Konstantin KydryashovПрезидентская республика превалирует в республиканской форме правления. Колыбелью президентской республики стали Соединённые Штаты Америки. В первый раз вопрос о введении поста президента обсуждался в 1787 г. на Конституционном конвенте в Филадельфии при разработке новой конституции. Существовавший до этого монархический способ организации верховной власти в государстве оказался неприемлемым для североамериканских штатов, и они фактически произвели целую революцию в управлении. Прославленный публицист Т. Пейн так сказал об этом в 1792 г.: «Независимость Америки, рассматриваемая только как отделение от Англии, была бы делом небольшого значения, если бы она не сопровождалась революцией в принципах и практике управления» [1].
Крупнейший отечественный исследователь конституционного строя Соединённых Штатов Америки В. И. Лафитский сделал закономерный вывод о том, «что революция в принципах и практике управления более полно отразилась в конституциях штатов. Созданные под влиянием идей просветительства, они ввели в практику новые принципы организации, основанные на доктринах народного правления, общественного договора, республиканизма, естественных и неотчуждаемых прав. Основные законы американских штатов создали впервые в истории конституционные модели политической организации буржуазного общества, в которых от прежних феодальных форм правления сохранялось не многое» [2].
Однако, как и в любой революции, там имелись альтернативные взгляды. Например, часть офицеров, судовладельцев и крупных плантаторов создали «Общество Цинциннати», которое допускало мысль о том, чтобы Дж. Вашингтон стал первым королём США. Позднее эти идеи государственного строительства, не найдя поддержки ни у самого Дж. Вашингтона, ни среди большинства американских колонистов, так и остались нереализованными.
Тем не менее само установление республиканской формы правления не было простой формальностью, поскольку североамериканские штаты не имели ни надлежащего устоявшегося политического опыта, ни соответствующих исторических традиций республиканизма.
Авторам представляется, что сам процесс создания института президентства проходил в сложной для США политической и экономической ситуации. Среди главных трудностей можно назвать отсутствие национальной экономики, огромные внешние долги, многочисленные восстания американских фермеров. Ситуацию усугубляло и то, что сформированное в 1783 г. национальное правительство бездействовало.
Давно сделан вывод о том, что именно слабость и бездействие правительственной власти привели к усилению центробежных сил в стране, а всё это в конечном итоге – и к неизбежному кризису самой Конфедерации. Общеизвестно, что это стало возможным из-за того, что конституции многих североамериканских штатов предусматривали «слабую» исполнительную власть как гарантию от всевластия, которое было у королевских губернаторов.
Неслучайно сама проблема определения пределов полномочий исполнительной власти и её организация вызовут позднее жёсткие личностные конфликты и многочисленные дискуссии между делегатами, которые в равной степени опасались и возникновения анархии в стране, и установления в ней монархии.
Животрепещущее обсуждение вызвал и вопрос о том, должна ли исполнительная власть осуществляться на федеральном уровне коллегиально, т. е. группой лиц, или всё же единолично. Против самой идеи коллегиальности в управлении пламенно выступал известный оратор А. Гамильтон, который горячо возражал противникам создания в США института «сильного» президента. «Иногда, – говорил он, – нам приходится слышать, что энергичная президентская власть несовместима с духом самого республиканского правления, причём у этой идеи достаточно приверженцев. Просвещённые люди, желающие добра республиканской форме правления, должны, по крайней мере, надеяться, что мысль эта лишена всякого основания. Энергичность исполнительной власти следует считать основным элементом, назначая здоровое правительство. Слабая исполнительная власть означает вообще слабое правительство. А исполнить закон слабо значит исполнить закон плохо. Там, где стоящие перед правительством задачи выполняются плохо, там правительство, каким бы совершенным оно ни было в теории, на практике будет попросту негодным. Единоначалие придаёт исполнительной власти дополнительную силу. Решительность, готовность к действию, умение хранить тайну, способность быстро управляться с делами – это качества, которые, судя по справедливости, более присущи одному человеку, а не группе лиц, причём чем многочисленнее будет эта группа, тем менее эти качества будут ей свойственны» [3].
Конфликт усиливался и тем обстоятельством, что делегатами были выдвинуты две взаимоисключающие концепции построения нового государства: «Виргинский план» и «Нью-Джерсийский план».
Представители таких экономически мощных штатов, как Вирджиния, Пенсильвания и Нью-Йорк, выступали за создание сильного федеративного государства. Согласно предложенному ими «Виргинскому плану» за федеральными органами закреплялись наиболее важные государственные полномочия, а за штатами – незначительные. Так, федеральный парламент получал право принимать законы по всем вопросам, по которым отдельные штаты некомпетентны либо могут разрушить гармонию Соединённых Штатов. Наряду с этим федеральный парламент наделялся правом отмены законов штатов в случае их противоречия конституции страны. Федеральное правительство должно было состоять из трёх разделённых властей: законодательной, исполнительной и судебной. Исполнительная власть возглавлялась одним человеком – президентом, которому предоставлялось право отлагательного вето на принятые федеральным парламентом законы. Первоначально огромные полномочия план предоставлял нижней палате федерального парламента, которая формировала бы органы исполнительной, судебной власти и верхнюю палату. Под влиянием А. Гамильтона планировалось, что президент будет единолично руководить исполнительной властью, но назначать его будет верхняя палата, при этом один раз и бессрочно [4].
Этот план вызвал оппозицию со стороны представителей малых штатов, которые хотели сохранить за собой прежний объём полномочий. Ими был подготовлен «Нью-Джерсийский план», который фактически сохранял основные положения Статей Конфедерации при незначительных изменениях конфедеративной модели. Так, предлагалось несколько расширить права Континентального конгресса, предоставив ему права определения таможенных пошлин и почтовых сборов, регулировать торговлю между штатами и т. п. Континентальному конгрессу предоставлялось право использовать войска для обеспечения действия федеральных законов, но при непременном контроле со стороны отдельных штатов. Данный план предусматривал создание коллегиального органа исполнительной власти, избираемого ежегодно общенациональной легислатурой.
В ходе продолжительной дискуссии, которая обострила противоречия между сторонниками и противниками сильной центральной власти и едва не привела к срыву всей работы Конвента, был достигнут «Коннектикутский компромисс». Он представлял собой смесь идей, вобравших в себя предложения обоих планов. В нём впервые были отражены названия федеральных органов (президент, Конгресс, Палата представителей, Сенат, Верховный суд) и достаточно скрупулезно проработаны конституционные модели, многие из которых, как справедливо отмечает В. И. Лафитский, и вошли в окончательный текст Конституции США 1787 г. [5]
Дальнейшую доработку проекта конституции поручили комитету по рассмотрению нерешённых вопросов, в котором основную роль сыграл Дж. Мэдисон. Это комитет и подготовил окончательный проект конституции, который после непродолжительных дебатов и внесения в текст отдельных поправок был подписан тридцатью девятью из пятидесяти пяти делегатов Филадельфийского конвента. После этого он был направлен для ратификации его штатами. По Конституции США законодательная власть была вверена Конгрессу США, который состоял из Сената и Палаты представителей (разд. 1, ст. 1), исполнительная власть осуществлялась Президентом США (разд. 1 ст. 2), судебная власть – Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом (разд. 1 ст. 3) [6].
Все три ветви формировались различными способами. Палата представителей избиралась непосредственно населением сроком на два года (разд. 2 ст. 1). Сенат избирался легислатурами (законодательными собраниями) штатов, по два сенатора от каждого штата сроком на шесть лет. Президент США избирался сроком на четыре года выборщиками, назначаемыми каждым штатом самостоятельно в установленном его законодательным собранием порядке в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право послать в конгресс. Судьи сохраняли свои должности до тех пор, пока их поведение безупречно, т. е. фактически пожизненно [7, 8].
В итоге долгих дискуссий, споров и компромиссов Конституция США заложила основы особого механизма, который позволял нейтрализовать нелегитимные действия, какой-либо из ветвей власти. Наличие его, как считает Л. М. Энтин, напрямую было связано с принципом разделения властей, поскольку он, по замыслу отцов-основателей, должен был в первую очередь служить ограждению свободы. Однако необходимо было дополнить этот конституционный принцип особым механизмом его реализации. Им и мог стать, делает вывод Л. М. Энтин, механизм сдержек и противовесов, при помощи которого каждая из ветвей власти могла сдерживать другую. Жёсткое разделение властей не переросло в их полное обособление и противопоставление. Механизм взаимного контроля и сдержек стал одновременно основой для сотрудничества различных ветвей власти. Он не предотвращает сами разногласия между ветвями власти, ведь в основе их конфликтов и споров лежат скорее политические мотивы, нежели правовые, но сдержки и противовесы не дают спорам перерастать в такое противостояние, которое бы угрожало самому осуществлению власти [9].
По мнению В. И. Лафитского, «различный порядок формирования органов государственной власти призван был закрепить независимое положение каждой из её трёх ветвей власти, утвердить за ними в определённых и чётко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. А нейтрализовать действия какой-либо из ветвей власти позволяли “сдержки и противовесы”.
В руках Конгресса наиболее эффективным средством воздействия оставалась “власть кошелька”. Без его санкции никакие денежные выплаты не производились. Президенту, в свою очередь, предоставлялось право вето, которое Конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец, за Верховным судом было признано право конституционного надзора. Его материальной основой служило нормативное, в виде прецедентов, толкование Конституции США, а средством практической реализации – право отказа в применении тех законодательных норм, которые ему противоречили. Не закреплённое непосредственно в самом тексте конституции, это право Верховного суда де-факто установилось с 1803 г.» [10].
В то же время А. А. Мишин, анализируя созданную Конституцией США систему «сдержек и противовесов», делает вывод о том, что она с первых дней существования Соединённых Штатов Америки работала не в условиях равенства разделения властей, а при ощутимом верховенстве или первенстве исполнительной власти [11].
Конечно, институт президентства в США постепенно развивался и эволюционировал. Процесс этот не был прямым, гладким и планомерным. Думаем, что скорее его надо признать неравномерным, скачкообразным, ситуативным. В зависимости от внешних или внутренних обстоятельств то возрастала роль президента, то усиливался Конгресс. (Показательно в этом отношении нынешнее положение президента США Д. Трампа.)
Однако институт президентства в США в своём развитии неизменно шёл в сторону постоянного усиления президентской власти. При каждом избрании новый президент США брал за исходную точку высший уровень достижений своих предшественников и пытался по мере сил, способностей, собственного авторитета, а порой и в зависимости от конкретной ситуации расширить свою власть и полномочия. Тем не менее сама система сдержек и противовесов не позволяла ему выходить за рамки закона. История государственности США показывает, что даже «сильные» президенты, особенно действовавшие в военное время, в конечном счете уважали конституцию страны и не стремились узурпировать власть.
В то же время предпосылки для усиления роли президента США в механизме организации и функционирования государственных органов власти и управления носят не только субъективный характер, связанный с личностью конкретного президента, но и объективно обусловлены духом самой американской конституции.
Так, ст. 2 Конституции США возложила осуществление исполнительной власти лишь на одно должностное лицо – президента США, который реально наделялся существенным объёмом полномочий и был обречён занимать ведущее место в политической системе американского государства.
Уникальность положения президента США заключалась в том, что он одновременно являлся главой государства и главой исполнительной власти. Тем самым в США была создана не просто сильная, но и единоличная президентская власть, формально, а порой и фактически независимая от парламента. Именно поэтому многие депутаты Конвента высказали уже тогда свои опасения, так как единоличный глава исполнительной власти, да ещё и наделённый широкими полномочиями, воспринимался ими как «первопричина возможной диктатуры» или «коварный план создания выборной монархии под видом института президентства». Теперь уже очевидно, что фактором в пользу учреждения «сильного» президентства стала единственно приемлемая для всех делегатов кандидатура героя Войны за независимость – генерала Дж. Вашингтона. Именно на эту кандидатуру и ориентировались участники Конвента при разработке национальной доктрины исполнительной власти.
Представляется, что президентские полномочия были столь большими именно потому, что большинство участников Конвента смотрели на генерала Дж. Вашингтона как на будущего президента США. Общее мнение о его добродетели в итоге и повлияло на выработку представлений делегатов о предоставляемых ими президенту США объёме полномочий.
Представляется, что так называемые «отцы-основатели США» намеревались создать такую федеральную государственную структуру, которая была бы не только устойчивой и покончила бы навсегда с «верёвкой из песка», а также достаточно сильной, способной контролировать деятельность законодательной власти, но, в то же время не настолько, чтобы стать деспотичной. Очевидно, что таких же взглядов придерживалось большинство американцев, которые питали ненависть к монархии, но желали бы видеть своим королем Дж. Вашингтона. Однако он всегда противился этому нажиму и сознательно стремился стать «конституционным монархом», сознавая, что его вклад в упрочение нового государства заключается в том, чтобы дать последнему время для установления правления людей, руководствующихся законом.
Именно кумир тех лет Дж. Вашингтон обеспечил появление умеренного конституционного президентства в США. Общеизвестен, например, его отказ баллотироваться в третий раз на пост президента США, несмотря на многочисленные призывы своих сторонников и высокую степень вероятности быть снова избранным. Тем самым он заложил основы важного государственного прецедента, исключившего возможность превращения американского президента в пожизненного авторитарного правителя.
Представляется, что именно благодаря своему непререкаемому авторитету Дж. Вашингтону удалось сохранить в США не только республику, но и утвердить демократические принципы правления, длительное время вызывавшие восхищение у человечества. Однако считаем, что тогда никто не мог поручиться за то, в каком направлении будет эволюционировать эта никем ранее не испробованная форма правления. Полной уверенности тогда не было даже у сторонников учреждения президентской власти. Общеизвестен, например, ответ Б. Франклина на вопрос о том, какая же в конечном итоге форма правления была создана Филадельфийским конвентом: «Республика, если вам удастся её сохранить!» [12]
Таким образом, первый в мире президентский пост учреждался под вполне конкретную личность. Позднее это повторится во многих государствах и у многих народов. Например, пост президента России – под харизматичного тогда ещё Б. Н. Ельцина, а пост президента СССР номенклатура учреждала под своего высшего аппаратчика М. С. Горбачёва [13].
Текст Конституции США 1787 г. не содержит каких-либо ограничений на переизбрание президента США. Её авторы считали, что президент мог переизбираться столько раз, сколько народ Соединенных Штатов окажет ему доверие, а сама перспектива его переизбрания, считали они, придаст главе государства мужества, чтобы трудиться на всеобщее благо, и расширит возможности его деятельности [14].
Только в 1951 г. XXII поправка к Конституции США определила, что ни одно лицо не должно быть избрано на пост президента США более двух раз и ни одно лицо, свыше двух лет занимавшее должность президента США или исполнявшее его обязанности в течение того срока, на который президентом было избрано другое лицо, не должно занимать пост президента более одного раза [15].
Считаем, что появление такой поправки напрямую связано с деятельностью другого популярного президента США – Ф. Д. Рузвельта, политика которого пользовалась таким огромным успехом у американцев, что он был переизбран на четвертый срок, а после его смерти всё это вызвало открытое недовольство у многих конгрессменов и сенаторов, углядевших в этом не только нарушение существующего конституционного обычая, но и фактически появление нового, который, по их мнению, открыл путь для превращения президента США в пожизненного правителя.
Общеизвестна точка зрения уже другого президента США Д. Эйзенхауэра, который считал, что «в основе принятия XXII поправки к Конституции США лежали совершенно иные мотивы, что она стала в большей степени актом запоздалой мести, направленной лично против покойного президента Ф. Рузвельта, чем результатом обстоятельного юридического размышления о государственных институтах власти» [16].
Обеспечение легитимности президентской власти в США также требует отдельного рассмотрения. В рамках решения этой задачи необходимо было обеспечить принятие американской общественностью этого института и создать процедуру, регламентирующую передачу власти от одного президента США к другому. Именно от надлежащего решения этого вопроса зависело и успешное решение другого – о легитимности федеральной исполнительной власти в государстве. Представляется, что при республиканской форме правления в демократическом государстве оно возможно только через институт избирательного права.
Конституция США (разд. 1 ст. 2) закрепила обычную и чрезвычайную процедуры избрания президента США и вице-президента США [17]. В ходе многочисленных дискуссий, споров, порою очень острой полемики делегаты перебрали множество вариантов: от идеи двухстепенных выборов президента США Конгрессом США до рассмотрения предложений о необходимости введения прямых выборов президента. В конечном счёте, по мнению президента США В. Вильсона, «идея прямых выборов была окончательно отвергнута из-за опасений большинства делегатов буйства и беспорядков, которые могли бы иметь место при всеобщем голосовании, и боязни установления охлократии в стране. В итоге было принято компромиссное решение по отношению к поступившим предложениям: остановились на косвенных выборах президента США коллегией выборщиков. Создание коллегии выборщиков отцами-основателями рассматривалось как одно из средств если не полной нейтрализации, то, по крайней мере, для сведения к минимуму самой возможности будущих президентов США путём подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой пост. Однако первые же расхождения между замыслами творцов Конституции США и их реализацией возникли уже в 1800 году и были связаны как раз с порядком избрания президента США. Предполагалось избрание президента США при помощи независимых, не связанных партийными обязательствами выборщиками» [18].
В реальной политической жизни США это так и не состоялось. Так, например, уже во время проведения третьих президентских выборов выборщики открыто заявили о готовности повиноваться распоряжению конгрессионального кокуса – собрания членов обеих палат Конгресса от одной партии.
А. А. Мишин и В. А. Власихин считают, что «попытка отцов-основателей рассматривать выборщиков как свободных агентов и полное игнорирование политических партий в проведении выборов привели к быстрому и неминуемому краху первоначальной конструкции избрания президента… уже президентские выборы 1800 г. стали важным этапом в дальнейшем развитии института президентства в США. В результате острой политической борьбы между федералистами и республиканцами победили последние. Однако на этих выборах оба республиканских кандидата Т. Джефферсон и А. Бёрр набрали равное число голосов выборщиков – по семьдесят три. Согласно ч. 3 разд. 1 ст. 2 Конституции США для подобного случая было предусмотрено применение экстраординарной процедуры – избрание президента США Палатой представителей. В Палате представителей республиканцы располагали квалифицированным большинством, имея шестьдесят шесть мест из тогдашних ста шести. Но выбирать президента США должна была Палата представителей, избранная в 1798 г., в которой большинством располагали федералисты. Это сделало ситуацию крайне острой, так как между республиканцами был уже раскол, а федералисты поддержали одну из сторон – А. Бёрра. В результате первый же в истории США переход власти от одной партии к другой мог поставить страну перед лицом широкомасштабного конституционного кризиса. Избрание президента США Палатой затянулось, и Соединённые Штаты могли остаться без правительства. Только тридцать шестое голосование в Палате представителей принесло победу Т. Джефферсону» [19].
В итоге президентом США был избран Т. Джефферсон. Это уже само по себе сгладило имеющиеся противоречия между федеральными органами, остававшимися в течение двенадцати лет в руках федералистов, и отдельными штатами, которые контролировались республиканцами.
Во избежание повторения подобной ситуации в будущем была принята XII Поправка к Конституции США (1804 г.). Ею были внесены существенные коррективы. Она предусматривает разграничение выборов президента и вице-президента и предупреждает возможность их избрания от различных политических партий. Кроме того, устанавливается следующее правило: в случае неизбрания президента США Палатой представителей его полномочия возлагаются на вице-президента [20].
В то же время XII поправка к Конституции США не пошла на ликвидацию самой коллегии выборщиков. В результате избрание президента США и вице-президента США было по-прежнему доверено коллегии выборщиков, которая и сегодня образуется на основе принципов федерализма, в соответствии с которым каждый штат правомочен избрать количество выборщиков равное количеству сенаторов и представителей, посылаемых данным штатом в Конгресс США [21].
Однако все попытки заменить косвенные выборы успеха не имели. Последняя по времени инициатива была предпринята в 1979 г., когда сенатор Б. Бэйх представил проект Поправки к Конституции США, поддержанный президентом США Дж. Картером. Однако поддержки в Сенате эта инициатива не нашла.
Косвенная система выборов способна порождать ситуации, когда победитель на выборах президента США получает меньшее число голосов избирателей. Особенно ярко это проявилось на выборах 2000 г., 2008 г., 2016 г. И тогда, и сейчас было много разговоров, споров и страстей среди политического истеблишмента США о необходимости отказа от данной системы выборов. Однако после того, как президентом США был избран Д. Трамп, против которого восстали фактически все демократы и значительная часть республиканцев, можно с уверенностью утверждать, что этот вопрос снова расколол страну и лишил нынешнего президента США легитимности. Последний раз в истории США это произошло после выборов в 1860 г., когда был избран А. Линкольн. Тогда это привело к Гражданской войне 1861–1865 гг. Легитимность шестнадцатого президентства была восстановлена силой оружия, победами северян, отменой рабства и убийством самого президента.
Авторы считают, что, если современные американцы искренне хотят избежать этого пути, им просто необходимо решать этот вопрос XXVIII Поправкой к Конституции США.
Однако американские законодатели именно это делать и не хотят, а лишь грозят своему главе государства импичментом. В условиях же нелегитимности сорок четвёртого президентства это уже может грозить самим Соединённым Штатам не только новой гражданской войной, распадом государства либо выходом из Федерации наиболее богатых штатов типа Калифорнии и Техаса, но и финансовым коллапсом всему человечеству, а также ядерной войной.