Full text
Введение. В процессе перехода постиндустриального общества на новую ступень развития общественных отношений, на стадию информационного общества технологии приобретают все большую значимость, становясь неотъемлемым фактором общественной жизни, который определяет дальнейшие перспективы социально-политического и экономического развития. По мнению ученых, в настоящее время формируется целостная «инфосфера», занимающая значимую нишу не только в структуре «техносферы», но и в структуре общества в целом. Появление «четвертого» сектора экономики – информационного – сопровождается процессом захвата им лидерства и последующего доминирования над остальными тремя: промышленностью, сельским хозяйством и сферой услуг. Даниел Белл полагает, что данный процесс способствует окончательному вытеснению традиционных факторов общественно-экономического развития – труда и капитала – и заменой их, соответственно, знанием и информацией [1]. Однако, стоит отметить, что подобное противопоставление труда и знания все же представляется некорректным, поскольку знание является продуктом, получаемым в результате труда ученых; труд же, в свою очередь, можно рассматривать как процесс применения и овеществления знания. Существующие на сегодняшний день телекоммуникационные и информационные технологии вносят существенные изменения в развитие общественных взаимоотношений, пределы свободного пользования субъектами своими правами, вместе с тем расширяя ряд обязанностей и оказывая решающее воздействие на трансформацию правовых институтов. Современная сеть Интернет является достаточно динамично развивающимся организмом, быстро реагирующим на текущее состояние развития различных сфер общества, что объясняется наличием возможности сверхоперативного обновления размещенной информации. Однако, подобный технический потенциал рождает и весомый ряд неурегулированных аспектов в правовых отношениях субъектов. Наряду с происходящими изменениями формации общества в мире одновременно в последние десятилетия происходят и коренные преобразования в России, направленные на совершенствование государственного управления, поиск и реализацию наиболее оптимальной модели развития общества и государства. В рамках проведения административной реформы и реформирования местного самоуправления претерпевает изменения и такой значимый социально-правовой институт, как муниципальная служба. Ввиду происходящей терминологической реформации представляется необходимым проанализировать опыт зарубежных стран в сфере семантико-синтаксического, юридико-технического, а также понятийно-категориального устройства института местного самоуправления в целом, и представляющего особый интерес для данного исследования института муниципальной службы. Следующим шагом является проведение компаративного анализа устройства указанного института в России и в зарубежных странах, позволяющее сформировать итоговый результат, который видится в прогнозировании наиболее реальных дальнейших изменений законодательных нормативных положений с учетом влияния информационного общества, регламентирующих организацию и функционирование муниципальной службы. Подобное исследование представляется актуальным и практикоориентированным ввиду того, что большинство развитых западных правопорядков существует не одно столетие, а современное российское право в целом, берущее своё начало в 90-х годах XX в., и муниципальное право, становление которого началось с момента наступления системного распада в народном хозяйстве, общественной структуре, социальной и политической сферах Советского Союза и организационно оформилось с принятием Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в частности, находятся под значительным влиянием иностранного правового опыта. Кроме того, новое состояние западных обществ уже рассматривается как постсовременное, постиндустриальное, сверхиндустриальное, техногенное, новое индустриальное, информационное. Основные ценности такого общества – технологии и информация. Государственные программы, закрепляющие существование электронного правительства, возникли в развитых странах еще в конце прошлого века. Ориентация курса направлена на настоящее, однако с учетом прошлого и требований будущего, гармонично сочетаются традиции и инновации [2]. Представляется, что обращение к мировому опыту при трансформации отечественных юридических конструкций, а также введении новых для российского права категорий позволит провести данные процессы наиболее результативно. Разумеется, заимствование и закрепление различных иностранных юридических конструкций в российском законодательстве должно происходить с соответствующей адаптацией под отечественные правовые традиции, следует разумно и эффективно сочетать иностранный правовой опыт с правовыми традициями Россия в целях обеспечения самобытности национального права. В ходе исторического развития указанного института происходила трансформация и категориально-понятийного аппарата. Термин «муниципальная служба», являющийся ключевым, базисным в одноименном институте, также имеет собственное эволюционное развитие, включающее в себя уникальные исторические закономерности и предстоящие перспективы. В ходе анализа новейших отечественных научно-правовых работ, можно заключить, что в целом исследования права в эпоху цифровой трансформации полноценно существуют и имеют своим результатом обоснованные выводы о сегодняшнем состоянии, уровне готовности и ближайших перспективах развития российского законодательства в условиях совершенствования технологий. Разработкой данной проблематики занимаются В. Б. Наумов, В. В. Архипов, И. Л. Бачило, К. М. Беликова, В. А. Вайпан, М. А. Кудрявцев, А. В. Незнамов, Т. А. Полякова, А. В. Минбалеев, О. А. Степанов и другие. Однако в настоящее время пока еще отсутствуют работы, посвященные исследованию в вышеуказанном контексте отдельной отрасли муниципального права в целом, и ее понятийно-категориального аппарата в частности. Настоящее исследование призвано восполнить этот пробел. Методология Методологическая основа исследования имеет комплексный характер и выражена в совокупности следующих методов. При изучении библиографии, имеющихся результатов научно-правовых трудов автором применен исторический метод. Он заключается в работе с первоисточниками юридической литературы по теме исследования, нормативно-правовыми актами, утратившими законную силу, и направлен на изучение эволюции возникновения, формирования и развития муниципальной службы в отечественном и зарубежном праве в хронологической последовательности. Использован сравнительно-исторический метод, способствующий выявлению сходств и отличий характерных черт исследуемого института, существующих в различные исторические эпохи: «перестройка», 1990-ые годы и настоящее время, метод причинно-следственного анализа, необходимый для определения процессов, влияющих на трансформацию понятийного аппарата. Проводя компаративный анализ терминологического кластера института муниципальной службы в зарубежном и отечественного праве используется имеющий весомое аксиологическое значение метод сравнительного исследования правовой действительности, позволяющий сопоставить исследуемые явления с целью выявления в них общего и различного, преодолеть этноцентризм. Также при исследовании отечественных и зарубежных правовых норм, институтов и законодательных актов применен метод формально-юридического (догматического) анализа. При анализе дальнейших направлений научного исследования применен метод прогнозирования, а именно раскрываются перспективы развития понятийно-категориального аппарата «муниципальная служба», на основе которых рассуждается о возможных аспектах его изучения. Результаты Подводя итог, следует отметить, что для того, чтобы повысить результативность функционирования местного самоуправления необходимо поэтапное, современное внедрение электронных технологий в механизм властного управления, распространение информационных и телекоммуникационных технологий. Представляется, что вышеназванную цель можно достигнуть прибегая к перманентному, своевременному реинжинирингу процессов на всех уровнях, а также переходу от ведомственной ориентации в деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Анализ Эволюция терминологического аппарата института муниципальной службы в Российской Федерации под влиянием цифрового общества Паспортом национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденному президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам протоколом от 24.12.2018 № 16 [3] установлены механизмы внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг. Согласно подразделам о федеральных проектах, включенным в раздел «Задачи и результаты национальной программы», перед исполнительной властью в России стоят следующие задачи в сфере местного самоуправления и, в том числе, муниципальной службы: 1) создание и обеспечение безопасности цифровой среды взаимодействия государственных органов, организаций и граждан на всех уровнях власти (к 31.12.2024); 2) регулирование с помощью универсальной цифровой платформы имущественных комплексов муниципальной формы собственности в целях снижения затрат на администрирование (к 31.12.2024); 3) законодательное закрепление норм, регламентирующих особый налоговый режим при осуществлении закупок компьютерного, серверного и телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения отечественного производства для муниципальных нужд (к 30.06.2019); 4) регулирование целевого состояния цифровой трансформации приоритетных массовых социально значимых муниципальных услуг и процесса их доступного предоставления в электронной форме (к 31.12.2024); 5) создание единой облачной платформы, включающей в себя все информационные системы и ресурсов органов местного самоуправления (к 31.12.2024); 6) внедрение в деятельность органов местного самоуправления электронного документооборота (к 31.12.2023); 7) развитие электронного взаимодействия граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления наряду с сохранением возможности взаимодействия без применения информационных технологий и развитием принципа «одного окна»); Представляется, что успешная реализация мероприятий национальной программы позволит сформировать устойчивую информационно-коммуникационную инфраструктуру муниципальных органов, обеспечить бесперебойное функционирование значимых для граждан и организаций государственных сервисов, в том числе сервисов удаленной идентификации, информационного обмена, хранения юридически значимой информации, цифровой платформы предоставления муниципальных услуг. Ввиду предстоящих изменений, направленных на обеспечение цифровой трансформации и затрагивающих как организационный, так и законодательный аспекты деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих, видится возможным и своевременным изменение понятийно-категориального аппарата исследуемых институтов. Здесь следует отметить, что нормативное описание цифровых процессов должно происходить одновременно с фактическим развитием цифровых институтов, поскольку, как справедливо отмечает К. М. Беликова [4], недостаток эффективного правового обеспечения цифровой экономики может привести к тому, что ее потенциал не будет задействован в должной мере. Автор настоящего исследования предполагает, что грядущие изменения в терминологическом аспекте регулирования институтов местного самоуправления и муниципальной службы будут связаны с внедрением в законодательство таких понятий как: 1) «цифровая среда аудиовизуального взаимодействия государственных органов, организаций и граждан на федеральном, региональном и муниципальном уровнях»; 2) категории, связанные с предыдущим понятием, например, в сферах явления безопасности данной среды и механизма ее обеспечения; 3) «универсальная цифровая платформа инвентаризации, учета и контроля состояния энергоресурсов имущественных комплексов муниципальной формы собственности»; 4) «блокчейн-реестр управления муниципальной собственностью»; 5) терминология, обеспечивающая существование и функционирование особого налогового режима компьютерного, серверного и телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения отечественного производства при осуществлении закупок для муниципальных нужд и предоставлении различных форм государственной поддержки; 6) понятийно-категориальный аппарат, регулирующий целевое состояние цифровой трансформации приоритетных массовых социально значимых муниципальных услуг, сервисов в цифровом виде – объединит в себя такие термины, как «электронная услуга», «сервис электронного правительства», «единый портал муниципальных услуг», «информационно-контентное наполнение», «реестровая модель предоставления услуг», «многоканальность»; «единая система сбора обратной связи от получателей услуг» и иные понятия в том числе в сфере машиночитаемого описания процесса оказания услуг выборов, образования и здравоохранения; 7) «единая облачная платформа»; 8) «электронный документооборот» и иные. Основная терминология современного института муниципальной службы в зарубежных странах Лингвистические нюансы употребления термина «муниципалитет» в зарубежных странах предопределяют механизмы административно-территориальной организации и функционирования местного самоуправления. В различных государствах мира под муниципалитетами подразумевают две разновидности административных единиц. Первой являются муниципалитеты городов – административные объекты, включающие в себя территорию одного, как правило, крупного города совместно с сопутствующими ему административными единицами того же уровня, состоящими из сельских районов. Органами управления данных объектов выступают мэр и городской, или муниципальный, совет. Второй разновидностью административных единиц являются единицы второго или третьего уровня, которые не зависят от количества составляющих их городов. В этом случае муниципалитетом является наименьшая из существующих административная единица, управляемая выборными органами. В зарубежных странах муниципалитет может быть любой политической юрисдикцией от суверенного государства (например, княжество Монако), до небольшой деревни – такой как West Hampton Dunes в Нью-Йорке. Территория, на которую распространяется юрисдикция муниципалитета, может охватывать: • только одно населенное место (большой город- city, городок – town или деревню – village); • некоторые вышеназванные территории (например, ранние юрисдикции в американском штате Нью-Джерси (1798-1899) в виде городов, управляющих несколькими деревнями; муниципалитеты Мексики, Колумбии); • только части подобных территорий, в отдельных случаях – районы города (например, 34 муниципалитета Сантьяго, Чили) [5]. Примечательно, что сам термин «муниципальная служба», используемый в отечественном законодательстве на английский язык переводится как «municipal service». Однако, в англо-американских странах определение «municipal service» обозначает не профессиональную деятельность граждан на должностях муниципальной службы, а не что иное, как основные услуги, которые городское правительство оказывает жителям своего города в обмен на уплаченные налоги (санитария, водоснабжение, публичная библиотека, школы, продовольственная инспекция, пожарная служба, полиция, скорая помощь, транспорт и т.п.) [6]. Говоря об изменении понятийно-категориального аппарата в результате влияния цифрового общества и внедрения электронных технологий в механизмы управления, необходимо отметить, что в общественной жизни развитых стран для обозначения взаимоотношений между тремя основными субъектами – государством (government), гражданами (citizen) и коммерческими организациями (business) – приняты такие сокращения, как B2B («business-to-business»), B2C(«business-to-customer»), G2B («government-to-business»), G2C («government-to-citizen») и т.д. [7] Как уже говорилось ранее, в России в конце 2018 года разработан Паспорт национальной программы «Цифровая экономика», в Великобритании же на протяжении двух десятилетий успешно действует общенациональный стандарт для взаимодействия информационного обмена между ведомствами, регулирующий деятельность электронного правительства данной страны – UK Government Gateway [8] (Шлюз государственных служб (Правительственный шлюз) Великобритании), который основан на XML и необходим для обмена данными между разными государственными службами (XML – язык для разметки, разработанный консорциумом World Wide Web Consortium для определения структуры кодирования документов) [9]. Кроме того, электронные взаимоотношения между государствами в конструкции G2G также урегулированы международными организациями с помощью выработка стандартов форматов документов. Например, Европейской экономической комиссией ООН (UN – United Nations Economic Commission for Europe) разработан стандарт документов для международной торговли - UNeDocs, также базирующийся на XML. Участниками подобного взаимообмена могут быть, например, таможенные службы различных государств. В зарубежных странах за несколько десятилетий развития информационно-коммуникационных технологий, служащих во благо государства, сменилось не одно поколение соответствующих средств и систем. На первоначальном этапе существовали т.н. государственные сайты-витрины, выступавшие способом информирования государством своих граждан. Второй этап ознаменован появлением порталов, способных эффективно организовать взаимодействие и централизацию информационных ресурсов. Далее произошел переход к третьему поколению средств взаимодействия – Government Gateways – «шлюзы одного окна». На сегодняшний день западные технологии обрели себя на уровне появления таких терминов, как «электронная демократия» «блокчейн», «криптовалюта». Представляется, что один из первых, очевидных и эффективных способов внедрения подобных технологий – сфера государственных услуг и документооборота. Так, в штате Флорида, США ведомство по сбору налогов достигло сотрудничества с процессинговым сервисом BitPay в целях принятия налогов и сборов за имущество, водительские лицензии, удостоверения личности, автомобильные номера и иные документы в криптовалютах Bitcoin и BitcoinCash [10]. В Грузии правительство добавило блокчейн-опции на официальной веб-странице Национального агентства публичного реестра Грузии, с их помощью теперь можно найти и получить официальную выписку по объектам недвижимости. Кроме того, агентство заключило договор о сотрудничестве с мировым лидером по производству майнинг-оборудования — компанией Bitfury, которая способствует внедрению в Грузии сервисов по покупке и продаже прав собственности на земельные участки, регистрации закладных на недвижимость и нотариальному оформлению документов. Подобные системы созданы также в Швеции и Гане. В избирательной системе также применена технология «блокчейн», первые подобные муниципальные выборы прошли летом 2018 года в Западной Вирджинии, США. Голосование было доступно из любой точки штата, открепительные бюллетени и необходимость личного присутствия на участках отсутствовали. Дискуссия Рекомендации о рецепции зарубежного права и его критическое осмысление Разумеется, разработка и принятие Паспорта национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в декабре 2018 года является значительным шагом на пути к совершенствованию института местного самоуправления и муниципальной службы в условиях влияния цифрового общества. Дальнейшие перспективы эффективного функционирования данных институтов зависят от результативной, качественной и вовремя осуществленной последующей трансформации механизма управления. Конечно, рано говорить о внедрении в России технологии электронной демократии, информационной цепи «блокчейн» и распространении криптовалюты в качестве обыденного платежного средства. Хоть и стоит отметить, что на выборах 2018 года в наблюдатели «Национального общественного мониторинга» в прямом эфире вели параллельный подсчет голосов и явку избирателей с помощью технологии блокчейн НОМ и «Международного стандарта доверия» - независимой блокчейн-платформы Verifier. Также на сегодняшний день в России уже существуют вышеупомянутые государственные сайты-витрины и информационные порталы. Это означает, что в настоящее время необходимо заимствовать у развитых западных стран механизмы, успешно внедренные, развитые и осуществленные ими в начале 2000-х годов. Так, видится необходимой разработка единых стандарта и платформы для функционирования электронной исполнительной власти и документооборота. При чем, это следует осуществить на всех уровнях власти: федеральном, субъектном и, конечно, муниципальном. Кроме того, следует провести доработку программы организации, внедрения и наиболее эффективного функционирования принципа «одного окна». Подобный принцип существенно облегчит взаимоотношения государства и граждан, ведь последним не придется собирать и носить справки из одной структуры в другую для того, чтобы осуществить необходимые операции. Гражданин получит возможность единожды обратиться в необходимую структуру, а весь дальнейший взаимообмен документами и информацией должен произойти в фиксированные сроки внутри органов муниципальной власти без участия гражданина, что и позволит реализовать жизнеспособность термина «электронное правительство». Обращаясь к законодательным нормам цифрового права, регулирующим современные процессы и технологии, интернет-площадку, а также иные технологии, представляется необходимым привести два нормативно-правовых акта зарубежных стран, которые послужат положительным и, соответственно, отрицательным примером узаконивания новейших трансформаций общественных отношений. В Германии с 1 января 2018 г. вступил в силу Закон «О мерах в отношении социальных сетей» – Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken (Netzwerkdurchsetzungsgesetz, NetzDG) [11], установивший обязанность крупных сетевых платформ (Facebook, Instagram, Twitter, YouTube), оперативно удалять контент, признаваемый незаконным Уголовным кодексом Германии (Strafgesetzbuch). В противном случае, компаниям-операторам грозит штраф в размере до 50 млн. евро, что и обеспечивает исполнение данного акта. Однако, подобная мера способна повлечь за собой неограниченную и бесконтрольную цензуру. По мнению правозащитной группы Human Rights Watch, создан опасный прецедент для законодателей иных стран в сфере ограничения ограничить свободы выражения мнений в Интернете. В 2000 г. в Индии был принят всемирно известный Закон № 21 «Об информационных технологиях» –Information Technology Act, 2000 [12]. Он является правовой основой для электронного управления, записей и подписей, определяет состав киберпреступлений и наказания за них. Для российского законодательства целесообразно проведения анализа в целях дальнейшего заимствования, например, в дополнение нормативных положений Федерального закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ "Об электронной подписи", следующих терминов: • «Access» - получение доступа, инструктирования или связи с логическими, арифметическими или функциональными ресурсами памяти компьютера, компьютерной системы или компьютерной сети (в употреблении с иными грамматическими вариациями и родственными выражениями); • «Asymmetric Crypto System» - «асимметричная криптосистема» - пара защищенных ключей: закрытого для создания цифровой подписи и открытого для ее проверки цифровой подписи. Первый термин может быть внедрен ввиду отсутствия в соответствующем нормативно-правовом акте ему подобных. Второе понятие само по себе не способно существовать в отечественном праве, поскольку отсутствует подобная технология. На сегодняшний день в России существует ключ электронной подписи - уникальная последовательность символов, предназначенная для создания электронной подписи. Внедрение технологии (и, как следствие, соответствующего ей термина) асимметричной криптосистемы позволит усилить кибербезопасность технологии электронной подписи в целом.