State environmental supervision in the Baikal natural area in solving environmental problems

Несмотря на то что наша страна продолжает играть ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, экологическая ситуация в Российской Федерации по-прежнему характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природные системы. Распространение в обществе витальных ценностей, а также антропоцентрических установок, направленных на удовлетворение материальных потребностей, ведет к оттеснению экологических ценностей на периферию общественного сознания [1].

В результате этого возрастает негативное влияние и на уникальные природные комплексы, одним из ценнейших среди которых является Байкальская природная территория (далее – БПТ). Вся деятельность в данном регионе регулируется режимом особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) и подлежит экологической экспертизе и экологическому контролю, что зачастую не соблюдается. Обеспечение законности в деятельности особо охраняемых природных территорий является одной из первостепенных задач контрольно-надзорных органов в экологической сфере. Несмотря на регулярные проверки деятельности хозяйствующих субъектов и соблюдения ими природоохранного законодательства, ежегодно выявляются тысячи нарушений. Одной из причин этого стала реформа системы управления охраной окружающей среды, в том числе приведшая к фактическому упразднению государственного и муниципального экологического контроля. Теперь в природоохранной сфере федеральный государственный контроль стал называться федеральным государственным надзором, с подразделением на федеральный государственный экологический надзор и региональный государственный экологический надзор, в рамках которого не допускается какое-либо вмешательство в административно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов, а соответственно, и влияние на нее.

Поэтому целью исследования стал анализ результатов государственного экологического надзора на БПТ с позиции задач обеспечения ее устойчивого развития.

При подготовке данной работы авторами использовались общенаучные методы, включая системный подход, логический анализ нормативно-правовых документов, официальных докладов и публикаций по вопросам охраны окружающей среды на БПТ.

БПТ является единственной в России, где природоохранная и хозяйственная деятельность регулируется специальным федеральным законом – Об охране озера Байкал [2].

БПТ – это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него [3].

На БПТ в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия на ее состояние от разных видов деятельности, например хозяйственной, осуществляется экологическое зонирование. Выделяют три экологические зоны (центральная и буферная экологические зоны, экологическая зона атмосферного влияния) с различным влиянием на уникальную экологическую систему озера в пределах трех субъектов РФ: Иркутской области, Республики Бурятия и Забайкальского края (табл. 1).

Таблица 1

Площадь Байкальской природной территории, тыс. км²

Центральная экологическая зона (ЦЭЗ) – это территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, водоохранную зону и ООПТ, прилегающие к нему.

Буферная экологическая зона (БЭЗ) – территория за пределами ЦЭЗ, которая включает в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории РФ.

Экологическая зона атмосферного влияния представляет собой территорию вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 км на запад и северо-запад от него, где расположены хозяйственные объекты, оказывающие негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Сохранение уникального объекта всемирного значения и крупнейшего ресурса питьевой воды для нынешнего и будущего поколений является важной государственной задачей. Потенциальную угрозу чистоте и сохранности озера Байкал представляет хозяйственная деятельность на окружающей озеро БПТ, основными показателями антропогенного воздействия на природную среду которой являются:

-          выбросы от стационарных источников;

-          сбросы в поверхностные водные объекты;

-          образование отходов.

За 2014–2016 гг. объёмы выбросов от стационарных источников, расположенных на БПТ, увеличились на 58,5% и составили 653,6 тыс. т (табл. 2).

Таблица 2 

Показатели антропогенного воздействия на природную среду

в границах Байкальской природной территории [4]

Иркутская область оказывает преимущественно негативное влияние на природную среду БПТ в части выбросов загрязняющих веществ, 85% от общего количества выбросов от стационарных источников на БПТ в целом, в связи с преобладанием в Прибайкалье северо-западного переноса воздушных масс. Основным источником загрязнения является г. Ангарск, в котором по комплексному индексу загрязнения атмосферного воздуха уровень загрязнения оценивается как высокий. Веществом, определяющим уровень загрязнения атмосферного воздуха в этом городе, является озон. В 2016 г. средние за год концентрации формальдегида превышали допустимую норму в 1,1 раза.

Объём сбросов сточных вод в рассматриваемый период увеличился на 16,4% и составил 518,2 млн м³. Значительный объем сбросов в поверхностные водные объекты приходится на Республику Бурятия, 97% от общего объема сброшенных сточных вод, так как более 50% территории субъекта расположено в границах БПТ. Основными источниками загрязнения водных объектов являются сточные воды объектов жилищно-коммунального хозяйства и промышленных предприятий. Проблема охраны водных ресурсов состоит в недостаточной обеспеченности инфраструктуры средозащитными фондами, большинство действующих очистных сооружений изношены, более половины сточных вод не соответствуют качеству, так как сбрасываются без очистки либо недостаточно очищенными.

Из основных видов загрязнений уменьшился только объём образования отходов на 20% и составил 83871,5 тыс. т. Однако в разрезе регионов ситуация различна. Так, объем образования отходов уменьшился на 33% по сравнению с 2015 г. в Забайкальском крае, в Республике Бурятия – на 11%, а в Иркутской области увеличился более чем на 70%.

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на БПТ устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами:

-          приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;

-          учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;

-          сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития;

-          обязательности государственной экологической экспертизы.

В целях реализации экологической функции государства российское экологическое законодательство предусматривает ряд принципов и норм, объединенных в правовые институты, среди которых следует выделить институт управления в сфере охраны окружающей среды. Он предусматривает осуществление различных видов управленческой деятельности, включая экологическое нормирование, экологическую экспертизу, экологический мониторинг и экологический надзор.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» основной задачей государственного экологического надзора определяет организацию и проведение проверок, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и/или устранению последствий выявленных нарушений.

Показателем эффективности государственного экологического надзора является снижение негативного воздействия на природную среду и улучшение экологической ситуации как на БПТ, так и в России в целом.

Непосредственно по отношению к предприятиям, осуществляющим хозяйственную деятельность, государственный экологический надзор включает в себя:

-          государственный надзор в области обращения с отходами;

-          государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

-          государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

На БПТ в 2016 г. в рамках этих видов надзора проведено 737 проверок по соблюдению природоохранного законодательства, что на 19% меньше, чем в 2015 г., и на 26%, чем в 2014 г. (рис. 1) Снижение количества проверок сопровождается ростом негативного воздействия на природную среду.

Рис. 1. Число проверок на БПТ по видам надзора за 2014–2016 гг.

Так, за 2014–2016 гг. объем сбросов в поверхностные водные объекты и количество правонарушений в части нарушения правил охраны водных объектов увеличиваются (см. рис. 2).

Отчасти это обусловлено пробелами организации государственного экологического надзора и распределением полномочий между федеральными и региональными структурами.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 08.05.2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре», на федеральном уровне государственный экологический надзор на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор) и её территориальные органы. Таким образом, на БПТ к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный экологический надзор, относятся Управления Росприроднадзора по Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальскому краю. Помимо этого региональный экологический надзор осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, выполняющими исполнительно-распорядительную деятельность в сфере рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий и т. д. (например, Служба по охране природы и озера Байкал Иркутской области).

Рис. 2. Динамика объема сбросов в водные объекты, проведенных проверок

и выявленных нарушений правил охраны водных объектов по ст. 8.13 КоАП

На различных уровнях неоднократно рассматривался вопрос сосредоточения полномочий по осуществлению государственного экологического надзора только на уровне субъектов РФ, т. е. без деления надзора на региональный и федеральный, но соответствующие решения так и не приняты. При этом такой подход к осуществлению надзора представляется более эффективным, нежели существующий, поскольку позволит повысить результативность государственного управления в данной сфере, оптимизировать кадровые затраты, предоставит возможность субъектам РФ в полной мере обладать информацией о состоянии окружающей среды в регионе и оперативно принимать необходимые меры.

Другой причиной роста антропогенного воздействия на природную среду БПТ, как показано ранее, и снижения профилактической функции надзора по предотвращению загрязнения природной среды является чрезмерная загруженность немногочисленного состава инспекторов, непосредственно выполняющих функции по надзору. Так, на одного государственного инспектора Росприроднадзора в среднем приходится 10 проверок – максимально возможная нагрузка, учитывая, что срок одной проверки составляет один месяц (за исключением положенных двух месяцев в году на отпуска и больничные в соответствии с трудовым законодательством) – 20 рабочих дней по Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» плюс 10 дней на выдачу предписаний по выявленным нарушениям, подготовку материалов в суд, расчет вреда в случае его причинения, оформление отчета и пр. Средняя нагрузка на одного инспектора Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области примерно в этих же границах, а с учетом общего числа контрольно-надзорных мероприятий, проведенных службой, включая плановые/внеплановые рейдовые мероприятия и участие государственных инспекторов Иркутской области в области охраны окружающей среды в качестве специалистов в проверках, проводимых органами прокуратуры Иркутской области, составляет более 20 проверок [5]. Размер же заработной платы инспектора несоразмерен трудовой нагрузке и рискам, связанным с осуществлением должностных обязанностей. При этом механизмы реализации законодательно установленных государственных гарантий в вопросах обеспечения безопасности и неприкосновенности государственных инспекторов, а также защиты их прав, чести и достоинства правоприменительной практикой не обеспечены. До сих пор в организации работы по осуществлению регионального государственного экологического надзора не решены вопросы, касающиеся обеспечения инспекторского состава средствами самообороны, форменной одеждой и спецодеждой.

По-прежнему требует совершенствования методическое обеспечение осуществления государственного экологического надзора. Так, до сих пор отсутствует утвержденная методика расчета размера вреда, причиненного атмосферному воздуху.

Меры по защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора позволяют хозяйствующим субъектам уклоняться от проведения государственного экологического надзора и избегать надзорных мероприятий путем ликвидации или реорганизации, образования новых юридических лиц, внесения изменений в наименование, а также другими способами, при этом безнаказанно нарушать требования законодательства в области охраны окружающей среды.

В настоящее время отсутствует эффективное взаимодействие органов власти и управления по вопросам охраны окружающей среды на всех уровнях из-за того, что данные вопросы законодательно не отрегулированы. Отсутствие адекватного правового механизма, позволяющего держать экологическую ситуацию под контролем общества и государства, приводит к увеличению частоты возникновения ситуаций, влекущих за собой в том числе необратимые для окружающей природной среды последствия [6]. Поэтому требуется незамедлительное решение и законодательное оформление следующих вопросов:

-          сосредоточение полномочий по осуществлению государственного экологического надзора только на уровне субъектов РФ;

-          увеличение численности инспекторского состава, обеспечение повышения его социального статуса и защищенности с учетом конфликтного характера профессиональной деятельности;

-          совершенствование методического обеспечения проведения государственного экологического надзора;

-          ужесточение наказания за уклонение от проверок, решение вопроса о правопреемстве при проведении проверок в случаях фактической передачи осуществляемой деятельности иному лицу.

Только полное и всестороннее проведение надзорного мероприятия, выявление нарушений и привлечение по всем нарушениям к ответственности позволяют обеспечить предупреждение совершения новых нарушений, приводят к формированию понимания у хозяйствующих субъектов важности и необходимости соблюдения природоохранных требований. Действенный экологический контроль, осуществляемый государством, призван обеспечивать заметное положительное воздействие на состояние окружающей среды.