Full text

Обеспечение легитимности президентской власти в США – вопрос, требующий в рамках изучения классической президентской республики отдельного рассмотрения. Первоначально он может даже вызвать удивление у научной аудитории. США сравнительно молодое, возникшее в конце XVIII в. государство, которое постепенно увеличивало своё влияние и политический, экономический, военный, культурный, научно-технический вес на всём протяжении двух с лишним столетий. С 1991 г. оно реально стало не только активно вмешиваться, но и зачастую полностью определять политику всех мировых вопросов и дел. Это стало возможным лишь в условиях однополярности, в которой оказалось всё человечество после величайшей геополитической катастрофы и трагедии планетарного масштаба – гибели СССР.

Однако США изначально позиционировали себя, а потом и начали восприниматься остальным миром именно как страна, где реально существует подлинная демократия, где права человека не только записаны в нормативных актах, но ещё и реально реализуются, а главное, надёжно защищены американским государством. Какие в этом случае могут возникать у авторов настоящей статьи вопросы по поводу легитимности президентской власти в США?

В советский период государственности в нашем Отечестве работала целая плеяда талантливых учёных, например Н. Н. Болховитинов, А. А. Мишин, В. А. Власихин и многие другие, которые в прошлом веке критически оценивали многие изучаемые ими объекты, явления или процессы, происходившие непосредственно в США. Труды этих исследователей были широко известны научной аудитории, но смена общественного строя, реставрация капитализма, добровольный отказ нового руководства страны от статуса сверхдержавы и мирового лидерства породили сомнение: а не были ли их работы лишь частью коммунистической пропаганды, а нужно ли нам сейчас критиковать США?

Авторам представляется, что научный анализ всегда был нужен и важен. Критический взгляд на существующие в США правовые проблемы позволяет нам понять, что именно происходит в стране, которая решила, что история окончательно «остановилась», что венцом исторического развития всего человечества стала западная цивилизация, а её вершиной являются сами США. Мы должны знать, что происходит не так в государстве, которое считает, что наше Отечество (по крайней мере, с 1991 г.) стало их подконтрольной управляемой провинцией, если хотите – колонией США, которой из-за собственных американских соображений о выгоде США в 1992 г. были оставлены и место в ООН, и право вето в Совбезе, и ядерное оружие. Мы, несомненно, обязаны критически оценивать правовые аспекты существования страны, по отношению к которой наша элита (экономическая, например, а иногда и представители иных российских элит) показывает колониальный тип поведения: представители части нашей элиты ездят туда для обретения «благодати», отправляют учиться своих детей, на постоянное место жительства – семьи, держат там свои «активы», разговаривают на «языке метрополии» и открыто заявляют о следовании ими «западным» ценностям. Представляется, именно это так раздражает американскую верхушку (ведь мы для них пчёлы, которые должны всегда собирать мёд, но не должны его есть!), поэтому она ведёт с нами себя так, как не взаимодействуют ни с КНДР, ни с Ираном, ни даже с Кубой. Именно потому мы в восприятии США «мятежная колония», а мир находится на грани реальной ядерной войны.

Вследствие этого неудивительно, что американский истеблишмент и научный мир США враждебно восприняли мнение В. Е. Чурова, И. Б. Борисова, И. А. Евланова, В. И. Лысенко и ряда других авторов об избирательном праве США. Примечательно, что «к аналогичному заключению пришли и миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ по наблюдению за выборами в США, которые в своих отчетах, начиная с 2002 года… приводят огромный фактический материал о массовом нарушении избирательных прав. В частности, американским властям рекомендуется решить проблему с несоразмерным ограничением активного избирательного права целых категорий американских граждан, обеспечить надлежащий доступ международных наблюдателей к избирательным процедурам, решить другие важные вопросы организации избирательного процесса» [1].

Как результат на выборы президента в 2016 г. ни нас, ни наблюдателей ОБСЕ американцы уже не пустили.

Почему так связаны темы легитимности президента США и избирательного права? В рамках избирательного права необходимо было обеспечить принятие американской общественностью самого института главы американского государства и создать процедуру, регламентирующую передачу власти от одного президента США к другому. Именно от надлежащего решения этого вопроса зависело и успешное решение вопроса о легитимности федеральной исполнительной власти в государстве.

Очевидно, что при республиканской форме правления решение этой задачи в демократическом государстве возможно только через институт избирательного права.

Конституция США (разд. 1 ст. 2) закрепила обычную и чрезвычайную процедуры избрания президента США и вице-президента США [2, 3]. В ходе многочисленных дискуссий, споров, порою очень острой полемики делегаты перебрали множество вариантов: от идеи двухстепенных выборов президента США Конгрессом США до рассмотрения предложений о необходимости введения прямых выборов президента. В конечном счёте, по мнению президента США В. Вильсона, «идея прямых выборов была окончательно отвергнута, из-за опасений большинства делегатов буйства и беспорядков, которые могли бы иметь место при всеобщем голосовании, и боязни установления охлократии в стране. В итоге было принято компромиссное решение по отношению к поступившим предложениям: остановились на косвенных выборах Президента США коллегией выборщиков. Создание коллегии выборщиков отцами-основателями, рассматривалось как одно из средств если не полной нейтрализации, то, по крайней мере, для сведения к минимуму самой возможности будущих президентов США путём подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой пост. Однако первые же расхождения между замыслами творцов Конституции США и их реализацией возникли уже в 1800 году и были связаны, как раз, с порядком избрания Президента США. Предполагалось избрание Президента США при помощи независимых, несвязанных партийными обязательствами выборщиками» [4].

В реальной политической жизни США это так и не состоялось. Так, например, во время проведения третьих президентских выборов выборщики открыто заявили о готовности повиноваться распоряжению конгрессионального кокуса – собрания членов обеих палат Конгресса от одной партии.

«Попытка отцов-основателей рассматривать выборщиков как свободных агентов и полное игнорирование политических партий в проведении выборов привели к быстрому и неминуемому краху первоначальной конструкции избрания президента, – отмечали А. А. Мишин, В. А. Власихин, – и уже президентские выборы 1800 г. стали важным этапом в дальнейшем развитии института президентства в США. В результате острой политической борьбы между федералистами и республиканцами победили последние. Однако на этих выборах оба республиканских кандидата Т. Джефферсон и А. Бёрр набрали равное число голосов выборщиков – по семьдесят три. Согласно ч. 3 разд. 1 ст. 2 Конституции США для подобного случая было предусмотрено применение экстраординарной процедуры – избрание Президента США Палатой представителей. В Палате представителей республиканцы располагали квалифицированным большинством, имея шестьдесят шесть мест из тогдашних ста шести. Но выбирать Президента США должна была Палата представителей, избранная в 1798 г., в которой большинством располагали федералисты. Это сделало ситуацию крайне острой, так как между республиканцами был уже раскол, а федералисты поддержали одну из сторон – А. Бёрра. В результате первый же в истории США переход власти от одной партии к другой мог поставить страну перед лицом широкомасштабного конституционного кризиса. Избрание Президента США Палатой затянулось, и Соединённые Штаты могли остаться без правительства. Только тридцать шестое голосование в Палате представителей принесло победу Т. Джефферсону» [5].

В итоге президентом США был избран Т. Джефферсон. Это уже само по себе стушевало имеющиеся противоречия между федеральными органами, остававшимися в течение двенадцати лет в руках федералистов, и отдельными штатами, которые контролировались республиканцами.

По мнению В. И. Лафитского, выборы 1800 г., во-первых, создали прецедент мирного перехода государственной власти в США от одной политической партии к другой; во-вторых, привели к пересмотру прежнего порядка проведения выборов президента и вице-президента; в-третьих, послужили толчком к утверждению за Верховным судом США права конституционного надзора [6].

Во избежание повторения подобной ситуации в будущем была принята XII Поправка к Конституции США (1804 г.). Ею были внесены существенные коррективы. Она предусматривает разграничение выборов президента и вице-президента и предупреждает возможность их избрания от различных политических партий. Кроме того, устанавливается следующее правило: в случае неизбрания президента США Палатой представителей его полномочия возлагаются на вице-президента.

В то же время поправка XII к Конституции США не пошла на ликвидацию самой коллегии выборщиков. В результате избрание президента США и вице-президента США было по-прежнему доверено коллегии выборщиков, которая и сегодня образуется на основе принципов федерализма, в соответствии с которым каждый штат правомочен избрать количество выборщиков равное количеству сенаторов и представителей, посылаемых данным штатом в Конгресс США.

С учётом поправки XXIII к Конституции США Федеральный округ Колумбия, являющийся местопребыванием правительства Соединённых Штатов, назначает выборщиков президента и вице-президента в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей в Конгрессе, на которые округ имел бы право, если бы он был штатом.

Таким образом, в настоящее время в коллегию выборщиков входит пятьсот тридцать восемь человек.

Выборщики в каждом штате избираются единым списком на основе мажоритарной избирательной системы в её относительном варианте. В результате на практике партия, чей список набрал большее число голосов по сравнению со списком других партий (пусть даже номинально, всего на один голос), получает право поставить в коллегию всех возможных выборщиков от конкретного штата. Подобная система формирования выборщиков, которую в США именуют системой «общего списка» или системой «всё или ничего», порождает резкие диспропорции между числом голосов избирателей, поданных за списки выборщиков, и числом выборщиков, полученных конкретными партиями [7].

Система «общего списка» в наше время вызывает раздражение у ряда учёных и политических деятелей США уже по той причине, что приводит к резкой диспропорции между числом избирателей, поданных за списки выборщиков, и числом выборщиков, полученных кандидатами в президенты. Так, из тринадцати президентов в США во второй половине ХIХ в. семь (т. е. абсолютное большинство) было выбрано меньшинством избирателей, но большинством выборщиков благодаря умелому распределению последних по округам.

Однако все попытки заменить косвенные выборы успеха не имели. Последняя по времени инициатива была предпринята в 1979 г., когда сенатор Б. Бэйх представил проект Поправки к Конституции США, поддержанный президентом США Дж. Картером. Однако у Сената эта инициатива не нашла понимания. Такая же ситуация наблюдается и сейчас: после того как президентом США был избран Д. Трамп, политическим истеблишментом США ведутся многочисленные разговоры о необходимости отказа от данной системы выборов, но этот вопрос можно решить только путем принятия поправки к Конституции США, чего, похоже, законодатели делать реально не хотят и лишь грозят своему главе государства импичментом, также не начиная процедуру [8].

Нам представляется, что немалую роль в этом сыграли и продолжают играть как сила традиций, так и нежелание большинства сенаторов радикально менять исторически устоявшийся и всё же работающий механизм проведения выборов президента США. Даже многочисленные конфликтные ситуации на президентских выборах 2000, 2008, 2016 гг. не сказались на американской избирательной системе [9].

В результате и сегодня остаётся возможность избрания президентом США кандидата, в действительности получившего меньшее число голосов избирателей в целом по стране, чем его конкурент. Последний раз это было на выборах 2016 г., когда Х. Клинтон получила большее число голосов граждан США, а президентом США всё-таки стал Д. Трамп.

«Косвенная система президентских выборов могла бы действовать в духе конституции только в случае, если бы выборщики были действительно независимы и голосовали на основании своего внутреннего убеждения. Однако в действительности выборщик – это человек партии и обязан голосовать только за кандидатов своей партии. Юридически он может голосовать свободно, но в силу сложившихся отношений он связан партийной лояльностью и страхом политического возмездия за отступничество. Случаи свободного голосования в коллегии выборщиков весьма редки. Двухпартийная система фактически монополизировала процедуру выдвижения кандидатов» [10].

Поправка XII к Конституции США учла ещё одну проблему, порождённую печальным опытом выборов 1800 г., когда Т. Джефферсон и А. Бёрр (оба были республиканцами) набрали равное число голосов выборщиков. В соответствии с ч. 3 разд. 1 ст. 2 Конституции США решение вопроса было перенесено в Палату представителей, но она долгое время не могла избрать президента США (как уже отмечалось, Т. Джефферсон был избран лишь на тридцать шестой баллотировке). Поэтому в поправке XII к Конституции США был изменён механизм обычных и чрезвычайных выборов президента США, которые приобрели ныне иной порядок.

Во-первых, теперь лицо, получившее на выборах наибольшее число голосов, поданных за президента, становится президентом, если таковое число составляет большинство от числа голосов всех назначенных выборщиков.

Во-вторых, если ни одно лицо не получит такого большинства голосов, тогда из числа имеющих наибольшее число голосов лиц, за которых голосовали как за президента (не более трёх), палата представителей незамедлительно выбирает президента, голосуя бюллетенями. Но при выборах президента голоса подаются по штатам, представительство от каждого штата имеет один голос, а кворум в таком случае составляют члены палаты представителей от двух третей штатов; для избрания президента необходимо большинство голосов всех штатов.

Предусмотренная во втором случае экстраординарная процедура была применена лишь однажды, в 1824 г., когда палатой представителей был избран Дж. Адамс [11].

Поправка ликвидировала также ещё один существенный пробел в тексте Конституции США. Было исключено положение о том, что в каждом случае после избрания президента лицо, получившее наибольшее число голосов выборщиков, становится вице-президентом. В условиях складывающейся двухпартийной системы это делало неизбежным избрание вице-президентом кандидата от другой партии, что, собственно, произошло уже во время правления второго президента США Д. Адамса, который был федералистом: вице-президентом стал его основной политический оппонент – республиканец Т. Джефферсон. В результате два самых главных государственных поста были заняты деятелями, принадлежащими к различным политическим партиям, что, как показала практика, не может гарантировать слаженности работы двух высших должностных лиц в государстве [12–15].

Теперь поправкой XII к Конституции США сама возможность избрания президента и вице-президента от различных партий полностью исключена.

Рассмотрение требований, предъявляемых Конституцией США к кандидату на должность президента США, позволяет сделать авторам вывод об их умеренности (особенно если учитывать год принятия Конституции США, когда на практике во многих странах Европы существовали более значительные ограничения в виде высокого имущественного ценза, конфессионального ценза и т. п., а в некоторых европейских странах само избирательное право отсутствовало вовсе). Среди требований Конституции США: наличие гражданства США по рождению; возраст не моложе тридцати пяти лет; проживание на территории США в течение четырнадцати лет и ограничение, делающее невозможным проживание президента и вице-президента в одном штате (разд.1 ст. 2) [16].

Проведённый авторами анализ показал, что основные проблемы избирательного права применительно к выборам президента США можно свести к следующему:

  1. Правовую основу выборов президента США составляет достаточно «пёстрое» законодательство (любой из 50 штатов, а также федеральный округ Колумбия и шесть заморских территорий (типа Пуэрто-Рико), имеют обособленное законодательство о выборах президента США).
  2. Это делает неизбежным существенную разницу и в избирательных процедурах, и в нормативно-правовом регулировании выборов президента США даже в одном штате.
  3. Большой объем функций избирательных органов законодательно возложен на органы исполнительной власти штатов, а правовое регулирование проведения предвыборной агитации кандидатов практически отсутствует.
  4. Отсутствие единого централизованного самостоятельного органа по проведению выборов (подобного ЦИК РФ) порождает на выборах президента США множество нарушений избирательного права США и избирательных прав граждан США.
  5. Наличие «различных избирательных технологий» обусловлено тем, что в соответствии с названными ранее правовыми основами выборов главы государства самой организацией процесса голосования занимаются администрации и штатов, и прочих территориальных образований, на которые возлагается основная забота о формировании региональных или местных избирательных комиссий, сама организация голосования и подсчёт голосов.
  6. «Больным» местом является регистрация граждан США для участия в выборах главы государства. В США регистрация американских избирателей осуществляется с многочисленными нарушениями прав граждан: каждый пятый взрослый американец не числился в списках избирателей (24 млн избирателей), некоторые граждане США числятся сразу в нескольких штатах (есть примеры, когда один гражданин зарегистрирован сразу в шести штатах, а общее число подобных нарушений доходит до 3 млн избирателей), около 2 млн «мёртвых душ», по оценкам ОБСЕ, на выборах президента в 2012 г. до 51 млн избирателей не были зарегистрированы.
  7. Имеются серьёзные проблемы с определением личности самого избирателя. Например, в большинстве штатов можно пользоваться водительскими правами, в некоторых штатах избирателям разрешается обойтись документом без фотографии, в 38% штатов у избирателей вообще не спрашивают какого-либо документа, а просто сверяются со списками.
  8. Серьёзную проблему порождает и незащищенность персональных данных (данные о партийной принадлежности хранятся в электронном виде, они доступны, как самому избирателю, так и служащим штатов, графств, городов и тауншипов).
  9. Настоящим бичом выборов президента в США является досрочное голосование, уже давно превышающее голосование в официальный день выборов (например, в 2012 г. в штате Колорадо досрочно проголосовало 73% избирателей; в Неваде 69%, в Орегоне 61%, в Северной Каролине 60%, в Флориде 52%, в Вашингтоне 51%; подобная картина, не менее ужасная, и в других штатах).
  10. Законодательство США повсеместно разрешает и заочное голосование по почте (авторам очевидно, что в этом случае весьма затруднительно проследить судьбу отправленного бюллетеня).
  11. Доверительное голосование ещё одна форма, когда зачастую нарушаются права американских избирателей (например, МО США обеспечивает почти стопроцентную явку американских военнослужащих на избирательные пункты, а голосование на них проходит под присмотром командиров).
  12. Для учёта и подсчёта голосов американских избирателей активно насаждаются электронные системы голосования. Однако в американских PC не предусмотрена функция документального подтверждения участия гражданина в избирательном процессе, а их программное обеспечение объявлено коммерческой тайной и не подлежит контролю, что в принципе позволяет операторам таких систем сбрасывать или переписывать голоса в пользу того или иного кандидата, не оставляя следов нарушений, как, например, на выборах Дж. Буша в 2004 г. в штате Мэриленд.
  13. Судебная защита избирательных прав оставляет желать лучшего, так как в США сторонятся открытого рассмотрения обнаруженных нарушений прав избирателей граждан.
  14. Отсутствует единство в статусе активистов американских НПО на избирательных участках.
  15. Острым остаётся вопрос о международном наблюдении за выборами главы государства в США, при том что американцы желали бы присутствовать на выборах президента во всех других странах, решать вопрос о признании их результатов, делать заявления о легитимности президентов в этих странах, а на последних собственных выборах 2016 г. запретили присутствие иностранных наблюдателей вообще.
  16. Наряду с сомнительными избирательными технологиями на выборах главы государства в США используются «политтехнологии», который часто включают в себя и «чёрный пиар» и «административный ресурс».
  17. Обострение внутренних социальных конфликтов в самих США вызвало рост абсентеизма в среде избирателей, две трети которых уже не верят ни в «американскую мечту», ни в честность самих президентских выборов, ни в способность президентских выборов что-либо изменить в их судьбе.
  18. Местом, вызывающим множество споров у самих американцев, являются вопросы финансирования выборов, особенно после того, как Верховный Суд США признал, что ограничение каким-либо образом суммы пожертвования противоречит Конституции США. Это позволяет создавать огромные избирательные фонды, куда закачиваются колоссальные суммы. Например, на последних выборах Х. Клинтон собрала сумму, превышающую два млрд долларов, а выборы проиграла. Естественно, те лица, которые «проплатили» её «победу», желают сатисфакции уже за счёт Д. Трампа; следствие этого очевидно – страну «лихорадит» уже второй год.
  19. Имеет место создание искусственной «двухпартийности» при выборах президента США: так называемые «внесистемные» кандидаты или партии просто подавляются, им искусственно создаются непреодолимые барьеры.
  20. Принцип тайного голосования теперь уже закреплён в законодательстве сразу всех пятидесяти штатов, но практика его применения допускает множество возможностей обойти данную норму.

В результате на протяжении 227 лет организации и проведения выборов главы государства в США (имеется в виду период с 1789 по 2016 г., то есть с первых по последние выборы президента в этой стране) постоянно имели место различные массовые нарушения избирательного права граждан США, а следовательно, легитимность действующего президента США всегда можно было поставить под сомнение, будь то выборы А. Линкольна или Д. Трампа [17, 18].

Представляется, что изменить ситуацию может только полная ликвидация этой уже явно архаичной для XXI в. системы выборов, которая давно пережила замыслы её создателей, живших в XVIII в. Данная система выборов президента США не соответствует тем демократическим принципам, которые США провозгласили основополагающими в своей внешней и внутренней политике.

Выход один: прямые выборы главы государства, как в большинстве современных республик. Непрямые выборы главы государства, помимо самих США, имеют место лишь в тех странах, где глава государства лишь символ единства нации, первый её гражданин, не имеющий реальных полномочий (например, в Италии, Германии), но и там он избирается парламентом страны, иногда – совместно с парламентами регионов этой страны.

В США ввести прямые выборы президента будет возможно лишь посредством поправки к Конституции США 1787 г., но в ближайшее десятилетие это представляется авторам недостижимым из-за существующей сейчас процедуры (ст. V), для которой необходима чрезвычайная консолидация власти. Так, для принятия соответствующей поправки требуются две трети голосов в каждой из палат Конгресса США и согласие ратифицировать её тремя четвертями легислатур штатов. Существующий сегодня конфликт между демократами и республиканцами, а также конфликт в самом лагере республиканского парламентского большинства делает это неосуществимым.