Full text

Анализ конституционно-правовой и муниципально-правовой литературы показывает, что проблематика, связанная с механизмом реализации депутатом представительного органа муниципального образования своих полномочий, еще не находит достаточного отражения в научной литературе. Мы связываем это с двумя основными причинами. Прежде всего, следует отметить нестабильность в целом муниципального законодательства (достаточно сказать, что за прошедшее с распада СССР время действует уже третья реформа местного самоуправления – законы о местном самоуправлении 1991, 1995 и 2003 гг.), и при такой нестабильности самого института местного самоуправления, конечно же, трудно акцентировать необходимое внимание на отдельных сторонах местного самоуправления, и на это уже обращалось внимание в юридической литературе [1]. Во-вторых, сама реформа местного самоуправления в постсоветской России на всех ее этапах предполагала и предполагает приоритет исполнительной ветви власти (по аналогии с федеральным и региональным уровнями), в связи с чем значимость представительной ветви власти несколько принижена, а вместе с этим и значимость отдельных депутатов как народных представителей также, на наш взгляд, недооценивается, особенно это касается института местного самоуправления.

Отсюда, мы полагаем, и недостаток научного внимания к таким вопросам, как формы депутатской деятельности на муниципальном уровне. Строго говоря, следует разделять и отдельно рассматривать формы и методы депутатской деятельности, однако и в теории муниципального права, и в нормативно-правовых актах эти понятия настолько переплетаются, так часто одно и то же полномочие именуется и формой, и методом депутатской деятельности, что мы не считаем целесообразным выделять их, поскольку это может неоправданно усложнить рассуждения; очевидно, такое выделение, и прежде всего на теоретическом уровне, – это дело будущего. В связи с этим мы не будем акцентировать внимание на различиях между формами, методами и направлениями депутатской деятельности. Сюда же относится и проблема обеспечения надлежащего профессионального уровня депутатской деятельности на муниципальном уровне с учетом того, что таковая осуществляется в абсолютном большинстве случаев на непостоянной основе.

Анализ имеющейся литературы, правовой базы и практики деятельности депутатов муниципального уровня дает основание выделить следующие формы деятельности, в рамках которых и осуществляется реализация депутатом представительного органа местного самоуправления своих полномочий: работа депутата в представительном органе местного самоуправления; работа депутата с населением своего избирательного округа; использование депутатского запроса; взаимодействие депутата с различными учреждениями, организациями, предприятиями, должностными и иными лицами по вопросам местного значения. В рамках этих форм депутат трансформирует доверие, которое ему оказывает население, в конкретные дела в интересах населения муниципального образования. Следует заметить, что первая форма (работа депутата в представительном органе местного самоуправления) связана как с обязанностями, так и с правами (полномочиями) депутата. Вторая форма предполагает прежде всего обязанности. Третья форма определена правом депутата – так же как и четвертое направление.

Указанные формы в действующем федеральном законодательстве (в отличие от законов советского периода) не раскрываются (речь идет прежде всего о ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] – далее ФЗ 2003 г.). В законах субъектов РФ данные вопросы после введения в действие ФЗ 2003 г. статус муниципального депутата также перестали регулироваться, во всяком случае, во многих регионах. Между тем до этого они находили свое определенное закрепление. Так, в ранее действовавшем законе Липецкой области «О статусе депутата представительного органа муниципального образования Липецкой области» от 16 февраля 1996 г. [3] обращает на себя внимание то обстоятельство, что «присутствие» депутата на сессиях в настоящее время определяется как «право» депутата, в то время как ранее практически во всех рассмотренных нами актах оно закреплялось как обязанность. На наш взгляд, сама сущность депутатской деятельности, предполагающая взятие депутатом на себя обязательств представлять интересы населения, в данном случае на муниципальном уровне, дает основание говорить именно об обязанности, а не о праве депутата участвовать в работе сессий. Здесь еще отметим неудачное использование в законе термина «присутствовать» – как будто депутат – посторонний человек на сессии представительного органа местного самоуправления; правильнее – «участвовать». Мы полагаем, что «право» присутствовать на заседании представительного органа муниципального образования могут иметь иные лица – в соответствии с регламентом представительного органа (обычно это касается специалистов, приглашаемых для обсуждения конкретных вопросов, а также представителей общественности). Но если присутствие на сессиях определено как право, то участие депутата в выполнении поручений Совета и его органов рассматриваемый закон определяет как обязанность, причем «о результатах выполнения поручений депутат информирует соответственно Совет или его органы, вносит предложения об устранении выявленных недостатков, отмене незаконных решений, привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения законов Российской Федерации, законодательных и иных правовых актов органов государственной власти области и местного самоуправления». С такой позицией следует согласиться, поскольку, как отмечалось выше, коллегиально представительный орган наделен полномочиями издавать обязательные веления в рамках своей компетенции, то есть в рамках решения вопросов местного значения, и поручение для депутата, мы полагаем, вполне вписывается в эти рамки. Липецкий закон содержал и такое сравнительно редко выделяемое в качестве самостоятельного правомочие, как депутатская проверка (ст. 13). Сам подход к регулированию такого полномочия, безусловно, заслуживает поддержки. Вместе с тем липецкий законодатель явно «перегнул палку», предписывая обязанности к должностным лицам государственных органов власти, поскольку полномочиями представительного органа муниципального образования не могло охватываться обязывание какого бы то ни было органа государственной власти в силу ст. 12 Конституции России.

По мнению Е. С. Шугриной [4], наиболее типичный подход к перечислению форм депутатской деятельности содержался в ст. 7 закона Чувашской Республики «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» [5], где указывается, что депутат представительного органа муниципального образования осуществляет свои полномочия в следующих формах: участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления; участие в работе комиссий, образуемых представительным органом местного самоуправления; участие в выполнении поручений представительного органа муниципального образования и его комиссий; участие в работе депутатских групп; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления; обращение с вопросом к должностным лицам местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений, организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. В ст. 9 закона Московской области «О статусе депутата представительного органа муниципального образования и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области» [6] дополнительно к формам деятельности депутата, выборного должностного лица относились: участие в разработке проектов нормативных правовых актов муниципального образования, принимаемых представительным органом, а также содействие населению в реализации права на правотворческую инициативу по вопросам местного значения; участие в разработке проектов нормативных правовых актов, вносимых представительным органом в Московскую областную Думу в порядке законодательной инициативы; участие в организации и проведении местных референдумов, собраний (сходов), конференций граждан; участие в организации территориального общественного самоуправления; осуществление организационно-распорядительных и иных функций в органах местного самоуправления в соответствии со своими должностными обязанностями; назначение и смещение подчиненных должностных лиц, применение к ним в установленном законом порядке мер поощрения и мер дисциплинарной ответственности; осуществление официальных представительских функций.

Такой подход указанных региональных законодателей мы считаем целесообразным. Однако, по мнению В. И. Васильева, «при таком подходе имела место необоснованная детализация статуса муниципального депутата, в частности, этот автор полагал, что необходимо закрепить правило, по которому статус выборного лица может определяться, помимо федерального и регионального уровней, также уставом муниципального образования и другими нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами. Утверждение такого правила влечет перемены в соотношении регулирования правового статуса региональными и муниципальными правовыми актами. Действующие законы субъектов Федерации, регулирующие статус выборных лиц местного самоуправления (в частности, это касается законов о статусе депутатов представительных органов муниципальных образований), перегружены регламентарными нормами. В них идет речь о правах депутатов на сессиях дум и советов, в том числе о праве выступления, праве на внесение проектов правовых актов и поправок к ним, праве запроса и т. д. Все эти и другие нормы более всего уместны в регламентах представительных и других органов, которые должны приниматься самими этими органами» [7]. После этого, собственно, и начались изменения регионального законодательства, которые мы считаем ошибочными. В данном случае мы также не можем полностью согласиться. Дело в том, что регламентарные нормы имеют важнейшее значение для осуществления депутатом представительного органа муниципального образования своих полномочий для защиты интересов своих избирателей. Поэтому наиболее важные из них, на наш взгляд, должны иметь все же законодательное закрепление.

Пока же именно на муниципальном уровне формы реализации полномочий депутата как члена представительного органа регулируются наиболее подробно. При этом наблюдается разный подход. В одних случаях такие формы (направления, методы) раскрываются в уставах муниципальных образований, в других (в большинстве) в уставах лишь обозначаются либо не закрепляются вообще, а регулирование осуществляется в специальных муниципальных правовых актах, и прежде всего и в основном в регламентах представительных органов местного самоуправления. Так, в Уставе городского округа Новоуральск Свердловской области [8] в п. 6, 7 ст. 32 указывается, что формами депутатской деятельности депутата представительного органа муниципального образования являются: «работа с избирателями; участие в заседаниях городской Думы; участие в работе постоянных комиссий городской Думы; выполнение поручений городской Думы и председателя городской Думы; участие в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в работе депутатских объединений и депутатских групп в городской Думе; обращение с вопросом к должностным лицам органов местного самоуправления; депутат обязан участвовать в заседаниях Думы и работе ее комиссий, выполнять поручения председателя Думы и его заместителя» [9].

Приведем еще один пример. Согласно ст. 18 Устава Опочецкого района Псковской области [10], формами депутатской деятельности являются: «участие в заседаниях сессий Собрания депутатов района; участие в работе комиссий Собрания депутатов района; подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение Собрания депутатов района; участие в выполнении поручений Собрания депутатов района. Депутат Собрания депутатов района вправе принимать участие в решении всех вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального района, в соответствии с действующим законодательством, настоящим Уставом и регламентом Собрания депутатов района. Депутат информирует о своей деятельности Собрание депутатов района, а также население, которое он представляет, во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Депутат отчитывается о депутатской деятельности перед своими избирателями не реже одного раза в год» [11]. В совокупности Формы депутатской деятельности, обозначенные в этих трех уставах муниципальных образований, во многом являются типичными как по содержанию, так и по способам их отражения в уставах.

Но есть и другие подходы, которые можно определить как крайние, и поэтому встречаются они сравнительно редко. Так, в Уставе муниципального образования «Икрянинский район» Архангельской области полномочия и формы их реализации не регулируются вообще, а делается ссылка на регламент представительного органа местного самоуправления: «Деятельность Совета района, порядок избрания Председателя Совета района, заместителя Председателя района, порядок образования, полномочий постоянных и временных комиссий Совета района, порядок избрания председателей комиссий, формы депутатской деятельности, порядок проведения заседаний Совета района, принятия решений Совета района устанавливается нормативным правовым актом Совета района – Регламентом Совета муниципального образования «Икрянинский район» (далее – Регламент Совета района)» [12].

А в Уставе муниципального образования «Сосновогорский городской округ» Ленинградской области [13], напротив, основные формы (направления, методы) депутатской деятельности определяются детально. Указывается, в частности, что «депутат представительного органа городского округа обязан принимать участие в заседаниях представительного органа городского округа, публичных слушаниях, проводимых представительным органом городского округа, в заседаниях постоянных депутатских комиссий, в состав которых он входит; не реже одного раза в квартал проводить личный прием избирателей; выполнять поручения представительного органа городского округа и постоянных депутатских комиссий, в состав которых он входит и т. д. Депутат представительного органа городского округа также обязан отчитываться перед населением по требованию избирателей городского округа, если данное требование поддержано не менее 1% избирателей избирательного округа, в котором он был избран. Отчет депутата представительного органа городского округа проводится, как правило, в здании администрации городского округа либо на территории избирательного округа, в котором был избран депутат представительного органа городского округа. Не допускается проведение отчета депутата представительного органа городского округа на территориях воинских частей, предприятий и организаций, если допуск избирателей на эти территории ограничен. Информация о дате, времени и месте проведения отчета депутата представительного органа городского округа доводится не менее чем за 3 дня до его проведения до избирателей городского округа через официальное периодическое печатное издание органов местного самоуправления городского округа» [14]. В этом Уставе содержатся и другие нормы, определяющие основные формы депутатской деятельности. Однако, как отмечалось, такой подход, равно как и подход, предполагающий отсутствие такого рода норм и предусматривающий только ссылку на другие специальные муниципальные правовые акты, встречается редко. Но практически во всех случаях формы депутатской деятельности детально регулируются в регламентах представительных органов местного самоуправления. Как нам представляется, столь подробное регулирование форм деятельности муниципальных депутатов в муниципальных правовых актах заслуживает поддержки. Однако, на наш взгляд, основные из них должны найти отражение как в федеральном законодательстве (в меньшей степени), так и в законах субъектов РФ – как было до середины 2000-х гг.