Konstantin KydryashovКлассическая президентская республика возникла в годы мятежа части североамериканских английских колоний, результатом которого и стало появление самих Соединённых Штатов Америки. Данная разновидность республики превалирует при республиканской форме правления. По предварительным подсчётам, «на начало ХХI века приходится шестьдесят четыре президентские республики, двадцать полупрезидентских республик и тринадцать парламентарных республик. При этом необходимо учитывать, что не все республики поддаются сейчас классификации, так как во многих новообразовавшихся государствах институт президентства всё ещё находится в процессе становления, например, на Украине или в Турции» [1].
Необходимость рассмотрения данной темы представляется авторам очевидной в силу целого ряда причин: 1) президентская республика в США стала основой для республиканизма в большинстве современных государств; 2) она очень часто была лишь прелюдией для своего перерождения в будущем и привела к появлению суперпрезидентских республик, например, в странах Латинской Америки, Азии и Африки; 3) классическая президентская республика, и это уже исторический факт, за 242 года своего существования не имела ни одной удачной рецепции, и везде, где её устанавливали, это заканчивалось установлением диктатуры; 4) данная модель традиционно рассматривается в отечественной юриспруденции; 5) избрание президентом Д. Трампа фактически поставило под угрозу само существование фундаментальных основ для этой разновидности республики в США.
В США уже неоднократно был нарушен принцип разделения властей. Например, после встречи 16 июля 2018 г. Д. Трампа с В. В. Путиным палата представителей выступила против «тайных встреч» Д. Трампа с главами других государств, а сам Д. Трамп, по их мнению, теперь просто обязан предоставлять на утверждение парламенту «любое соглашение, которое могло быть достигнуто между ним и В. Путиным». Они ведут к организации парламентских слушаний, на которых переводчик Д. Трампа должен будет им рассказать о содержании разговора президентов?!! И это при том, что против президента США не выдвинуто обвинение в государственной измене, не ведётся какое-либо уголовное преследование. Фактически это попытка узурпации исполнительной власти властью законодательной.
Представляется, эта очередная попытка палаты представителей перехватить инициативу и полномочия у другой ветви власти. И это должно пресекаться именно как попытка нарушения американской Конституции [2].
Авторы, анализируя сам текст Конституции США и поправок к ней, а также выводы отечественных и зарубежных исследователей по выявлению характерных черт классической президентской республики, считают, «что среди них, бесспорно, заслуживающими внимания являются: отсутствие дуализма исполнительной власти, так как глава государства и, по должности, глава правительства; внепарламентский способ формирования института главы государства; отсутствие у правительства ответственности перед парламентом, но наличие такой ответственности перед президентом; наличие системы сдержек и противовесов, которая тем не менее не мешает сосредоточению в руках главы государства огромной власти – военной, политической, социально-экономической» [3].
М. А. Крутоголов сделал вывод о том, что «это республиканская форма правления, при которой во главе государства стоит президент, избираемый всеобщим прямым или косвенным голосованием и сочетающий полномочия главы государства и главы правительства, именуется президентской республикой» [4].
К подобным выводам приходят и другие авторы, которые представляют эту модель как «определенное соотношение полномочий президента и парламента, при котором в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. В республике этого вида государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Президентская республика, – считают они, – отличается внепарламентским способом избрания президента и формирования правительства, отсутствием ответственности правительства перед парламентом. Президент лишен права роспуска парламента, и, наоборот, парламент может возбудить против президента процесс отстранения его от власти, так называемый импичмент. Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, умышленно, грубо нарушает конституцию. Президентская республика, – считают они, – создаёт весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента множества властных полномочий» [5].
Анализ зарубежной научной юридической литературы, посвященной проблеме функционирования института президентства, позволяет нам сделать обоснованный вывод о том, что и там также традиционно уделяется достаточно много внимания этому вопросу. Авторами большинства этих работ являются американские учёные [6].
Это закономерно ещё и потому, что институт президентства в США обладает самой долгой историей своего существования. В США исследуются: сами причины его учреждения; место президента в системе разделения властей США; особенности взаимоотношений президента США, конгресса США и Верховного суда США; природа нормативных правовых актов президента и многие различные историко-правовые аспекты института президентства, будь то его право вето; военные, чрезвычайные и иные полномочия президента США. Особое внимание американская правовая наука уделяет, также и самим личностям американских президентов [7–17].
Представляется, что основным недостатком американской юридической литературы является то, что даже крупные и фундаментальные труды в основном посвящены только президентству в самих Соединённых Штатах.
Выдающийся отечественный исследователь конституционного строя США В. И. Лафитский сделал вполне обоснованный вывод о том, что «революция в принципах и практике управления более полно отразилась в конституциях штатов. Созданные под влиянием идей просветительства, они ввели в практику новые принципы организации, основанные на доктринах народного правления, общественного договора, республиканизма, естественных и неотчуждаемых прав. Основные законы американских штатов создали впервые в истории конституционные модели политической организации буржуазного общества, в которых от прежних феодальных форм правления сохранялось не многое» [18].
По мнению авторов, именно усиление центробежных сил в стране и первоначальная слабость правительственной власти и привели в конечном итоге к отказу от самой Конфедерации, этой «верёвки из песка», как называли её современники.
Считаем, что именно это и утвердило авторов Конституции США 1787 г. в мысли о необходимости заложить уже в основы, нового государства – Федерации – и конструкцию для «сильного» президента.
При проведении анализа правового статуса главы государства в классической президентской республике нам будет явно недостаточно полномочий, предоставляемых президенту США самой Конституцией, нам потребуются и существующие в США доктрины, и судебные решения Верховного суда США.
Следовательно, это позволяет нам условно разбить президентские полномочия на четыре основные группы:
1) полномочия, прямо предусмотренные Конституцией США (ст. 2);
2) подразумеваемые полномочия президента США как главы государства;
3) делегированные конгрессом США президентские полномочия;
4) так называемые явочные полномочия, которые президенты США явочным порядком берут на себя в конкретной обострившейся политической, военной или экономической ситуации (дело в том, что доктрина конституционного права США признаёт правомерными и такие прямо не предусмотренные Конституцией США и не делегированные конгрессом США президентские полномочия).
Первую группу составляют полномочия, перечисленные Конституцией США (разд. 2, 3 ст. 2), рассмотрение которых позволяет сделать вывод о том, что предметная компетенция президента США, сформулированная в Конституции США, предельно сжато и достаточно нечётко.
В соответствии с указанными полномочиями президент США является главнокомандующим армии и флота Соединённых Штатов и милиции отдельных штатов, когда они призываются на действительную службу Соединённых Штатов; он может потребовать от руководителя каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции; ему предоставлено право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления, совершённые против Соединённых Штатов (за исключением случаев осуждения в порядке импичмента); он имеет право с согласия и совета Сената США заключать международные договоры (при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов); с совета и согласия Сената США назначать послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда США; президент США имеет право самостоятельно замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями Сената США, предоставляя должностные полномочия на срок до окончания его ближайшей сессии; в чрезвычайных случаях он созывает обе палаты или одну из них, а в случае разногласий между палатами по поводу времени отсрочки сессий сам переносит их на такое время, какое сочтёт необходимым; он принимает послов и других полномочных представителей; обеспечивает точное соблюдение законов и определяет полномочия всех должностных лиц Соединённых Штатов.
Таким образом, рассмотрение конституционных полномочий президента США позволяет сделать вывод о том, что они превращают главу государства в разновидность главного чиновника страны.
В то же время неопределённость и расплывчатость некоторых полномочий президента США в тексте Конституции США со временем привели к тому, что американское президентство становилось тем, чего требовали от него время и обстоятельства. Любой намек в Конституции США относительно того или иного полномочия президента США служил конституционным обоснованием для их последующего расширения и модификации.
Так, например, положение о том, что президент США обеспечивает исполнение законов, дало возможность президенту США Г. Кливленду запретить забастовку рабочих в 1890 г. Расширенное толкование полномочий президента США как верховного главнокомандующего армией и флотом в условиях военного положения позволило президенту США Ф. Рузвельту отдать приказ об интернировании иностранцев и граждан США, потенциально опасных для государства. В результате более ста двадцати тысяч лиц японского происхождения, две трети из которых имели гражданство США, были не только высланы из штатов Тихоокеанского побережья, но и заключены в лагеря [19].
Поэтому закономерен вывод о том, что важнейший источник президентской власти находится не только в Конституции США, но и в конституционной практике США. Как отметил однажды В. Вильсон, «президент волен и по закону, и по совести быть настолько великим, насколько может» [20].
Вторую группу составляют полномочия, которые вытекают из самой правовой природы президента как главы государства. Ещё Л. Фишер писал «о подразумеваемом праве президента, например, отстранять федеральных чиновников от должности, признавать новые правительства иностранных государств и судить об обязательствах, вытекающих из заключенных Соединёнными Штатами международных договоров» [21].
Время от времени «правомерность подразумеваемых полномочий президента становится объектом острых споров и политической конфронтации, так как они не получили прямого отражения в Конституции США, однако благодаря решениям Верховного суда США подразумеваемые полномочия рассматриваются как существенное дополнение компетенции, как и для Президента США, так и для Конгресса США» [22].
Третью группу, обширную и постоянно увеличивающуюся, составляют полномочия президента, делегированные ему конгрессом США.
По мнению М. А. Крутоголова, «конституционный текст теоретически был призван обеспечить равновесие властей, а преимущественное положение президента было ограничено целым рядом пределов, преступить которые казалось невозможным. Однако на практике и путём обычая произошло резкое расширение власти Администрации» [23].
С этим можно согласиться, так как принцип разделения властей предполагает возможность делегации президенту США только административных полномочий. Но в действительности же, и мы видим это ежегодно, конгресс США делегирует главе государства и собственно законодательные полномочия, что также является нарушением конституции страны.
Для оправдания делегирования законодательных полномочий главе государства используется теория о его общенациональном мандате. Так, Дж. Гамильтон отмечает: «Раз обе палаты представляют в конгрессе штаты и народ, то какая миссия лежит на президенте – он представляет в исполнительной власти весь народ Соединённых Штатов, так же как член законодательного органа представляет часть его» [24].
Наряду с указанными группами полномочий различные президенты при наступлении различного рода чрезвычайных ситуациях испрашивали у конгресса США и, главное, получали, пусть и на время, чрезвычайные полномочия. «Юридический срок таких полномочий должен был истекать по ликвидации чрезвычайных обстоятельств, однако в реальной жизни многие из них продолжают оставаться в силе. Однажды в 1976 г. специальный комитет Сената США насчитал более четырехсот семидесяти статутов, на основании которых Президент США может объявлять чрезвычайное положение в стране» [25].
Порядок преемственности президентской должности предусмотрен ч. 6 разд. 1 ст. 2 Конституции США. Авторы официального комментария Конституции США определили этому одно значение: «вице-президент должен оставаться вице-президентом и осуществлять полномочия президента, пока не избран новый президент США. Необходимость преодоления этого пробела очевидна, так, за всю историю США восемь президентов умерли в должности, и их место заняли вице-президенты, семь вице-президентов умерли в должности, и один ушёл в отставку. Таким образом, шестнадцать раз государство оставалось без вице-президента, т. е. без преемника главы государства, поскольку конституция не предусмотрела процедуры замещения вакантной должности» [26].
Однако в реальной жизни, когда в 1841 г. умер президент У. Гаррисон, вице-президент Дж. Тайлер стал вести себя не как временно исполняющий обязанности, а как полноправный президент. Так был создан важный конституционный прецедент, который, однако, стал официальной нормой лишь в 1967 г., когда вступила в силу XXV Поправка. «Конституция не предусматривает порядка преемственности вице-президентской должности и наделяет конгресс правом решать вопрос о последующих приемниках президентской должности, т. е. в случае возникновения ситуации, при которой президент и вице-президент одновременно оставляют должности, либо то же самое происходит с вице-президентом, ставшим президентом» [27].
Именно пытаясь преодолеть этот конституционный пробел, конгресс США принял в 1896 г. закон, в силу которого вслед за вице-президентом президентскую должность наследуют все члены кабинета в порядке условного старшинства соответствующих секретарей департаментов, а в 1948 г. закон о преемственности президентской должности, рассчитанный на чрезвычайные обстоятельства, установил линию преемников, в которой членам кабинета предшествовали спикер палаты представителей, временный председатель сената.
Так как Конституция США 1787 г. наделяла конгресс США возможностью определять, кто именно входит в круг преемников президента, то конгресс неоднократно принимал редакции закона 1948 г. в последующие годы – 1965; 1977; 1979. Данный закон с поправками действует и в настоящее время, и в соответствии с ним после вице-президента президентскую должность занимает спикер палаты представителей, затем временный председатель сената, а после, в такой очерёдности: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней, министр внутренних дел, далее министры сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования.
Представляется, что этот опыт может быть полезен и для России, тем более что смерть главы российского государства Конституцией России (ст. 92) не предусматривается. Авторы неоднократно высказывали мысль о том, что отечественными конституционно-правовыми нормами должна быть установлена некая очерёдность федеральных государственных должностей, носители которых автоматически исполняют обязанности президента РФ в случае его гибели и одновременной с ним гибели председателя правительства РФ, так как факторы, вызвавшие такую гибель, могут быть вызваны, как внутренними причинами (мятеж, государственная измена и тому подобное), так и внешними (первый глобальный удар, военное вторжение, блокада побережья России, санкции и им подобные). Это необходимо установить уже сейчас, чтобы заранее российское население знало, кто именно и на каком основании будет принимать решение, например, о боевом применении ядерного оружия РФ, о введении военного или чрезвычайного положения, о закрытии (открытии) государственной границы РФ, об использовании обычных вооружений, об ограничении части конституционных прав и свобод гражданина или человека в России. Конституционные споры в этот момент лишь отяготят подобную ситуацию [28–34].
В самих США это было решено очередной поправкой к Конституции. XXV Поправка предоставила президенту всякий раз, когда пост вице-президента становится вакантным, назначить вице-президента, который вступает в должность после утверждения его большинством голосов обеих палат конгресса США [35].
Впервые эта процедура была применена президентом Р. Никсоном после отставки вице-президента С. Агню в 1973 г. (который был уличён в получении взятки), в результате которой Дж. Форд стал первым за всю историю США неизбранным вице-президентом. После отставки самого Р. Никсона в 1974 г. (Уотергейт) Д. Форд становится президентом США, выдвигая на вакантную должность вице-президента США Н. Рокфеллера, который к этому моменту не занимал никакой выборной должности, т. е. не имел абсолютно никакого мандата от американских избирателей. По всей вероятности, останься Белый дом в этой ситуации без действующего президента США Д. Форда – и Н. Рокфеллер стал бы следующим главой государства через процедуру назначения, т. е. полностью минуя какую-либо волю американских избирателей!
Данная поправка к Конституции США 1787 г. полностью ликвидировала существовавший конституционный пробел, касающийся исполнения обязанностей президента США в период его временной неспособности. Думаем, что первоначально её трактовки касались лишь физической либо психической неспособности (болезни) главы государства, которая объективно полностью исключает возможность самого исполнения президентом США его должностных прав и обязанностей.
С уже сложившейся в США практикой разд. 3 XXV Поправки предусматривает временное возложение на вице-президента США полномочий главы исполнительной власти самим президентом США, это временное исполнение отменяется также самим президентом США.
Однако авторы поправки заложили в поправку и свой интерес; так, разд. 4 XXV Поправки предусматривает такую же возможность и по инициативе уже вице-президента США и большинства основных должностных лиц исполнительных департаментов или другого такого органа, который может быть предусмотрен конгрессом посредством закона.
Примечательно, что формально возвращение президента США к исполнению обязанностей осуществляется по его собственной инициативе, но с весьма существенной оговоркой: вице-президент США совместно с другими главами исполнительных департаментов может представить конгрессу письменное заявление о том, что президент США всё-таки не в состоянии осуществлять свои полномочия. В этом случае, если конгресс США двумя третями постановит, что президент США действительно ещё не в состоянии исполнять свои функции, исполняющим обязанности президента США станет вице-президент США.
Выдающиеся отечественные конституционалисты А. А. Мишин и В. А. Власихин тонко и проницательно по этому поводу сделали свой вывод ещё в 1985 г.: «Эти положения ещё не применялись на практике, но предусмотренные процедуры могут стать политическим орудием устранения с поста Президента США лидера, неугодного правящей элите [36].
Таким образом, сейчас в Соединённых Штатах имеет место тенденция к существенному сужению части конституционно-правовых полномочий президента США Д. Трампа, а порой и их нейтрализации.
Представляется, что её можно вполне рассматривать как определённые целенаправленные последовательные шаги американского истеблишмента (сейчас фактически его верхушка – и демократическая, и республиканская – объединилась в этом вопросе) по свёртыванию американской демократии, которая ещё в 80-х гг. прошлого века вызывала восхищение во всём мире. Граждане США, проголосовавшие за Д. Трампа, выставляются американскими СМИ как недоумки. Реально в США уже имеют место попытки введения различных механизмов ограничения политических прав граждан США, попытки привлечения к юридической и политической ответственности сторонников президента США Д. Трампа, делаются попытки установления тотального контроля за поддерживающими его гражданами, общественными структурами, что, особенно на фоне просчётов и поражений во внутренней и внешней политике США, чревато новой гражданской войной.
Республиканец А. Линкольн, столкнувшись с подобным кризисом политической системы более ста пятидесяти лет назад, начал открытую войну против противников своего президентства и победил. Что сделает республиканец Д. Трамп, будет видно в ближайшие месяцы. Очевидно лишь одно: Америка не станет снова великой без восстановления конституционного статуса президента США.