Alena BaidakovaОдной из серьёзных проблем переходного этапа развития общества является проблема детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требующая разработки и внедрения, новых нормативно-правовых основ, позволяющих совершенствовать процесс социальной адаптации для обеспечения равных возможностей сирот с другими группами населения. Заботу и социально-педагогическое сопровождение о таких детях берет на себя государство. Социальная защита детей должна представлять собой завершенную систему, опирающуюся на сформированную нормативно-правовую базу, организационную структуру, работающую с разными группами населения (разными возрастными группами детей и подростков), с семьей, учителями, с лицами, взаимодействующими с детьми.
В российском законодательстве в целом сформирована правовая основа государственной поддержки детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы осуществления опеки и попечительства.
Конституция Российской Федерации провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в социальной политике являются показателем плодотворной и многогранной деятельности государства. По ним можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни [1].
Защита государством материнства и детства, семьи как конституционный принцип подтверждается Конституцией Российской Федерации (ст. 38) и соответствует международным правовым актам ООН [2] по правам человека, что свидетельствует о том значении, которое придается в современном социальном обществе семье и детям.
Социальная поддержка детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы осуществления опеки и попечительства, носит комплексный социально-экономический характер и осуществляется путем принятия разнообразных государственных мер по охране интересов детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы укрепления семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан и прав граждан в сфере усыновления (удочерения), опеки и попечительства над детьми, а также поощрения приемных семей. И хотя средства и способы такой защиты в последние годы постоянно расширялись, необходимо их дальнейшее совершенствование.
Таким важнейшим договором в области охраны и защиты семьи и детства является Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года [2]. Она занимает доминирующее положение среди правовых норм, призванных защитить детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нормы семейного законодательства, направленные на определение форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, установление мер социальной поддержки таких детей, а также всемерную охрану интересов ребенка. В Конвенции ООН о правах ребенка говорится:
- Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.
- Государства-участники в соответствии со своими национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком.
- Такой уход может включать, в частности, передачу на воспитание, «кафала» по исламскому праву, усыновление или, в случае необходимости, помещение в соответствующие учреждения по уходу за детьми. При рассмотрении вариантов замены необходимо должным образом учитывать желательность преемственности воспитания ребенка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность и родной язык (ст. 20) [2].
В Семейном кодексе Российской Федерации [12] уделяется особое внимание правам и интересам детей. Осуществлению опеки и попечительства посвящена глава 20 (ст. 145) Семейного кодекса Российской Федерации. Опекун управомочен государством в установленном законом порядке защищать права, интересы недееспособных или не полностью дееспособных граждан, в том числе несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. От его воли зависит, привлекать или нет родителя к решению вопросов, связанных с воспитанием и образованием подопечного ребенка. Он является в подобного рода ситуации единственным законным представителем ребенка и выступает в этом качестве в отношениях с любыми физическими, юридическими лицами, в частности, с учебными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты населения, в суде.
Также хотелось бы отметить, что на основании Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (от 24.07.1998 № 124–ФЗ), дети-сироты отнесены к группе детей, находящихся в тяжелой жизненной ситуации. В законе изложено следующее [4]:
«1. Дети, находящиесявтруднойжизненнойситуации, имеютправонаособуюзаботуизащитусостороныфедеральныхоргановгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации, органовместногосамоуправления.
Защитаправдетей, находящихсявтруднойжизненнойситуации, осуществляетсяфедеральнымиорганамигосударственнойвласти, органамизаконодательнойиисполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерации, органамиместногосамоуправлениявсоответствиисзаконодательствомсубъектовРоссийскойФедерации. Такаязащитадолжнаобеспечиватьвыживаниеиразвитиедетей, ихучастиевобщественнойжизни.
В целях защиты прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, создаются соответствующие социальные службы для детей, которые по поручению компетентного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления или на основании решения суда в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей разрабатывают индивидуальную программу реабилитации ребенка. Указанная программа включает в себя оценку (экспертизу) состояния ребенка, в том числе проведенную учреждениями здравоохранения оценку состояния здоровья ребенка, психологические и иные антикризисные меры, а также долгосрочные меры по социальной реабилитации ребенка, которые осуществляются социальной службой самостоятельно или совместно с образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и другими учреждениями.
В случае установления судом вины родителей (лиц, их заменяющих) в нарушении прав и законных интересов детей компенсация вреда, нанесенного детям, определяется судом с учетом проведения необходимых мер по социальной реабилитации и социальной адаптации детей
Ведущую роль в области регулирования вопросов социальной поддержки детей–сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей–инвалидов занимает Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [5], определяющий общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. В законе достаточно четко определяется структура системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 1), и содержание их деятельности (ст. 6, 7, 9). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разработку и исполнение в рамках бюджетных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот (ст. 4). Закон предусматривает дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение (ст. 8) [5].
На федеральном уровне правоотношения в сфере социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей регламентируются целым рядом нормативных правовых актов. В целях реализации отдельных положений федеральных законов в рассматриваемой сфере общественных отношений приняты указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти Российской Федерации:
Так, Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761 принята «Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы» прописаны меры, направленные на профилактику изъятия ребенка из семьи [13].
В качестве одной из основных проблем в сфере детства указана низкая эффективность профилактической работы с неблагополучными семьями и детьми, распространенность практики лишения родительских прав и социального сиротства.
Как одна из основных задач определяется «обеспечение профилактики семейного неблагополучия, основанной на его раннем выявлении, индивидуализированной адекватной помощи семье, находящейся в трудной жизненной ситуации, оказываемой на межведомственной основе, приоритете воспитания ребенка в родной семье» [13].
В Указе говорится, что вовсехслучаяхособоеидостаточноевниманиедолжнобытьуделенодетям, относящимсякуязвимымкатегориям. Необходиморазрабатыватьивнедрятьформыработыстакимидетьми, позволяющиепреодолеватьихсоциальнуюисключенностьиспособствующиереабилитациииполноценнойинтеграциивобщество.
Помимо законодательных и нормативно-правовых актов федерального уровня защита прав детей–сирот осуществляется на основе мер, определенных соответствующими документами субъектов Российской Федерации. Так, в федеральный регистр нормативных правовых актов Управления Министерства юстиции по Краснодарскому краю включено более 50 действующих нормативных правовых актов органов государственной власти Краснодарского края, регулирующих правоотношения в сфере социальной поддержки детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Наибольшее количество нормативных правовых актов в указанной области принято в целях реализации различных форм и мер социальной поддержи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы опеки и попечительства. Например, Закон Краснодарского края от 31.05.2005 № 880-КЗ «Об обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» [6] регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти Краснодарского края дополнительных гарантий по социальной поддержке проживающих на территории Краснодарского края детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет (далее – лиц из их числа) во время получения ими очного профессионального образования [7].
Значительное место в профилактике сиротства имеют краевые законодательные акты: Закон Краснодарского края от 03.06.2009 № 1748-КЗ «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» [7], Закон Краснодарского края от 29.12.2007 № 1370-КЗ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае» [8], постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.04.2013 № 384 «Об отдельных вопросах обеспечения жилыми помещениями детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» [11] и др.
Кроме того, ряд нормативных правовых актов Краснодарского края в сфере социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей направлен на реализацию полномочий по охране и защите прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, например, Закон Краснодарского края от 29.12.2004 № 827-КЗ «Об обеспечении основных гарантий прав ребенка в Краснодарском крае» [9].
В Законе Краснодарского края от 19.07.2011 № 2312-КЗ «О патронате в Краснодарском крае» [10] отмечено, что патронат – форма устройства и (или) оказания социальной помощи и поддержки детям, нуждающимся в государственной защите, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющимся выпускниками учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в виде патронатного воспитания, постинтернатного сопровождения и социального патроната.
Разработана Концепция долгосрочной краевой целевой программы «Дети Кубани» на 2014–2018 годы» [3], целями которой является создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, развитие и оптимизация сети государственных учреждений социального обслуживания семьи и детей, обеспечение доступности и качества социальных услуг. Реализация мероприятий ее подпрограммы «Дети-сироты» направлена на совершенствование системы воспитания, обучения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, развитие семейных форм жизнеустройства несовершеннолетних, а также совершенствование системы эстетического и духовного воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. В рамках подпрограммы планируются мероприятия по укреплению материально-технической базы учреждений для детей-сирот, социализации воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их материальной поддержке, увеличению числа выпускников учреждений для детей–сирот и для детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных жильем, трудоустроенных по востребованным на рынке труда специальностям.
В рамках указанной подпрограммы планируются мероприятия,направленные на социализацию воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Одной из проблем в нормотворчестве по социально-педагогической поддержке детей-сирот является, «в ряде случаев игнорирование или неспособность учитывать влияние объективных законов в конкретной ситуации и руководствоваться сиюминутными целями» [14, с. 9]. Следовать объективным законам в процессе нормотворчества – это необходимость, которая позволит избежать ошибок.
Таким образом, в Российской Федерации и ее субъектах, в частности, в Краснодарском крае, разработана система законодательных и иных нормативно-правовых актов, призванных реализовать права сирот, содействовать развитию семейной политики, профилактике сиротства.