Irina EliseevaВведение.Категория «муниципальная служба» включает в себя несколько аспектов: это профессиональная деятельность граждан [1], сложный социально-организационный институт публично-правовой власти [2], одна из основ местного самоуправления в виде совокупности определенных общественных отношений [3]. Вследствие наличия данного смыслового разнообразия возникает и вариативность толкования исследуемого понятия.
Для того чтобы провести комплексное исследование определения «муниципальная служба», выявить его основополагающие признаки и дискуссионные аспекты, представляется необходимым первоначально обратиться к эволюции развития самой муниципальной службы, изучить пути ее становления, а также процессы, влияющие на трансформацию понятийного аппарата.
Основы правового статуса муниципального служащего были заложены во второй половине XIX в. в связи с отменой крепостной зависимости крестьян и проведением первой общегосударственной реформы местного самоуправления. Одним из первых документов, принятых в рамках земской реформы 1864 г., стало «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», которое определяло права, обязанности и ответственность сельских и волостных должностных лиц.
В течение XX в. до момента наступления системного распада в народном хозяйстве, общественной структуре, социальной и политической сферах Советского Союза, а затем и прекращения его существования как государства самоуправление имело характер социалистического, и представлялось как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества [4].
Следующий виток развития государственно-организованного общества и теории самоуправления в России начался с момента принятия Закона СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Указанный закон прочно закрепил понятие «местное самоуправление» в доктринальной науке и юридической практике, что послужило причиной активного переосмысления соответствующих теоретических концепций [5]. Однако ни данные законодательные положения, ни наука отечественного права не содержали самостоятельного понятия «муниципальная служба». Ее аналогом была служба государственная, организованная на основе весомого исторического опыта дореволюционной и советской России и осуществлявшаяся государственными служащими в органах местного государственного управления – местных Советах и исполнительных комитетах.
И только Конституция Российской Федерации 1993 г. в корне реформировала систему служебных отношений, установив, что органы местного самоуправления не являются элементом системы органов государственной власти, а институт муниципальной службы обладает самостоятельным характером наряду с институтом службы государственной [6]. Общим для этих двух родственных понятий стал новый термин – служба в публичных органах власти. Имея комплексный характер, он был призван обеспечить единство в системном процессе управления государством и обществом. Одним из первых предложил соответствующее разделение видов служебной деятельности на публичную и частную Ю. Н. Старилов. По его мнению, публичная служба включает профессиональную деятельность различных субъектов публичного права на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях, поскольку несмотря на различия между государственной и муниципальной службой их объединяют цели, компетенция, виды управления и формы внешнего правового закрепления [7]. И в настоящее время данной теории уделяется повышенное внимание в правовой науке, авторы полагают, что в силу публичного функционирования власти следует придать законодательно закрепленный статус понятию публичной службы [8].
Затем был принят Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», заложивший организационно-правовые основы, принципы и пределы муниципальной службы. Но поскольку данный институт в тот период времени являлся относительно новым, а механизм его дальнейшего совершенствования только зарождался, то неизбежно существовали коллизии между федеральным и региональным уровнями законодательного определения правовой природы муниципальной службы. Существуют прецеденты, когда в региональных актах служба на муниципальном уровне рассматривалась с более широких позиций, чем в федеральном законодательстве, и включалась в состав государственной службы. Это послужило причиной развития в науке административного права ранее известной позиции, предполагающей, что муниципальная служба должна являться составляющей частью службы государственной [9].
Существовал также и пограничный подход между теориями объединенности и независимости двух видов службы. В. М. Манохин, выделяя такие разновидности, как государственная и негосударственная служба, относил ко второй категории в том числе и муниципальную службу. Все виды негосударственной службы В. М. Манохин предлагал объединить в единую категорию «гражданская служба» [10]. Таким образом, по данной классификации муниципальная служба считалась разновидностью гражданской службы.
На сегодняшний день базисным нормативно-правовым актом, который регулирует организацию и функционирование муниципальной службы, является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Муниципальные служащие, занимая должности в органах местного самоуправления, представляют собой особую группу служащих. В юридической науке четко сформировалась позиция о том, что муниципальная служба не является структурной частью системы государственной службы и имеет обособленное правовое регулирование.
После принятия данного закона исследованию института муниципальной службы были посвящены работы В. Б. Муравченко, Ю. Н. Старилова, И. В. Лагун, С. А. Ивановой, А. В. Москалева, А. П. Ларькиной, Л. Т. Чихладзе, Н. Н. Катуниной, С. Н. Белясова.
Однако, анализируя ряд современных научно-правовых работ, можно заключить, что такому его аспекту, как понятийно-категориальный аппарат, не уделено повышенное внимание. Представляется, что указанная категория изучена недостаточно.
Методология.Методологическая основа данного исследования носит комплексный характер и выражена в совокупности следующих методов.
При изучении библиографии, имеющихся результатов научно-правовых трудов автором применен исторический метод. Он заключается в работе с первоисточниками юридической литературы по теме исследования, нормативно-правовыми актами, утратившими законную силу, и направлен на изучение эволюции возникновения, формирования и развития муниципальной службы в хронологической последовательности.
Также используется сравнительно-исторический метод, способствующий выявлению сходств и отличий характерных черт исследуемого института, существующих в различные исторические периоды, и метод причинно-следственного анализа, используемый для определения процессов, влияющих на трансформацию понятийного аппарата.
При выявлении основополагающих признаков определения «муниципальная служба» применяется общенаучный диалектический метод познания, позволяющий раскрыть объективный и субъективный смысловые подходы, учесть их взаимосвязь, внутреннюю противоречивость и единство, а также методы анализа и синтеза, необходимые для изучения правовой природы признаков определения как отдельно каждого, так и в единой совокупной системе.
В процессе толкования двух родовых понятий, образующих общую категорию «муниципальная служба», автор использует логико-синтаксический и семантический методы, направленные на изучение исторического происхождения, значения и взаимосвязи терминов, составляющих исследуемое определение.
При анализе дальнейших направлений научного исследования применен метод прогнозирования, а именно раскрываются перспективы развития понятийно-категориального аппарата «муниципальная служба», на основе которых рассуждают о возможных аспектах его изучения.
Результаты.В результате проведенного научного исследования выявлены два основных подхода к определению понятия «муниципальная служба», на которых базируются две группы его основополагающих признаков. Двойственность обусловлена сложным, комплексным характером самого изучаемого института. Основной причиной толкования исследуемого понятия как в объективном, так и в субъективном смыслах является взаимодействие этих двух сторон единого явления, вне взаимного функционирования которых не может существовать и воплощаться на практике возведенная в закон воля.
Толкование понятия муниципальной службы в объективном смысле является результатом нормативного подхода к изучению данного института. Данный подход способствует формированию комплексной характеристики муниципальной службы, пониманию специфики норм, регламентирующих ее, а также определению особенностей ее функционирования.
Субъективный аспект толкования исследуемого понятия вызван существованием системы мер юридически возможного поведения муниципальных служащих как участников общественных отношений, взаимодействующих с органами местного самоуправления.
Анализ. Понятие муниципальной службы является ключевым в понятийно-категориальном аппарате исследуемого института. В научной и учебной юридической литературе сформированы два определения данного явления: объективное и субъективное.
В объективном смысле муниципальная служба представляется в виде особого комплексного правового института, нормы которого направлены на регулирование общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения [11, 12].
Законодатель же раскрывает понятие муниципальной службы в субъективном смысле: это профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, которые замещаются путем заключения трудового договора (контракта). Данные должности являются оплачиваемыми, а основная цель деятельности граждан заключается в реализации прав и обязанностей, принадлежащих муниципальному образованию. В настоящее время подобное определение муниципальной службы широко распространено в российском законодательстве о местном самоуправлении, административной, гражданской и других отраслях права. Нормативно-правовые акты субъектов РФ, закрепляя данное понятие, имеют отсылочные нормы к федеральному закону.
Рассматривая термин «муниципальная служба» в семантическом и синтаксическом аспектах, представляется, что родовое понятие «служба» следует трактовать как вид трудовой деятельности, имеющий объектом своего воздействия человека (личность) и его основные социально-биологические качества [13].
С. И. Ожеговым понятие «служба» толковалось в нескольких значениях: 1) как занятия служащего и место его работы; 2) как исполнение воинских обязанностей; 3) как специальная область работы с относящимися к ней учреждениями (например, Федеральная служба безопасности, служба помощников президента) [14].
Термин «муниципальная» возник в результате реформирования Конституцией РФ системы местного самоуправления. Новая система в социальной структуре общества и государства породила и соответствующий ей новый вид службы. Данное прилагательное заимствовано из правовой практики европейских государств. Во Франции слово “municipalité” обозначает «мещанский», но произошло оно от латинского существительного mūnicipium – «вольный город». Существительное mūnicipium образовано от других слов: существительного “«mūnus”, переводимого как «обязанность, служба», и формы глагола “cip”, обозначающего «брать». В Римской империи существовали муниципии – небольшие города или сёла, жители которых были полностью самостоятельны во внутренних делах, но считались римскими гражданами и предоставляли Риму военную поддержку. Таким образом, прилагательное «муниципальный» восходит к понятиям города и обязанностям по управлению им [15].
При анализе законодательного определения изучаемого явления можно выявить следующие признаки муниципальной службы, предопределенные конституционными положениями о статусе местного самоуправления. Во-первых, она представляет собой деятельность, основанную на профессионализме и компетентности. Право на осуществление данной деятельности возникает у граждан в соответствии с квалификацией, указанной в документе о среднем или высшем профессиональном образовании, и результатами сдачи служащими квалификационных экзаменов в процессе профессиональной деятельности.
В правовой доктрине профессиональная деятельность представляет собой выполнение служебных полномочий за вознаграждение. В рамках данного признака О. А. Борзункова и Ю. К. Краснов определяют муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан на основе обусловленной функциональным содержанием труда совокупности теоретических знаний, практического опыта и навыков [16].
Во-вторых, подобная деятельность осуществляется на постоянной основе. В общем виде это означает, что отношения между органом местного самоуправления и муниципальным служащим складываются на основании трудового договора. Л. Т. Чихладзе полагает, что с помощью формулировки «постоянная основа» законодатель исключает из муниципальной службы любую деятельность, по окончании исполнения которой прекращаются отношения между органом местного самоуправления и гражданином [17].
Из вышеназванного аспекта следует третий признак понятия муниципальной службы, а именно: поскольку она осуществляется на постоянной основе, то это подразумевает выполнение муниципальным служащим своих обязанностей посредством замещения штатной должности по месту основной работы (в органе местного самоуправления). В практическом функционировании муниципальной службы это подтверждается следующим примером. В таком органе муниципального образования, как избирательная комиссия, работники ее аппарата или аппарата представительного органа замещают должности по трудовому договору и являются муниципальными служащими. В то же время члены избирательной комиссии с правом решающего голоса находятся на муниципальной должности, но не в силу трудового договора, а по решению представительного органа об утверждении состава комиссии [18].
Только при полном наличии всех перечисленных признаков гражданина можно признать муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность.
Иная классификация признаков рождается при анализе понятия «муниципальная служба», употребляемого в объективном смысле. В данном случае наглядной представляется позиция Т. В. Халиловой, которая выделяет следующие основные характеристики муниципальной службы [19]:
1) учреждается и функционирует в сфере публично-властной деятельности;
2) обеспечивает реализацию самостоятельных задач по обеспечению полномочий местного самоуправления в пределах муниципального образования и гарантированию его самостоятельности;
3) регулирование организации и функционирования муниципальной службы осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального и местного законодательства;
4) финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета.
Дискуссия.Одним из вышерассмотренных признаков, подчеркивающих индивидуальность муниципальной службы как профессиональной деятельности, является ее осуществление на постоянной основе. Истоки данного признака заложены еще в уже утративших силу нормативно-правовых актах 90-х гг. Однако, законодательного разъяснения критериев постоянности до сих пор не существует. Это обусловливает значительные проблемы в правовой практике.
Наиболее распространенным является понимание постоянной основы с точки зрения временного промежутка, а именно срока замещения должности муниципальной службы. Само понятие «постоянная основа» широко употребимо в российском законодательстве. Так, согласно ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, депутаты Государственной думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме преподавательской, научной и творческой). Кроме того, данный термин используется и в нормативно-правовых актах о государственной гражданской службе.
В правовой литературе термин «постоянная работа» рассматривается в связи с понятием «трудовой договор на неопределенный срок». Неопределенность срока всегда презюмируется, если стороны особо его не оговорили. По общему правилу предполагается, что с данным договором, имеющим типичный характер, корреспондирует постоянная работа, не ограниченная каким-либо сроком. Однако такой подход не может быть применен к лицам, указанным в ст. 40 Закона № 131-ФЗ (депутатам, выборным должностным лицам и членам выборного органа местного самоуправления), поскольку они исполняют свои полномочия только в течение определенного уставом муниципального образования срока, который не может быть менее двух и более пяти лет.
Правоведы имеют две противоположные позиции относительно необходимости употребления термина «постоянная основа» в определении муниципальной службы. Одни полагают, что данный термин представляет собой квалифицирующий признак, устанавливающий различие между муниципальной службой и другими видами деятельности, которые связаны с осуществлением местного самоуправления. Ими утверждается, что рассматриваемый признак указывает на наличие длительных, прочных взаимоотношений муниципального служащего с работодателем – органом местного самоуправления [20].
Иное мнение ученых заключено в том, что вышерассмотренная позиция не соответствует смыслу ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007, а именно при определении понятия «муниципальный служащий» законодатель не уточняет срок выполнения должностных обязанностей, следовательно, рассматриваемый признак не имеет юридического значения. При таком подходе предполагается необходимым исключить из определения муниципальной службы, а также в целом из законодательства о местном самоуправлении термин «постоянная основа» и ввести в употребление термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность» [21].
Однако с данной позицией нельзя согласиться, поскольку представляется, что признак постоянства означает осуществление муниципальным служащим своей деятельности в качестве основной работы в течение неопределенного времени. Анализируя правовую природу возникающих отношений между органами местного самоуправления и гражданами, полагается, что служащие, работающие на постоянной основе, – это субъекты не только отношений по осуществлению местного самоуправления, но и трудовых отношений, реализующие, соответственно, как конституционное право на местное самоуправление, так и право на свободу труда, включая право на труд (ст. 37 Конституции РФ, ст. 2 Трудового кодекса РФ). Так, например, если отдел по торговле органа местного самоуправления при проведении проверок предприятий привлекает общественность в лице отдельных граждан (общественных ревизоров), то они, хоть и обеспечивают реализацию функций местного самоуправления по торговле, муниципальными служащими не являются.
Дальнейшее продолжение исследования понятийно-категориального аппарата института муниципальной службы возможно при изменении законодателем терминологии, употребляемой при регулировании основ местного самоуправления, а также в силу нарастающего сближения государственной гражданской и муниципальной службы, которое может привести к закреплению в российском законодательстве категории «публичная служба». Существование в теоретических трудах ученых данной категории обусловлено положениями Конституции РФ, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Указанные органы участвуют в процессе управления от имени народа, а значит, обладают статусом публично-правового института. Конституционный Суд РФ установил право федерального законодателя, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, предусматривать для них гарантии правовой и социальной защищенности, а также распространять требования о соблюдении возрастных критериев при нахождении на муниципальной должности, аналогичные тем, какими наделены государственные служащие [22].