъектов федерации.
Административная автономия не предусматривает права издания региональных законов представительными органами провинций. Последние могут лишь участвовать в разработке и принятии актов центральной власти по вопросам жизни регионов. Представители автономий в отличие от делегатов субъектов федерации не составляют отдельную палату национального парламента. Чаще всего такая автономия создается в отдельных регионах и муниципальных образованиях по этноязыковому либо экономическому признаку.
Любая автономия имеет больше прав и ресурсов во внутреннем управлении, чем унитарные административно-территориальные единицы. Но их введение само по себе не делает децентрализованные страны федерациями.
Степень и институциональные формы децентрализации зависят от соотношения центробежных и центростремительных факторов. Как отмечает Р.Ф. Туровский, наиболее важные центробежные факторы – уровень региональной политической идентичности, экономический и демографический потенциал территории, ее географическое расположение, полиэтничность, религиозные различия, исторические традиции, цепная реакция заимствований одной страны у других.
Центростремительные факторы в ходе децентрализации власти – это политическая стабильность государства, его готовность к соглашениям со своими территориями, экономическое и социальное благополучие, оптимальное распределение ресурсов и прибыли. Баланс отношений «центр – регионы» поддерживается благодаря функциям органов региональной власти. Последние обеспечивают и соподчинение общегосударственным органам, и самоуправление[9].
Унитарное государство вынуждено организовывать свои отношения с частями страны достаточно гибко, чтобы обеспечить эффективность управления и учесть интересы регионов. Как пишут многие авторы, надо различать деконцентрацию и децентрализацию власти. Первый из процессов – назначение в каждую административную единицу представителя государства, который выполняет волю «центра» и контролирует региональное управление. Децентрализация же – создание территориальных единиц с закрепленными полномочиями автономного управления в пределах общегосударственных законов.
Унитарное государство, пишет Д.В. Березовский, – простое государство, подразделяемое по административно-территориальному принципу. В составе унитарного государства образуются территориальные единицы, не обладающие статусом государственного образования[10]. Так как унитарное государство, которое включает в свой состав автономию, называется сложным, то характеризовать все унитарные государства термином простое государство не представляется возможным.
Ко второй группе определений следует отнести авторов, которые включают автономию в состав унитарного государства. В частности, в эту группу входят: Н.Н. Федощева, Э.П. Григонис и В.П. Григонис. Так, по мнению Н.Н. Федощевой, унитарное государство – «представляет собой простое, цельное государство, отдельные части которого иногда могут обладать автономией.Оно отличается полным политическим единством, является неделимым»[11].
В соответствии с данным определением государства, которые полностью состоят из автономий, к унитарной форме государственного устройства не относятся. Кроме того, сложно назвать простым государство, «отдельные части которого иногда могут обладать автономией».
Такой же точки зрения придерживаются и Э.П. Григонис и В.П. Григонис, подтверждая, что унитарное государство – «это слитное государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, состоящие только из административно-территориальных единиц (округов, губерний, провинций и т.д.) либо из административно-территориальных единиц и автономных образований».
Рассматривая данное определение, интерес вызывает понятие «слитное государство». Думается, что данное понятие является синонимом единого государства, а так как все государства должны отвечать такому признаку как единство территории, гражданства, то понятие «слитное государство» подходит для описания сущности всех государств, а не унитарной формы государственного устройства.
Думается, что раз автономия может входить в состав унитарного государства, и не определено количество таких автономных образований в рамках одного государства, то региональное государство, полностью состоящее из автономий, также является видом унитарной формы государственного устройства[12].
Некоторые авторы, давая определение унитарного государства, включили в него признаки данного явления. Г.Н. Андреева отмечает, что «унитарное государство – это государство, имеющее единственную конституцию, единое законодательство, единый бюджет, единую централизованную систему органов государственной власти, единую судебную систему, территорию, разделенную на административно-территориальные единицы, единое гражданство, единые символы государства»[13]. Думается, что данное определение перечисляет признаки государства без уточнения формы его государственного устройства. Кроме того, не во всех унитарных государствах есть конституция, что при такой трактовке исключает из списка унитарных государств, например, Великобританию.
В связи с этим необходимым является уточнение признаков унитарного государства. Так как унитарная форма государственного устройства является аутентичной по своей сущности, то есть наиболее близкой самой природе государства, следует отметить, что признаки, которые подходят для описания унитарных государств определяются большинством авторов через признаки самого государства. В связи с этим при описании унитарного государства называются, как правило, не отличительные особенности данного явления, а его общие характеристики.
Так, к числу признаков унитарного государства большинство авторов относят следующие характеристики:
- унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами.
- на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.
- составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Составные части унитарного государства не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности.
- унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.
- в унитарном государстве все внешние межгосударственные отношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.
- унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.
Данные признаки являются общими, отражающими принадлежность унитарной формы государственного устройства к характеристике государства, но не выражают сущность исследуемого явления.
В связи с этим необходимо уточнить признаки унитарной формы государственного устройства, отличающие ее от других форм государственного устройства, таких так: федерация и конфедерация. Думается, что такими признаками являются обеспечение наилучшим образом единства и государственной целостности, и включение в свой состав определенных территориальных образований, наделенных особыми полномочиями негосударственного характера[14].
Таким образом, унитарное государство представляет собой форму государственного устройства, обеспечивающую государственную целостность и включающую определенные территориальные образования, наделенные особыми полномочиями негосударственного характера. То есть в состав унитарного государства могут включаться помимо административно-территориальных единиц, автономии, а кроме того унитарное государство полностью может состоять из таких автономий, главное, чтобы данные территориальные организации не обладали статусом государственного образования.