Nadejda KasparyancВпервые о государственном пенсионном обеспечении на территории современной России упоминается в древние времена. В летописях отмечается, что князья и воеводы славянских дружин заботились не только о пропитании и вооружении своих подданных, но и об обеспечении их в случае ранения и по достижении старости.
В докапиталистический период основными социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных выступали:
- содержание как привилегия, предоставляемая государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или в связи с увечьем, полученным на войне;
- благотворительность;
- опека и попечительство;
- гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений;
- государственное призрение для беднейших слоев населения;
- коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и другие [1].
Уже в 1663 г. при царе Алексее Михайловиче раненым назначались «лечебные» денежные выплаты, размер которых зависел от тяжести полученных увечий. Основными формами социальной поддержки военных, уволенных со службы по ранению, было предоставление поместья или увеличение имеющихся земельных владений.
Во времена Петра I раненых и престарелых воинов стремились устроить так, чтобы они имели источник существования. Законодательные акты Петра I содержали в себе обязательство государства оказывать помощь раненым и инвалидам за счет государственного бюджета. Указ Петра I 1712 г. обязывал создавать во всех губерниях госпитали для увечных и престарелых, а трудоспособных нищих и бродяг подвергали наказаниям (били кнутами, посылали на каторгу, принуждали к «казенным работам» и т. п.) и за «профессиональное нищенство» взимался штраф от 5 до 10 рублей [2].
Екатерина II в период правления определила для отставников военной службы денежное содержание из государственной казны. Размеры пенсий были увеличены. Законодательство, регулировавшее государственное и общественное призрение при Екатерине II, основывалось на следующих принципах: полное осуждение и воспрещение добровольного нищенства; применение репрессивных мер к трудоспособным нищим; призрение нетрудоспособных нищих преимущественно в закрытых учреждениях (богадельни, странноприимные и сиротские дома, дома для умалишенных и пр.), строительством и содержанием которых занимались городские (сословные) управления (магистраты).
Обязанности по предоставлению пропитания и одежды нетрудоспособным жителям деревни были возложены на помещиков. Бывшим солдатам и сиротам помощь оказывали монастыри, которым на эти цели выделяли средства из государственной казны. Созданная Екатериной II система государственного призрения просуществовала с незначительными изменениями до начала XX в.
В 1864 г. в результате земской реформы дела приказов общественного призрения были переданы земским учреждениям, организованным по сословному принципу (для крестьян, мещан, купцов), которые выплачивали единовременные пособия пострадавшим от стихийных бедствий, неурожаев, пожаров, семьям в случае призыва кормильцев в армию, крестьянам на переселение в другие местности, стипендии на обучение детей из бедных семей, принимали участие в финансировании домов и колоний для умалишенных, колоний малолетних преступников, приютов для подкидышей, строительства школ и благотворительных заведений и пр.
В целях предупреждения бедности, земства вели профилактическую работу: открывали временные помещения для переселенцев, бесплатные столовые, странноприимные дома, бюро и конторы по трудоустройству, занимались организацией общественных работ.
Призрением бедных в городах занимались общественные управы. Основными видами призрения в городах были: пособия нуждающимся за счет пожертвований или городских средств; содержание в закрытых заведениях (богадельнях, детских приютах и т. п.). К концу XIX и началу XX в. в европейской части России насчитывалось 14 854 государственных и частных учреждения общественного призрения [3].
В докапиталистический период и при капитализме деятельность по оказанию помощи нуждающимся оставалась за пределами законодательного регулирования. Не были четко определены обязанности государственных органов, круг лиц, имеющих право на помощь, размеры помощи и источники ее финансирования.
Пенсионное обеспечение государственных чиновников и военно-служащих осуществлялось, начиная с XVII века, за счет казны на основании специального законодательства в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах. К специальному законодательству относится Устав о пенсиях и единовременных пособиях 1827 г. Согласно Уставу царь единолично устанавливал размеры пенсий для своих приближенных, величина которых достигала 12 тыс. руб. в год. В зависимости от служебного положения пенсии бывших государственных чиновников колебались от 300 руб. до 4000 руб. в год. На основании актов правительства пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи.
Итак, в докапиталистический период материальное обеспечение престарелых и нетрудоспособных еще не было структурно обособлено от отношений собственности [4].
Капиталистический способ производства способствовал возникновению объективной необходимости в организации государственной системы защиты наемных работников от социального риска утраты заработка, служившего для них основным источником средств существования. Негосударственные (частные) системы страхования и действовавшие формы благотворительности решить эту задачу не могли.
Причинами утраты заработка были несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания. Поэтому первыми видами выплат по государственному социальному страхованию стали пособия в связи с трудовым увечьем и болезнью.
Были приняты соответствующие законодательные акты: в 1901 г. в России утверждены Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность, а 1903 г. был принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. Этот закон устанавливал не право рабочих на материальное обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве, а вводил особую ответственность работодателей, основанную на гражданско-правовых началах. Работодатель освобождался от ответственности при наличии умысла или грубой неосторожности пострадавшего. Назначаемая в связи с трудовым увечьем компенсация, называлась пенсией.
Государственная система социального страхования продолжала формироваться и после принятия 23 июня 1912 г. следующих законов: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих».
Закон «О страховании от несчастных случаев» охватывал примерно 15% общего числа рабочих России и строился на гражданско-правовых принципах и имел ограниченную сферу действия. Он распространялся только на территорию Европейской части России и Кавказского края, на предприятия с числом рабочих не менее 20 или 30 человек в зависимости от применения паровых котлов и других видов машин [5].
По этому закону вознаграждение выплачивалось лишь с 14-й недели после несчастного случая в размере не более 2/3 годового содержания в зависимости от степени утраты трудоспособности. На предприятиях с числом рабочих не менее 200 человек учреждались больничные кассы и страховые товарищества. Мелкие предприятия объединялись с целью организации общей страховой кассы, управление которыми осуществляли рабочие и работодатели на паритетных началах. В дореволюционной России насчитывалось несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.
Рабочим, членам больничных касс, вводились пособия в связи с болезнью, увечьем, смертью и родами за счет взносов в эти кассы. Пособия по болезни выплачивались в размере от 2/3 до 1/4 дневного заработка; в связи с родами – 1/2 дневного заработка за две недели до родов и четыре недели после родов; в связи со смертью – от 20 до 30-кратного дневного заработка умершего.
Закон «Об обеспечении рабочих на случай болезни» от 23 июня 1912 г. установил перечень видов врачебной помощи для рабочих. Эта помощь предоставлялась через больничные кассы за счет взносов их членов. Поэтому фактически ее могли получать лишь члены больничных касс, т. е. всего одна четверть рабочих России. В начале XX века вопросы оказания рабочим бесплатной медицинской помощи и выплаты пенсий и пособий при заболеваниях и травмах на производстве стояли очень остро.
Первая мировая война приостановила реализацию государственной системы социального страхования.
После Октябрьской революции 1917 г., правительством в период с 1917 г. по 1922 г. было принято около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения и открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся, которые никогда не эксплуатировали чужого труда и не имели иных источников средств существования, кроме вознаграждения за труд, а также на красноармейцев и членов их семей.
Принятое 31 октября 1918 г. Положение о социальном обеспечении, устанавливало следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и другие [6].
Социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счет организаций крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 г. обязывало их «содействовать государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся в районе действия общества инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, очагов, яслей, бесплатных столовых ... и т. п., а при возможности открывать и содержать таковые собственными средствами...» [7].
О развитии социального обеспечения в этот период говорят следующие цифры: в 1920 г. органы Наркомата социального обеспечения выплачивали пенсии и пособия 500 тыс. человек, оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8651 тыс. семей красноармейцев. К 1ноября 1920 г. 93780 инвалидов содержались в специализированных учреждениях, а в детских домах находилось 120600 детей [8].
В период НЭПА появились платные социальные услуги. Так 12 января 1922 г. СНК РСФСР разрешил под контролем Наркомата здравоохранения открытие платных лечебных заведений (больниц, амбулаторий, санаториев и пр.), оказание платной медицинской помощи при абортах, зубопротезировании и других сложных видах протезирования [9].
В 1926–1932 гг. вводится новый порядок расчета размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от членства в профсоюзе и непрерывного стажа, а также приняты правила выплаты пособий по временной нетрудоспособности, направленные на предотвращение нарушений трудовой дисциплины.
11 февраля 1930 г. Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен: для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет; общий стаж работы по найму: для мужчин – 25 лет, для женщин – 20 лет [10]. Правила предусматривали также льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов.
В 30-х гг. вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота [11].
Коллективизация сельского хозяйства способствовала возникновению новых форм социального обеспечения колхозного крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным. Примерный устав сельскохозяйственной артели предусматривал создание в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.
Победа социализма в СССР была закреплена принятием Конституции СССР 1936 г. Статья 120 Конституции устанавливала право на материальное обеспечение: «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности».
Провозглашение Конституцией равенства прав всех граждан СССР, позволило назначать пенсии по старости и инвалидности служащим на тех же условиях, что и рабочим. Были также отменены ограничения в пенсионном обеспечении для граждан, ранее лишенных избирательных прав в связи с социальным происхождением или прошлой деятельностью.
СНК СССР 16 июля 1940 r. утвердил постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям» [12], а 5 июня 1941 г. – постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям» [13].
Итак, к началу Великой Отечественной войны в СССР была создана система социального обеспечения советского типа, которая охватывала всех трудящихся (рабочих, служащих, интеллигенцию и членов их семей) во всех случаях утраты ими заработка. Однако полного возмещения заработка достигнуть не удалось, размеры выплат оставались низкими. Основные виды социальных услуг предоставлялись трудящимся бесплатно за счет средств государственного бюджета. Не удалось разработать и принять единого кодифицированного акта, регулирующего весь комплекс отношений по социальному обеспечению.
В период Великой Отечественной войны государство принимало нормативные акты, направленные на улучшение пенсионного обеспечения военнослужащих.
Совершенствование законодательства в области социального обеспечения продолжилось и после Великой Отечественной войны: были повышены пенсии за выслугу лет учителям, врачам и другим медицинским работникам, а в 1949 г. принято Положение о пенсиях работникам науки.
Основными нормативными актами, закрепившими новые условия предоставления пенсий и пособий, стали: Закон СССР 1956 г. «О государственных пенсиях»; Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию от 5 февраля 1955 г.; Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 14 января 1960 г. № 58 «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР»; Постановление СМ СССР от 25 октября 1963 г. № 1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»; Закон СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов» и др.
Принятый Закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов» можно считать началом создания единой системы пенсионного обеспечения колхозников в масштабах страны, которая финансировалась за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников. Из этого фонда колхозникам выплачивались пенсии по старости и по инвалидности, а их семьям – пенсии по случаю потери кормильца [14].
Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 26 сентября 1967 г. «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа» были увеличены размеры пенсий, расширен круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, введен новый вид пособий инвалидам с детства 1-й и 2-й групп, достигшим 16-летнего возраста.
3 августа 1972 г. СМ СССР утвердил новое Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий с учетом реализации основных положений Закона 1956 г. «О государственных пенсиях».
Законодательство о социальном обеспечении развивалось постепенно, исходя из политических целей и экономических возможностей страны с целью образования единой системы норм о пенсионном обеспечении.
К середине 80-х годов в пенсионном обеспечении преобладали уравнительные тенденции, произошло снижение размеров пенсий по отношению к прошлой заработной плате, отсутствие механизма индексации снизило реальные размеры пенсий.
С принятием Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» [15] 20 ноября 1990 г., отмечен новый этап развития социального обеспечения, в связи с чем существенные изменения, закрепленные законом, заключаются в следующем:
- во-первых, была создана единая система пенсионного обеспечения независимо от характера трудовой и иной общественно-полезной деятельности. Она охватила категории всех граждан, подлежащих государственному социальному страхованию;
- во-вторых, была предпринята попытка преодолеть остаточный принцип финансирования пенсий с помощью учреждения Пенсионного Фонда РФ, средства которого были отделены от федерального бюджета и не подлежали изъятию;
- в-третьих, закон был направлен на повышение уровня пенсий и ликвидацию уравнительного подхода, в связи с чем в законе закреплены следующие механизмы: дифференциации размера пенсий с учетом продолжительности трудового стажа (увеличение пенсии на 1% за каждый год стажа сверх требуемого, но не более чем на 20%); исчисления пенсий из среднемесячного заработка за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности; индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни и др.
Многие институты пенсионного обеспечения были значительно усовершенствованы. В институте пенсий по инвалидности появился новый вид пенсий – пенсии по инвалидности вследствие военной травмы. Закон установил совершенно новый для отечественной системы институт социальных пенсий.
В настоящее время система социального обеспечения России создается на базе утверждаемых Правительством концепций и программ.
Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Задача создания пенсионной системы, адекватной новым социально-экономическим условиям, является первоочередной. Наиболее актуальными остаются две проблемы: низкий уровень пенсий и уравнительность в пенсионном обеспечении.
Очередная попытка повысить размеры пенсий с 01.02.98 г. была предпринята Федеральным законом от 21.07.97 № 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». Этот закон установил новый механизм исчисления пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца с применением индивидуального коэффициента. Хотя в законе и говорится, что размер пенсии не ограничивается максимальной суммой, косвенно максимум обозначен с помощью закрепления предельного соотношения между среднемесячным прошлым заработком пенсионера и среднемесячной заработной платой в стране.
Согласно российскому законодательству «трудовая пенсия» – это «ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, который получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом» [16].
Государственная пенсия – это ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением госслужбы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесённого здоровью граждан при прохождении военной службы [17].
В 2002 г. в России была предпринята масштабная пенсионная реформа, цель которой повышение уровня жизни пенсионеров и гарантия финансовой устойчивости государственной пенсионной системы. Трудовая пенсия в Российской Федерации с 2002 г. состоит из трех частей: базовая, страховая и накопительная. За счет введения накопительного элемента, пенсионная реформа должна была способствовать формированию долгосрочного инвестиционного потенциала для реального сектора экономики, развитию финансовых рынков, а также повышению уровня пенсионной культуры граждан и их ответственности за свое благосостояние в старости.
Социальная пенсия предоставляется лишь после обязательной проверки нуждаемости тем лицам, которые не смогли накопить достаточных средств для страховой пенсии и не имеют никаких источников средств существования.
Условия назначения трудовой (страховой) пенсии и ее размеры прямо зависят от продолжительности участия в страховании, т. е. в солидарно-распределительном механизме финансирования. Трудовая (страховая) пенсия будет формироваться из распределительного и накопительного источников. Одна часть пенсии будет рассчитываться в соответствии с данными условно-накопительного счета по распределительной системе с учетом возраста, страхового стажа, размера страховых взносов и заработной платы или дохода, с которого они уплачивались. Другая, накопительная часть пенсии, будет определяться в зависимости от размера индивидуальных сбережений на именном накопительном счете и начисленной инвестиционной прибыли. В результате реформы принята двухуровневая система управления накопительной частью пенсии: гражданин может выбирать между Пенсионным фондом РФ (ПФР) и одним из негосударственных пенсионных фондов. В случае размещения накопительной части пенсии в ПФР, застрахованное лицо может выбирать между государственной (ГУК, в настоящее время ВЭБ) и одной из частных управляющих компаний.
Следующий уровень системы отводится негосударственным пенсиям, которые рассматриваются как дополнение к государственным. Негосударственное пенсионное обеспечение может осуществляться через профессиональные пенсионные системы отдельных предприятий, отраслей экономики, территорий либо в форме личного пенсионного страхования граждан в страховых компаниях или негосударственных пенсионных фондах.
Программа предполагает обязательность выбора накопительного варианта пенсионного страхования для лиц, достигших 30-летнего возраста. До этого момента они должны вносить взносы в ПФР на условно-накопительные счета, которые будут источником финансирования пенсий для лиц, уже ушедших на пенсию.
Лица в возрасте от 30 до 40 лет будут иметь возможность выбора: они могут остаться в солидарно-распределительной системе пенсионного страхования, либо избрать накопительный вариант.
Лица в возрасте 40 лет и старше останутся за пределами накопительной системы. По достижении пенсионного возраста они будут получать пенсию по солидарно-распределительной системе. Такой подход приведет в перспективе к уравниванию размеров пенсий, финансируемых по распределительной системе, для всех получателей.
Пенсионная система сегодня не отвечает реалиям современной экономики и социальной структуры общества. Правительство должно подготовить основные законопроекты по пенсионной реформе и при этом обязано решить все острые проблемы – повышения пенсий самозанятым, выбора размера накопительной пенсии молодежью и т. д., а также создать специальный орган для регулирования пенсионной системы. Дмитрий Медведев окончательно утвердил Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы России до 2030 года.
Предлагаемая пенсионная реформа позволит правительству реализовать коэффициент замещения средней зарплаты пенсией на 40%. Более того, за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах средний класс должен увеличить коэффициент замещения на 15%. При этом в перспективе пенсия должна составлять не менее 2,5–3 прожиточных минимумов пенсионера. Прожиточный минимум для пенсионеров имеет важное социальное значение. С его помощью определяется доплата к размеру пенсии (если пенсия не дотягивает до минимума). Показатель рассчитывается исходя из стоимости потребительской корзины. Начиная с 2010 г. прожиточный минимум для пенсионеров значительно вырос – с 4 780 руб. до нынешних 7 161 руб.
Казалось бы, споры должны быть завершены, однако проблемы пенсионной системы остались, а соответственно, не закончились и дискуссии вокруг ее реформы. Почти сразу Президент РФ потребовал от Правительства РФ реформу ускорить, углубить и, главное, расшифровать все неясности, указав при этом, что все работы по созданию новой пенсионной системы необходимо завершить до 1 сентября 2013 г. В результате, в конце 2013 г. Президент РФ подписал серию так называемых пенсионных законов, вступающих в силу с 1 января 2015 г., в том числе № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» от 28 декабря 2013 г., в котором накопительная часть трудовой пенсии была выделена из состава трудовой пенсии по старости как элемент, не имеющий солидарного характера, и преобразована в самостоятельный вид пенсии – накопительную пенсию.
Согласно Закону, страховщиками, формирующими пенсионные накопления и выплачивающими накопительную пенсию, являются Пенсионный фонд Российской Федерации и негосударственные пенсионные фонды.
Право на накопительную пенсию предоставлено застрахованным лицам, являющимся получателями страховой пенсии по инвалидности и страховой пенсии по случаю потери кормильца.
Размер накопительной пенсии определяется путём соотношения суммы средств пенсионных накоплений с продолжительностью ожидаемого периода выплаты, который составляет 228 месяцев, а с 1 января 2016 г. будет устанавливаться федеральным законом на основании официальных статистических данных о продолжительности жизни получателей накопительной пенсии.
Федеральным законом предусматривается увеличение накопительной пенсии для тех застрахованных лиц, которые обратятся за назначением накопительной пенсии после достижения ими установленного пенсионного возраста (60 лет – для мужчин и 55 лет – для женщин).