Enhancing the role of targeted programs in the strategic management of socio-economic development of the region, focused on ensuring its competitiveness

Во многих зарубежных странах наиболее значимые  стратегические задачи, включая модернизацию экономики, совершенствование ее отраслевой структуры, повышение эффективности функционирования экономики регионов, решение крупных проблем социального характера и другие осуществляются посредством формирования и реализации экономических программ и различных проектов. В инструментарии программно-целевого подхода особое значение придается в этих странах наряду со специальными программами и проектами целевым формам финансовой поддержки, а также стимулированию, частным методам организации и управления, используемым федеральными и региональными органами власти, корпорациями, отдельными предприятиями.

Следует отметить особую приверженность программно-целевым методам управления многих развитых стран, включая Канаду, Японию, Южную Корею, Германию, Францию, Финляндию и США и прочих, результативность применения которых кардинально различается и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.  

Вместе с тем, подходы к формированию и реализации программ, отражение в них различных аспектов производственно-экономического, социально-экономического, научно-технического, инновационного, ресурсного и экологического характера в  каждой из стран имеют свою специфику (табл. 1).

Таблица 1  - Стратегические особенности и инструменты реализации программно-целевого подхода к управлению в зарубежных странах и Российской Федерации  

Заслуживает внимания опыт использования целевого программирования для повышения конкурентоспособности отдельных территорий в ряде стран, и прежде всего, США, которые, заимствовав  передовой опыта СССР в государственном регулировании народнохозяйственных процессов, эффективно использовали программный инструмент в период вывода страны из состояния депрессии  вследствие мирового кризиса 1929-1933 гг.

Программно-целевой метод, как инструмент структурной политики государства, становится наиболее востребованным в случаях наступления периодов экономических спадов в отдельных территориях вследствие снижения их инвестиционной привлекательности в условиях ужесточающейся межрегиональной конкуренции. Не меньший интерес представляет использования инструмента программно-целевого управления в Японии. В этой стране особое внимание уделяется  стимулированию развития наукоемких отраслей, включая электронику, робототехнику, информационные системы, причем программы развития указанных отраслей носят в основном индикативный характер, поскольку сроки реализации этих программ напрямую зависят от степени их ресурсной обеспеченности.  

  В то же время, благодаря индикативному характеру программно-целевого инструмента в Японии решаются важнейшие задач обеспечения конкурентоспособности территорий:  фокусирование частных инвестиций на приоритетное развитие стратегически значимых технологий; осуществление косвенного государственного регулирования экономики территорий и страны в целом;  выделение сферы экономики территорий, которые требуют непосредственного государственного вмешательства.

Таким образом, динамичное развитие экономики отдельных территорий в Японии во многом является следствием применения эффективным управленческих методов, и прежде всего, инструмента программно-целевого управления.

Результативность применения программно-целевого метода в европейских странах в целях повышения конкурентоспособности отдельных территорий обусловлено тем, что программы разрабатываются для развития регионов, в которых:   сконцентрированы производства со значительным сроком окупаемости;  имеется особая необходимость вмешательства государства в процессы, происходящие в региональной экономике, посредством размещения государственных заказов в угольной, судостроительной, металлургической промышленности; особо востребовано развитие инновационной деятельности посредством прямого бюджетного финансирования и т.д.

Следует также отметить интересный опыт использования региональных инвестиционных программ Германией, где такими программами охвачено свыше двух третей территории страны.  В законодательной базе этого государства используется регламентированный термин «общественная задача», который является экономическим синонимом целевой программы. Приоритетным направлением таких  общественных задач служит неуклонное повышение конкурентоспособности территорий посредством улучшения в них хозяйственного климата. В рамках ресурсного  обеспечения данных целевых программ выделяются значительные субсидии из федерального и  региональных бюджетов на развитие приоритетных сфер деятельности, что способствует созданию в регионах благоприятной инвестиционной среды.

В контексте настоящего исследования наибольший интерес представляет французский опыт использования программно-целевого инструмента  в управления региональной экономикой, поскольку во Франции используется система, напоминающая систему планирования в СССР, состоящая из пятилетних и годовых планов, но ориентированная  на довольно мягкое регулирование региональных экономических процессов.   В этой стране, также как и в России, среднесрочные программы экономического и социального развития разрабатываются на срок от 4 до 5 лет и служат средством реализации активной структурной политики, в рамках которой обеспечивается поддержание структурного равновесия в экономики страны посредством содействия повышению конкурентоспособности отстающих регионов [30].  

Осознавая, что невозможно эффективно решать проблемы социально-экономического развития страны с помощью лишь механизмов свободного рынка, как отмечено нами выше, Правительство  Российской Федерации с середины 90-х годов предприняло ряд конкретных шагов по созданию многоуровневой системы целевых программ, адекватных складывающимся условиям рынка. Специфика использования программно-целевого подхода к управлению социально-экономическими процессами  в нашей стране заключается в особой сложности решаемых задач, обусловленных переплетенными  ведомственными и отраслевыми интересами, интересами хозяйствующих субъектов, региональных и муниципальных органов исполнительной  власти, что предполагает тщательный учет основных мотивов экономических субъектов-участников процесса формирования и реализации стратегии социально-экономического развития региона, ориентированной на повышение его конкурентоспособности (рисунок 1).

В современных условиях переориентации системы управления развитием регионов на целевое планирование становятся все более актуальными вопросы, связанные с модернизацией механизмов координации процессов управления. Значимость проблематики модернизации регионального управления социально-экономическим развитием региона обусловливает необходимость поиска новых подходов к исследованию функциональных возможностей, оправдавших себя в практике управления инструментов, включая целевое среднесрочное программирование.

В контексте этого общего направления приобретает особое значение обоснование роли целевых среднесрочных программ в стратегическом управлении социально-экономическим развитием региона, ориентированном на неуклонное и целенаправленное повышение его конкурентоспособности.

Методологически изучению возможностей повышения роли программ в качестве инструмента обеспечения конкурентоспособности региона должно предшествовать исследование аспектов, связанных с переориентацией системы стратегического управления развитием региона на рост его конкурентоспособности, которая предполагает комплексное и синхронизированное использование возможностей инструментов стратегического управления, в состав которых входит и программный инструмент.

К числу основных инструментов стратегического управления экономикой региона следует отнести миссию региона, сценарий социально-экономического развития, концепцию развития региона, социально–экономическое прогнозирование, целевые программы и различные механизмы реализации региональных стратегических целей и задач.

Рисунок 1 - Основные мотивы экономических субъектов-участников процесса формирования и реализации стратегии социально-экономического развития региона, ориентированной на   повышение его конкурентоспособности

Учитывая растущую зависимость региональной экономики от внешней среды функционирования и растущей ее неопределенности, представляется целесообразным использование приведенных выше инструментов в такой последовательности:

- миссия региона;

- региональный сценарий развития;

- региональная концепция социально-экономического развития;

- прогнозирование социально-экономического развития региона;

- целевая среднесрочная программа развития социально-экономического развития региона;

-  целевые программы развития его территорий и ведущих секторов экономики, включая малый и средний бизнес;

-  механизмы их реализации.

Целесообразность переориентации стратегического управления развитием региона на повышение его конкурентоспособности, как одного из приоритетов, на наш взгляд, уже, прямо или косвенно, должно просматриваться в миссии региона. 

Миссию (англ. - mission) как категорию, представляющую собой одно из основополагающих понятий стратегического управления, в экономической литературе, как правило, оценивают в иерархии целей как высшее понятие, которое характеризует предназначение объекта управления.

Как справедливо отмечается некоторыми авторами,  правильно сформулированная миссия региона, имея философский оттенок, несет обязательно в себе что-то такое, что ее делает уникальной в своем роде, характеризующей именно тот регион, для которого она была выбрана.

Сравним, к примеру, миссии двух географически далеких друг от  друга субъектов федерации - Республики Адыгея и Республики Чувашия (табл. 2).

Таблица 2 - Миссии Республики Адыгея и Чувашской Республики, сформулированные в их стратегиях социально-экономического развития

Как видно из таблицы 2, в миссии Республики Адыгея проблематика региональной конкурентоспособности не отражена, тогда как в миссии Чувашской Республики необходимость ее превращения в конкурентоспособный регион прописана прямо и однозначно, что отражает и более высокие потенциальные возможности этого региона, и настрой разработчиков стратегии его развития, поддержанный региональной администрацией, что имеет определяющее значение для использования остальных базовых инструментов системы стратегического управления развития регионом.

Сценарный подход в нескольких вариантах является следующим инструментом стратегического управления социально-экономическим развитием региона, позволяющим конкретизировать  его возможности по переориентации дальнейшего развития на повышение конкурентоспособности.

Сценарий развития региона есть не что иное, как описание базовых  параметров, характеризующих его состояние на конец прогнозируемой перспективы, и траектории перехода в него из настоящего состояния.  Поскольку варианты сценариев могут отличаться принципиально друг от друга как набором основных целей развития, так и траекториями их реализации, то именно на этапе разработки сценариев у региональных властей, как заказчиков стратегии, так и у его разработчиков появляются реальные возможности по определению роли конкурентоспособности региона и как одной из задач долгосрочного развития, и как инструмента реализации других приоритетных задач.

С указанных позиций представляет интерес рассмотрение спектра возможных базовых сценариев развития бюджетно-дефицитных регионов Юга России в современных условиях:

– бюджетно-финансовый сценарий с ориентацией на приоритетное развитие секторов экономики этих регионов, потенциал которых может обеспечить заметный рост бюджетной самообеспеченности в обозримой перспективе;

– аграрно-рекреационный сценарий, ориентированный на максимальное вовлечение в хозяйственный оборот рассматриваемых  регионов их природно-ресурсно-рекреационного потенциала и посредством этого – на опережающее развитие регионального АПК и курортно-рекреационного комплекса;

– инвестиционный сценарий, ориентированный на качественное  улучшение инвестиционной привлекательности региона, что обеспечит  значительное увеличение притока капитала сторонних инвесторов.

- интеграционный сценарий, нацеленный на активизацию экономического взаимодействия бюджетно-дефицитных регионов со смежными более развитыми регионами Юга России, стимулирующий  рациональную специализацию указанных регионов в рамках макрорегиональной системы территориального разделения труда [133].  

Очевидно, в случае реализации каждого из приведенных сценариев в исследуемых регионах Южного макрорегиона произойдет определенный рост их конкурентоспособности. С другой стороны, успешная реализации каждого из приведенных сценариев возможно лишь при условии, если региональные администрации будут настойчиво, системно и целенаправленно заниматься проблемами повышения конкурентоспособности своих регионов. 

Очевидно, существует множество ограничений, сужающих возможности региона по выбору и реализации базового сценария из совокупности сценариев. Однако без такого выбора сложно рассчитывать на целенаправленное динамичное развитие региона, посредством решения приоритетных задач, одним из которых и является повышение его конкурентоспособности. 

Таким образом, выбор сценария развития региона является отправной точкой для научного обоснования степени приоритетности проблематики повышения конкурентоспособности региона, а знание степени ее приоритетности в региональных перспективах дает возможность перейти к разработке концепции повышения конкурентоспособности региона.

Концепцию (от латинского conceptio – понимание, система) – можно представить как определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основную точку зрения, руководящую идею для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.

В экономической литературе и, как правило, выделяются две основные функции концепции, которую обычно строят, для «определенного способа понимания» проблем объекта исследования или  для определения «ведущего замысла» при обосновании перспектив его развития.

 Правильное определение сущности и структуры концепции и ее места в системе управления региональной экономикой возможно лишь в плоскости выбора точки зрения на этот документ. Мы присоединяемся к мнению о том, что концепция – это утверждаемый документ, в котором излагаются соответствующие ведущему замыслу конструктивные принципы и «по своей сути представляет собой руководящую идею долгосрочного развития… и в самом общем виде устанавливает направления движения и основные ориентиры, обрисовывает ключевые проблемы, которые должны быть решены к определенному сроку…».

Разработка концепции социально-экономического развития региона, ориентированной на повышение его конкурентоспособности, должна основываться на комплексе базовых принципов, который состоит из:

– принципа системности, базирующемся на учете внешних факторов, состоянии и перспективах развития общеэкономического положения и  социально–экономической ситуации в регионе;

– принципа целенаправленности, способствующего определению целей развития региона на конец концептуального периода. Поскольку концепция задает общее направление развития, то и концептуальные цели развития региона следует сформулировать в основном в качественных параметрах;

– принципа альтернативности, ориентирующего на разработку концепции развития региона в альтернативных вариантах, из числа которых, в конечном счете, должен быть отобран для утверждения и реализации лишь  один вариант;

– принципа устойчивости, нацеливающего на то, что первоначально принятую концепцию необходимо реализовать без существенных  изменений;

– принципа эффективности, требующего от разработчиков обоснования варианта концепции, обеспечивающего реализацию целей при минимальных издержках;

– принципа баланса интересов, предполагающего максимальный учет основных участников процесса реализации концепции, включая власть, население и бизнес-сообщество.

Разработка концепции развития региона, характеризующей общий замысел стратегического управления ее экономикой и социальными процессами [10], позволяет перейти к следующей стадии – прогнозированию социально-экономического  развития региона. 

Доминирующими целями прогнозирования развития региона являются уменьшение степени неопределенности в представлениях о будущем региона и обоснование рационального направления его развития из спектра всевозможных вариантов.

 Структура прогноза развития региона, ориентированного на повышение его конкурентоспособности должна быть тесно увязана с доминирующими направлениями жизнедеятельности региона, не допускать снижения уровня жизни населения или увеличения отставания этого уровня от среднего по макрорегиону.  Необходимо оценить влияние конкурентоспособности на динамику основных параметров, характеризующий социально-экономическую ситуацию в регионе, из которых наиболее важными представляются: уровень жизни населения, динамика бюджетно-финансового потенциала, занятость населения, природно-ресурсный, производственный и  инновационный потенциал региона и др.

Важнейшим инструментом, обеспечивающим реализацию на практике прогнозируемой перспективы развития региона, ориентированной на повышение его конкурентоспособности, служат целевые программы [11]. В условиях растущей неопределенности внешней среды функционирования регионов они, как никакой другой инструмент прямого или косвенного воздействия, ориентируя разнонаправленные интересы экономических субъектов, действующих на их территориях, на рост региональной конкурентоспособности, как общерегиональную задачу, обеспечивают координацию и фокусирование их ресурсов и хозяйственной деятельности на ее решение.

Вышеперечисленными обстоятельствами и обусловлено повышение роли целевого программирования в обеспечении конкурентоспособности регионов в условиях усиления влияния глобализации и ужесточения межрегиональной конкуренции. В отличие от миссии, сценария и концепции, целевые программы обеспечивают реализацию вполне конкретных, количественно измеряемых целей и задач, что можно представить как их бесспорное преимущество.  

Ориентацию разноплановых и разнонаправленных интересов  экономических субъектов на рост конкурентоспособности региона  посредством использования потенциала целевого программирования   региональные власти осуществляют с помощью экономического механизма, включающего различные экономические структуры, институты, формы и методы хозяйствования.