Margarita ByrdakovaИнститут главы государства играет важнейшую роль в системе органов Российского государства на всем протяжении его исторического пути. Поэтому изучение данного института, в том числе в рамках проведения сравнительного анализа правового положения главы государства в разные исторические периоды, является актуальным.
Прошедшие выборы президента Российской Федерации 18 марта 2018 г. актуализируют исследования о развитии института главы государства в России. Одним из направлений таких исследований является сравнительный анализ правового положения императора Российской империи по Основным законам 1906 г. и президента Российской Федерации по Конституции РФ.
Для осуществления любой власти необходимо выражение ее в нормативно-правовых актах. Понимание правовых основ власти главы государства является необходимым аспектом при характеристике правового положения императора Российской империи (далее – Император) и президента Российской Федерации (далее – Президент).
Согласно статье 4 Основных законов Российской империи 1906 г., Императору «принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам бог повелевает» [1]. Данное положение оставляет за собой множество вопросов о том, как понимать слово «самодержавная»: значит ли это, что Императору принадлежит вся полнота власти: будь то исполнительная, законодательная или судебная? Отвечая на этот вопрос, стоит рассмотреть правовые отношения Императора и других органов власти, таких как Государственная дума и Государственный совет. Так, ряд статей позволяют нам сделать вывод о том, что Император отнюдь не наделен неограниченной властью. Несмотря на то что, с одной стороны, Император обладает немалыми полномочиями в рамках осуществления законодательной власти, что выражается в утверждении законов (ст. 9) и обладании правом роспуска Государственной думы до истечения срока ее полномочий (ст. 63). С другой стороны, он несколько ограничен в абсолютном праве единолично осуществлять законодательную власть, так как Император разделяет право издавать законы с Государственной думой и Государственным советом. Это видно из ст. 7 и 44, согласно которым законодательная власть осуществляется «в единении с Государственным Советом и Государственной Думой», а новый закон не может последовать без органов законодательной власти и воспринять силу без утверждения Императора. Исходя из этого, следует понимание того, что «самодержавная власть» не значит, что она является абсолютной, скорее, как пишут А. С. Алексеев, А. Д. Градовский, Н. И. Палиенко, означает независимость Императора от каких-либо органов власти и его верховенство в государственном строе Российской империи [2]. Также можно обратить внимание и на статью 5 Основных законов, согласно которой личность императора является «священной и неприкосновенной». Данная формулировка скорее подтверждает и усиливает неприкосновенность и независимость императора, чем юридически закрепляет «священность» его личности.
Говоря о правовом положении Президента, Конституция Российской Федерации четко установила в ч. 1 статьи 80, что он является главой государства. Исходя из положений данной статьи, можно сказать, что Президент не представляет в полной мере ни в одну из ветвей власти, существующих в Конституции Российской Федерации. Так, В. Т. Батычко, считает, что Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» [3]. Но это не позволяет говорить о том, что власть Президента РФ является безграничной или может стать авторитарной по своей сути, так как в Конституции четко выражена система «сдержек и противовесов». Так, Президент может распустить Государственную думу, например, если Государственная дума трижды отклонит предложенную Президентом кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации. В свою очередь, Государственная дума может выдвинуть обвинение против Президента для отстранения его от должности или преодолеть вето Президента на принятие того или иного Федерального закона при повторном рассмотрении Государственной думой и Советом Федерации в случае одобрения нормативно-правового акта двумя третями членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. Помимо этого можно отметить и тот факт, что срок нахождения Президента у власти ограничен Конституцией до шести лет. При этом, согласно ч. 3 ст. 81, «ни одно лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд». А любой нормативно-правовой акт, изданный Президентом, в случае его противоречия Конституции может потерять свою юридическую силу по признанию этого факта Конституционным судом Российской Федерации.
Далее следует рассмотреть полномочия Императора и Президента в рамках их взаимодействия с тремя ветвями власти: исполнительной, законодательной, судебной. Но так как русское самодержавие не предполагало разделения властей в современном понимании, то применительно к полномочиям Императора данные критерии сравнения носят формальный характер.
Итак, в сфере исполнительной власти можно отметить и то, что, согласно ст. 10 Основных законов 1906 г., император Российской империи никем и ничем неограничен, а исполнительная власть принадлежит ему полностью [4]. Несмотря на это власть управления делегировалась Императором Совету Министров, где председательство Императора не стало его прерогативой, а было передано Председателю Совета Министров. Однако Совет Министров несет ответственность исключительно перед Императором за свою деятельность. При этом Император, согласно ст. 17 Основных законов, назначает и увольняет председателя Совета Министров, министров и главноуправляющих. Стоит отметить и тот факт, что указы Императора в рамках реализации исполнительной власти не могли иметь юридической силы без подписи соответствующего министра, что, с одной стороны, ограничивало действия Императора, а с другой – снимало ответственность с него за последствия того или иного решения. В рамках реализации исполнительной власти Император Российской империи вправе регулировать ряд вопросов: о чеканке монеты и определении ее внешнего вида, о жаловании титулов, орденов и других государственных отличиях, об императорской фамилии и управлениями удельными и кабинетскими имуществами, о правилах прохождения государственной службы и связанных с нею ограничениях.
Если за Императором юридически была закреплена вся полнота исполнительной власти, то Президент не является главой исполнительной власти, но наделен рядом полномочий в рамках организации деятельности органов исполнительной власти. Так, Президент по Конституции формирует правительство и в рамках реализации этой функции предлагает Государственной думе кандидатуру для назначения на должность председателя правительства, назначает и освобождает от должности заместителей председателя правительства, федеральных министров. Конституция наделила Президента правом председательствовать на заседаниях правительства и принятия решений о его отставке. Помимо этого Президент назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента и формирует свою администрацию. Президент является гарантом Конституции, в связи с чем, согласно ч. 2 ст. 85, вправе остановить действие нормативно-правовых актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если нормы, содержавшиеся в них, противоречат Конституции и другим вышестоящим по юридической силе актам до того, пока этот вопрос не решит суд.
Рассматривая полномочия Императора в области законодательства по Основным законам 1906 г., можно отметить, что он распускал Государственную думу до истечения сроков ее полномочий и назначал выборы в данный законодательный орган власти, созывал и приостанавливал сессии Государственной думы и Государственного совета и назначал половину членов Государственного совета. Согласно ст. 9, «утверждал законы», без чего никакой закон не мог вступить в силу. Но ст. 44 Основных законов указывает на ограничение законодательной власти императора, так как без одобрения Государственного совета и Государственной думы никакой закон не мог быть направлен императору на его утверждение, то есть окончательная редакция закона устанавливалась исключительно парламентом. В данном аспекте стоит упомянуть и ст. 52, согласно которой закон не может быть отменен «только силой закона». Стоит отметить, что Император, согласно Основным законам, мог вносить законопроекты, «но в форме обязательной делегации соответствующего полномочия министрам» [5], что означает реальную возможность проявления законодательной инициативы Императора через одного из министров. Итак, законодательные полномочия Императора достаточно ограничены, ведь его власть теперь не может быть выше закона, а само издание закона не является единоличным. Но даже несмотря на это ст. 45 говорит, что в случае чрезвычайных обстоятельств во время прекращений заседаний Государственной думы при необходимости Император может «обсудить в порядке законодательном» тот или иной вопрос. Но эти действия не могут вносить изменений ни в Основные законы Российской империи, ни в Учреждения Государственной думы и Государственного совета.
Что касается законодательных полномочий президента Российской Федерации, то он, как и император Российской империи, назначает выборы в Государственную думу и имеет право ее распустить, а также «утверждает законы» – подписывает федеральные законы. Президент имеет право законодательной инициативы, на основании чего может вносить законопроекты в Государственную думу и обращаться к законодательному органу в лице Федерального собрания с ежегодными посланиями, которые включают в себя не только стратегические направления и действия Российской Федерации во внутренней и внешней политике, но и конкретные предложения, касающиеся законотворческой деятельности. Так, если за Государственной думой по Основным законам 1906 г. было последние слово в учреждении окончательного текста закона, то по ч. 3 ст. 107 Конституции РФ президент РФ обладает правом вето, но Государственная дума наделена определенным механизмом, способным преодолеть президентское вето путем принятия федерального закона повторно двумя палатами Федерального собрания. В свою очередь, ст. 90 Конституции наделяет Президента правом издавать указы и распоряжения. В случае противоречия нормативно-правовых актов Президента Конституции, при установлении этого факта Конституционным судом, данный акт признается не имеющим юридической силы.
Основные законы 1906 г. учреждают осуществление судебной власти от имени государя, в связи с чем решения «приводятся в исполнение именем императорского величества». Однако какими-либо конкретными полномочиями в осуществлении правосудия Император не обладает. Но он может осуществить в рамках данной ветви власти помилование осужденных. Ст. 23 Основных законов 1906 г. наряду с помилованием предоставляет Императору право смягчить наказание, прекратить судебное преследование против человека, совершившего преступное деяние, и освободить его от суда и наказания, а также «сложить» с него взыскания. Но все это может быть осуществлено тогда, когда ни одно из решений не может нарушить ничьи интересы и гражданские права, защищенные законом.
Президент, в свою очередь, также наделен Конституцией правом помилования. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и назначает судей других федеральных судов.
Рассматривая военную сферу с точки зрения полномочий, которыми наделены император Российской империи и президент Российской Федерации, то оба руководителя Российского государства являются верховными главнокомандующими Российской армии и могут вводить режим военного положения на территории России.
Однако в сравнении президент РФ, согласно Конституции РФ, наделен несколько большими полномочиями, чем император Российской империи, что выражается в утверждении военной доктрины РФ и назначении, освобождении высшего командования Вооруженными силами РФ. Также президент РФ формирует и возглавляет Совет безопасности РФ.
Область международных отношений по Основным законам 1906 г. вверяется в безоговорочные полномочия Императора; так, согласно ст. 12, он является «верховным руководителем внешних сношений» государства. В связи с этим Император наделен правом определять направление внешнеполитических действий, объявлять войну и мир, подписывать различные международные договоры.
Говоря о полномочиях Президента по Конституции, то он, как и Император по Основным законам 1906 г., является руководителем внешней политики, обладает правом вести переговоры и подписывать различные международные нормативно-правовые акты, такие как международные договоры или ратифицированные грамоты. Помимо этого назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с комиссиями палат Федерального собрания.
Таким образом, рассматривая полномочия Императора в рамках осуществления исполнительной власти, можно сказать, что его власть, несмотря на закрепленную юридически полноту исполнительной власти, имеет некоторые ограничения, в том числе и разделение власти с Советом Министров. Если говорить о Президенте, то его полномочия в реализации исполнительной власти несколько отличаются по характеру, так как действия главы государства направлены на регулирование отношений между различными органами власти Российской Федерации.
Законодательная власть Императора достаточно сильно ограничена по сравнению с полномочиями Президента в данной области. Это выражается в том, что Император не имеет возможности повлиять на законотворческий процесс законодательного органа власти, в отличие от Президента, который не только может вносить законопроект в законодательный орган власти или обращаться к нему с посланием о направлении законотворчества, но и обладает правом вето.
Говоря о судебной власти, Император и Президент имеют практически одинаковые полномочия, которые касаются помилования, лишь с тем отличием, что ни одно из решений Императора о помиловании не может нарушать ничьи интересы и гражданские права, защищенные законом. Однако стоит отметить и то, что в рамках исторической ситуации для Российской империи невмешательство Императора в судебную власть является большим шагом вперед, так как это обеспечило независимость судей.
Касаемо военной сферы, то Президент имеет несколько более широкий спектр полномочий, чем Император. Однако это ничуть не умаляет возможностей Императора в данной сфере.
Внешняя политика, по сути, полностью принадлежит Императору и Президенту, однако, говоря о последнем, можно сказать, что некоторые внешнеполитические функции он осуществляет в результате консультаций с комиссиями палат законодательного органа.
Таким образом, в результате анализа правового положения императора Российской империи и президента Российской Федерации, закрепленного в нормах Основных законов 1906 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г., можно сделать вывод о том, что император и президент наделены признаками верховной власти. Это делает их доминирующими по отношению ко всем другим органам государства во всех ветвях власти.