Azisbek BeksyltanovВ современных условиях перед финансово-бюджетным контролем (аудитом) стоит задача не только по выявлению нарушений, но и оценке эффективности использования государственных средств и имущества.
Вместе с тем на данном этапе развития финансово-бюджетного контроля и аудита в нашей стране его оперативное и эффективное осуществление весьма затруднительно. Это сопряжено с рядом проблем, которые можно подразделить на такие большие группы, как правовые, организационные, методологические, информационные, институциональные и материально-технические (рис. 1).
|
|
Рис. 1. Группы проблем государственного финансово-бюджетного контроля и аудита
в Киргизской Республике
Внутри этих больших групп находятся факторы, влияющие на повышение эффективности государственного финансово-бюджетного контроля и аудита (далее – ГФБК(А)) и одновременно выступающие детерминантами проблем, причем такие факторы можно подразделить на относящиеся к внешнему государственному финансово-бюджетному контролю (аудиту) и к внутреннему контролю и аудиту. На рис. 2 показаны факторы воздействия на внешний ГФБК(А).
|
Рис. 2. Факторы влияния на внешний государственный финансово-бюджетный контроль (аудит)
Полный переход к программному бюджету предполагает расширение финансовой самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений за финансовое обеспечение целевых программ и достижение запланированных в них целей и результатов. В связи с этим должна возрастать их роль в финансово-бюджетном контроле, являющемся одним из важнейших элементов финансового менеджмента на первичном ведомственном уровне.
Наиболее существенные факторы воздействия на внутренний финансовый контроль и аудит бюджетных расходов, как повышающие эффективность последнего, так и детерминирующие проблемы, показаны на рис. 3.
Как видно из рис. 3, отсутствие или негативное проявление указанных факторов приводит к возникновению и накоплению проблем контроля финансирования бюджетных учреждений Киргизской Республики.
Одной из главных проблем правового характера, по нашему мнению, представляется значительная недоработанность нового Бюджетного кодекса Киргизской Республики, касающаяся положений государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Ранее уже было сказано, что такой консолидированный законодательный акт, как Бюджетный кодекс Киргизской Республики, не содержит ни системы принципов государственного финансово-бюджетного контроля (аудита), ни положений о контролируемых субъектах (объектах), ни полномочий органов внешнего и внутреннего ГФБК(А), ни характеристик видов и методов финансово-бюджетного контроля и аудита, ни раскрытого перечня документов органов внутреннего и внешнего ГФБК(А), содержащих информацию о выявленных нарушениях в бюджетной сфере и мерах по устранению таких нарушений, ни ряда других важных положений, касающихся финансового контроля и аудита [3].
|
Рис. 3. Факторы влияния на внутренний финансовый контроль и аудит
В настоящее время основой государственного финансово-бюджетного контроля (аудита) выступают нормативно-правовые акты об органах ГФБК(А), то есть акты, имеющие локальный характер. К примеру, Закон КР «О Счетной палате», Закон КР «О внутреннем аудите» и т. д. Считаем, что помимо ключевых вопросов бюджетного устройства и бюджетного процесса в силу своего особого статуса именно Бюджетный кодекс Киргизской Республики должен формировать логически организованную структуру норм и правил, регламентирующих основы государственного финансово-бюджетного контроля и аудита в условиях программного бюджета.
Не улучшает ситуацию и отсутствие единого республиканского закона «О государственном финансовом контроле в Киргизской Республике», в котором были бы определены базовые элементы финансового контроля и их структурные компоненты, виды финансового контроля, закреплено понятие финансово-бюджетного контроля, установлены субъекты финансового контроля и их статус, распределены права и обязанности органов контроля, установлена ответственность последних и т. д.
Удивляет тот факт, что проект Бюджетного кодекса КР, подготовленный правительством КР, включал практически все те положения, о которых мы говорим. В данном проекте ГФБК был посвящен целый раздел 7, который назывался «Государственный финансовый контроль» и в который входили пять глав и 18 статей достаточно содержательного характера. При адекватной доработке данного проекта можно было получить на выходе очень действенные законодательные нормы. К сожалению, в итоге получился противоположный результат.
Далее, как известно, независимость субъектов контроля является одним из основных вопросов в исследовании финансового контроля и аудита. Независимость Счетной палаты КР как высшего органа внешнего аудита должна быть прописана в законодательстве, так как само понятие аудиторской деятельности предполагает наличие определенной независимости. Действительно, в Законе КР «О Счетной палате Киргизской Республики» [2] такое положение имеется (ст. 3 Закона). Однако в Бюджетном кодексе КР не содержится прямой нормы, непосредственно устанавливающей независимый статус Счетной палаты. Вместе с тем построение жестко иерархической модели финансово-бюджетного контроля подразумевает формирование высшего контрольного органа, который подчинен и подотчетен основному заинтересованному пользователю информации ГФБК – государству в лице народного представительства или президента, т. е. в зависимости от существующей формы правления.
Согласно Национальной стратегии устойчивого развития Киргизской Республики на период 2013–2017 гг. [3], одной из ключевых проблем является неэффективность и нерациональность в использовании ресурсов. Вместе с тем сегодня в законодательстве отсутствует определение стандартов, критериев неэффективного расходования бюджетных средств, соответственно, нет и норм, устанавливающих уголовную или административную ответственность за совершение данного деяния.
В соответствии со ст. 86, 87 Бюджетного кодекса КР [4], в качестве ориентиров по достижению целей сектора и критериев оценки его деятельности используются индикаторы результативности бюджетных программ и бюджетных мер, которые должны быть конкретными, достижимыми, а также иметь количественный и качественный показатели. Для каждой бюджетной программы и бюджетной меры должны быть определены индикаторы результативности в отдельности. Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется на основе достижения индикаторов результативности. Порядок определения индикаторов результативности и проведения оценки эффективности бюджетных программ устанавливается правительством КР. Ответственность за достижение индикаторов результативности бюджетных программ возлагается на главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств.
Ввиду того что на настоящий момент продолжается работа с определением индикаторов результативности, ст. 87 Бюджетного кодекса КР вводится в действие с 1 января 2018 г. [5]
Следует отметить, что доля расходов на выплату заработной платы и финансирование инфраструктуры составляет более 80% государственного бюджета, выделяемого как на здравоохранение, так и на образование, и именно на заработную плату приходится большая часть финансовых нарушений. В этой части также существуют законодательные пробелы. В свое время бывший глава Счетной палаты КР Э. Ибраимова говорила о том, что «некоторые финансовые нарушения невозможно восстановить. Они фиксируются как нарушение, но не подлежат восстановлению. Например, Трудовой кодекс КР предполагает, что, если заработная плата была произведена неправильно, невозможно с работников взыскать неправильно начисленную зарплату [6]».
Для повышения действенности ГФБК(А) требуется провести «ревизию» действующего законодательства нашей страны, так или иначе касающегося данной сферы, в том числе Административного, Уголовного и Трудового кодексов, различных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Особенно это следует сделать в свете принятия нового Бюджетного кодекса КР.
Так, например, отсутствуют нормативные акты, на основании которых определяются бюджетные ассигнования на содержание учреждений социальной сферы.
В области здравоохранения одним из основных вопросов в проблеме определения Министерством финансов КР и Минздравом КР ежегодных контрольных показателей по расходам организаций здравоохранения на основе минимальных стандартов бюджетного финансирования является отсутствие нормативных правовых актов, регламентирующих штатные нормативы организаций здравоохранения, в том числе предоставляющих специализированные медицинские услуги. Вследствие этого специализированные организации здравоохранения в нарушение Закона Киргизской Республики «О нормативных правовых актах Киргизской Республики» при составлении штатных расписаний применяют приказ Минздрава СССР от 06.08. 1981 г. № 826 «О положении и штатных нормативах медицинского, фармацевтического, педагогического персонала и работников кухонь больниц (отделений) восстановительного лечения».
Здесь следует согласиться с мнением некоторых исследователей в том, что на сегодняшний момент во многих сферах общественной жизни продолжают действовать нормативные акты СССР (РСФСР), несмотря на активный процесс инкорпорации законодательства. Сложно рассчитывать на то, что в ближайшее время все акты будут переизданы. Особенно в таких сферах, как здравоохранение, мы еще долго будем иметь дело с актами времен Советского Союза [7].
Далее, в Министерстве образования и науки КР отсутствуют нормативные акты, в соответствии с которыми осуществляется формирование штатов высших учебных заведений, что свидетельствует об отсутствии контроля за правильностью формирования штатов и формирования фонда заработной платы и т. д.
В каждом ежегодном отчете Счетной палаты о проведенном аудите не только сфер здравоохранения и образования, но и бюджетных учреждений других секторов указываются одни и те же проблемы правового характера, ликвидация которых происходит с большим опозданием или не происходит совсем.
К примеру, остаются коллизии в нормативно-правовом регулировании неналоговых доходов, хотя основополагающим документом является Закон КР «О неналоговых платежах», отдельные положения которого не отвечают требованиям настоящего времени и, соответственно, не работают. Согласно Закону КР «О неналоговых платежах», контроль за правильностью и своевременности уплаты неналоговых платежей в бюджет осуществляют налоговые органы, однако на деле, по утверждению Счетной палаты КР [8], ГНС работает только в роли статиста, ведущего учет поступивших сумм, что, в сущности, дублирует работу казначейства. Как следствие, в налоговых органах отсутствует информация о начисленных суммах платежа и возможность контролировать уплату.
Еще одной существенной правовой проблемой, влияющей на действенность ГФБК(А), является отсутствие на данный момент законодательно закрепленных жестких мер ответственности для нарушителей бюджета. Это относится как к юридическим лицам, так и к физическим должностным лицам, допустившим нарушения. Более того, привлечение нарушителей к юридической ответственности не может компенсировать нецелевые или неэффективные расходы, так как размеры штрафов несоизмеримо меньше размера средств, используемых неэффективно или не по целевому назначению. Следует также установить жесткие меры ответственности за неустранение недостатков и нарушений, обнаруженных в процессе аудита или иных контрольных мероприятий, о чем не устает говорить Счетная палата КР. В качестве примера серьезного подхода к решению данной проблемы можно привести Бюджетный кодекс Республики Беларусь, в котором детально прописаны положения, касающиеся ответственности за нарушения бюджетного законодательства [9].