Konstantin KydryashovКонституция РФ 1993 г. вторая в нашем Отечестве по сроку продолжительности своего действия – в декабре этого года ей будет 26 лет. По сроку своего действия она уступает лишь Конституции СССР 1936 г., которая осуществляла конституционно-правовое регулирование более сорока лет. С момента принятия Конституции РФ 1993 г. и до сегодняшнего дня продолжаются споры о её легитимности, о её сущности, о необходимости её отмены. Фактически уже с первых лет её существования в текст Конституции стали вноситься изменения и дополнения. Правки её текста пришлись на период с 1996 по 2014 г. После последнего изменения её текста в июле 2014 г. правок пока более не было [1].
Однако обострение отношений России со странами Запада, которые ввели различные санкции против России, необходимость противостоять негативной политике стран Запада, снижение роста ВВП и утрата привычной для большинства россиян экономической и социальной стабильности вновь сделали тему изменения или даже отмены Конституции РФ крайне актуальной. Многие высшие должностные лица и на федеральном, и на региональном уровнях, в субъектах Российской Федерации, снова активно предлагают что-то изменить, отменить либо, наоборот, ничего не трогать в её тексте [2].
Отдельные авторы уже открыто заявляют о существовании некой тенденции грядущих изменений в Конституции РФ. Так, например, Ж. И. Овсепян считает, что «все внесённые поправки к Конституции РФ в содержательном отношении можно разделить на три вида: касающиеся состава субъектов Российской Федерации; предусматривающие изменения в системе горизонтального разделения властей; предусматривающие и создающие предпосылки для дальнейших радикальных реформ судебной власти, сокращения разнообразия судов, обновления статуса прокуратуры» [3].
Однако исследование Ж. И. Овсепян представляет собой лишь нарративное изложение имевшихся ранее изменений текста Конституции, в нём нет и попытки рассмотреть их дальнейшие перспективы, возможные производные от них, правовые последствия, а также социальные конфликты, порождённые либо предотвращённые ими.
Некоторые авторы в своих исследованиях определяют причиной ближайших конституционных изменений лишь некую личную заинтересованность в них Президента РФ В. В. Путина, а не текущие потребности российского общества и государства. Так, Д. А. Парфёнов, по мнению авторов данной статьи, без серьёзной базы исследования заявляет, что «сейчас, в условиях нарождающегося политического кризиса, в наше общество всё активнее вбрасываются идеи о назревших изменениях конституции, о необходимости пересмотреть основной закон». Д. А. Парфёнов ставит вопрос: «Можем ли мы сейчас надеяться на то, что это делается исключительно из благих побуждений и результатом готовящейся конституционной реформы станет торжество справедливости, порядка и народовластия?» – и сам же отвечает на него: «Увы, это было бы слишком наивно. Скорее наоборот, стоит ожидать корректировок, которые будут решать исключительно прикладные задачи, вопросы удержания власти действующим руководством страны. Ведь во многом и принималась конституция, с такими широкими полномочиями Президента именно для того, чтобы дать Борису Ельцину почти неограниченную власть и продолжать разрушительные рыночные реформы, а по сути – разграбление страны» [4].
Д. А. Парфёнов делает ничем не подтверждённый вывод о том, «что теперь уже новые изменения могут попытаться свести к таким, которые помогут В. В. Путину оставаться у власти сколь угодно долго. Стоит ожидать отмены ограничения на число президентских сроков, исполняемых одним и тем же лицом. Либо более сложной конструкции, когда президенту придётся снова пересесть в кресло председателя правительства, и конституция должна будет перераспределить полномочия в его пользу, легализовать его безграничную власть в новом качестве». По его мнению, «и тот и другой вариант будет говорить об огромных накопленных действующей системой управления ошибках и проблемах, решить которые изменением одной лишь конституции всё равно не удастся. Проблема не только и не столько в основном законе страны. «Проблема, – считает Д. А. Парфёнов, – в господстве рыночной экономики, необузданности власти олигархов, в самой сути капиталистического строя. Реальное обеспечение прав человека невозможно при господстве частной собственности, невозможно при сохранении права у одного социального класса жить за счёт другого. Создаваемые рынком проблемы лишь усугубляются со временем: горстка сверхбогатых богатеет с каждым днём, а простой народ живет всё хуже. И бесконечно так продолжаться не будет» [5].
Представляется, что мнение Д. А. Парфёнова можно рассматривать не как критику действующей Конституции РФ, а лишь как очередной призыв к тому, чтобы над Кремлём снова гордо реяло красное знамя.
Среди сторонников полной отмены действующей Конституции РФ встречаются, как правило, ещё более резкие суждения о ней. Так, по мнению В. Э. Багдасаряна, «российская конституция 1993 г. явилась финальным аккордом, подводившим итог проигранной СССР “холодной войны”… Определение места России в мире исчерпывается в Конституции РФ следующим утверждением: “сознавая себя частью мирового сообщества”. Претензии на какую-либо особую роль отсутствуют. Нет даже указания на её собственные национальные интересы. Главный обозначенный ориентир – международная интеграция. И это прямое следствие отказа от собственного проекта. Для не суверенного государства внешнее позиционирование может исчерпываться только декларацией принадлежности к мировому сообществу, то есть непротиворечивости в отношении доминирующих в мире сил». В. Э. Багдасарян считает, что система внешнего управления Российской Федерацией идёт также и через общепризнанные принципы и нормы (ст. 15); и объявленные высшей ценностью права человека (ст. 2); и запрет какой-либо государственной идеологии (ст. 13). Он предупреждает: «В тех случаях, когда государство не заявляет собственных ценностей, может происходить их латентное замещение. Боязнь идеологии уже привела к отсутствию в Конституции РФ даже самого слова “идея”. Либерализм уже используется не как жизнестроительная платформа, а как инструмент разрушения потенциалов государственности, поскольку только на основе констатации прав и свобод человека национальную государственность построить невозможно». В качестве одного из примеров «не суверенности Конституции России» он приводит ещё один аргумент: «Единственная в мире конституция, которая допускает сейчас частную собственность на природные ресурсы, – Конституция РФ 1993 г.» [6].
С. Н. Бабурин также считает, что «изменения Конституции Российской Федерации назрели», что «наша действующая Конституция – как зеркало, так и источник проблем российского общества. Она закрепляет в своей “неизменяемой” части – первой главе – ряд принципов, которые делают противоречия нашего общества неразрешимыми, а гибель государства неизбежной…». Автор аргументирует свою точку зрения: «Записав в ст. 13 Конституции норму, что “в Российской Федерации признаётся идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной”, нам закрепили на высшем правовом уровне идеологию нигилизма… Записали в ч. 1 ст. 15 Конституции: “Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ”. А в ч. 4 той же статьи добавили: “Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то принимаются правила международного договора” – и далее эмоциональная авторская оценка. – Как! Ничего?! Да ведь это прямой и добровольный отказ от государственного суверенитета России!» С. Н. Бабурин предполагает, что на фоне этого «сущей мелочёвкой выглядит конституционный отрыв местного самоуправления от системы органов государственной власти, да и некоторые несуразности Основного закона». Он приходит к выводу, что «нигилизм действующей российской конституции будет устранён, если в её преамбуле или одной из первых статей провозгласить: “Господствующей в Российской Федерации религией является Православие – религия восточно-православной Церкви Христовой”». Фактически С. Н. Бабурин ставит под сомнение и современную демократию, и её трактовки, соглашаясь с тем, что «современная демократия – это не власть народа, а определённая технология обретения власти и её удержания». Однако главный вывод ученого не в пользу действующей Конституции РФ: «Исправить действующую Конституцию означает переписать её заново», считает он [7].
Однако у действующей Конституции есть и сторонники её сохранения и последующего реформирования путём точечных изменений.
Среди наиболее ярких защитников действующей Конституции РФ 1993 г. – председатель Конституционного суда РФ В. Д. Зорькин, неоднократно публично заявлявший об этом. По его мнению, недостатками действующей Конституции РФ являются «отсутствие реального баланса сдержек и противовесов; явный крен в в пользу Правительства РФ и исполнительной власти в целом; отсутствие чёткого раздела между полномочиями Президента РФ и Правительства РФ; пробелы в определении статуса Администрации Президента РФ и размытость полномочий прокуратуры РФ, противопоставление органов местного самоуправления и иных публичных органов власти и управления и многие другие». Он считает, что «сами разговоры о том, что можно изменить структуру жизни с помощью одних лишь юридических решений, – это наивный идеализм». В. Д. Зорькин предполагает, что «путём точечных изменений можно адаптировать текст Конституции РФ к социально-правовым реалиям», и полностью отвергает идею о том, что Конституция России и является сейчас главным источником различных напряжённостей в нашем обществе. Вместо этого он делает другой вывод: «Главным источником напряжённостей в российском обществе являются нерешённость социально-экономических проблем, социальное напряжение усугубляется и чувством несправедливости, и естественной усталостью населения от трёх десятилетий реформ, а также беспрецедентным, неправовым, противоречащим нормам международного права санкционным давлением со стороны США и стран Западной Европы». Выход он видит «не только в дальнейшим сохранении и развитии социального государства, но и в создании двухпартийной системы, политическом плюрализме и конкуренции, развитии системы разделения властей и дальнейшего укрепления федеративных отношений» [8].
Примечательно, но на публикацию В. Д. Зорькина Кремль ответил публично, устами пресс-секретаря Президента РФ Д. С. Пескова. Последний объявил, что это лишь личная экспертная оценка специалиста, а сам Кремль в настоящее время каких-либо планов в этом направлении не имеет [9].
В рамках заявленной темы представляет определённый интерес недавнее заявление председателя Государственной думы В. В. Володина, который предложил внести поправки в пункты «в» ст. 103 и «а» ст. 114, в которых закреплялась конституционная обязанность для Правительства РФ ежегодно отчитываться перед депутатами Государственной думы ФС РФ о результатах своей деятельности. В. В. Володин утверждает, что именно по этому пути уже и развивается отечественная конституционная модель. Он делает явно новаторский вывод о том, что баланс властей уже не сводится к задачам обеспечения системы сдержек и противовесов. Главное, по его мнению, – это более высокое качество взаимодействия и согласованности работы государственного механизма и само качество демократического правления, которое, считает В. В. Володин, как раз необходимо для максимально полной реализации прав и конституционных основ. Демократия, делает заявление В. В. Володин, – это есть процедура, а чем больше будет процедур, тем более эффективным будет и государственное управление. Именно в этом он видит целесообразность своих предложений. В рамках своих заявлений он предполагает и необходимость изменения содержания п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ и ст. 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ». Он абсолютно уверен, что Государственная дума ФС РФ должна участвовать в консультациях при назначении членов Правительства РФ [10].
Отдавая должное уважение авторитетному мнению председателя Государственной думы В. В. Володина, авторы настоящей статьи всё же считают, что реальному повышению роли Государственной думы в основном балансе российских властей во многом бы поспособствовало либо полное упразднение Совета Федерации ФС РФ с последующей передачей его полномочий и вопросов ведения Государственной думе или хотя бы передача ей таких важных полномочий Совета Федерации, как разрешение Президенту РФ на использование Вооружённых сил России за рубежом; утверждение указов Президента РФ о чрезвычайном и военном положении; назначение на должность Генерального прокурора РФ, а также освобождение его от занимаемой должности; назначение на должности судей Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ. Возможны оба варианта. В феврале 2014 г. полностью была исключена ст. 127 и, соответственно, ликвидирован один из высших органов российского государства – Высший Арбитражный Суд РФ, а его компетенция и система арбитражных судов РФ были переданы Верховному суду РФ.
Крупный и общепризнанный специалист в вопросах истории принятия действующей Конституции РФ 1993 г. О. Г. Румянцев уже давно обращал внимание исследователей на причины появления Совета Федерации в тексте грядущей Конституции России, считая, что это был очередной шаг президентской стороны в поисках выхода из глубочайшего политического кризиса. Б. Н. Ельцин через Совет Федерации пытался выйти на новые выборы, пока сложившееся двоевластие не парализовало страну [11].
Как бы мы сейчас не оценивали действия ведущих лиц в ту эпоху, вывод один: Совет Федерации выполнил свою задачу, помог укрепить власть президенту Б. Н. Ельцину и фактически стал государственным анахронизмом уже в эпоху президентства В. В. Путина. Последний явно не нуждается в таком органе ни для выстраивания отношений президентской вертикали власти с регионами России, ни для обеспечения эффективного взаимодействия между федеральными ветвями власти, а парламент России вполне может быть и однопалатным органом. В современном мире редкими являются лишь трёхпалатные парламенты. Формально чем меньше палат, тем легче парламенту реализовывать свою основную – законодательную – функцию (время прохождения законопроекта, процедурные моменты, например отрицательное мнение верхней палаты и его преодоление и многое другое).
Современная отечественная конституционная теория гласит: «Государственная Дума представляет весь многонациональный народ России, а Совет Федерации представляет субъекты Российской Федерации». Однако интересы субъектов России могут вполне представлять и их законодательные (представительные) органы, и их высшие должностные лица, главы исполнительной государственной власти субъектов Федерации. Устранение Совета Федерации из системы федеральных органов государственной власти не может парализовать их работу, как, например, ликвидация Высшего Арбитражного Суда РФ никак существенно не отразилась ни на механизме осуществления судебной власти, ни на системе арбитражных судов России.
Встречаются и огульные обвинения действующей Конституции РФ 1993 г., сопровождающиеся требованиями её полной отмены из-за того, что она якобы, по мнению выдвинувших эти обвинения авторов, и вовсе нелегитимна. Например, К. Веретенникова 09.12.2013 г. в своём обращении и к Президенту РФ В. В. Путину и народу России, в частности, заявила, что Б. Н. Ельцин не имел права назначать референдум, а это право принадлежало лишь Съезду народных депутатов РФ, а во время перерывов его работы его постоянно действующему органу – Верховному Совету РФ [12].
Однако решение было принято 15 октября 1993 г., когда уже произошли драматические события 21 сентября – 4 октября 1993 г. Б. Н. Ельциным был уже совершён явно неконституционный государственный переворот, большинство депутатов Верховного Совета находились в эти дни в Лефортово, Россия, испытывая сильно внешнеполитическое давление от ведущих тогда стран Запада – США, Германии, Франции, пыталась побыстрей перевернуть эту печальную страницу своей истории. Разве было бы лучше, если бы тогда наше Отечество осталось на несколько лет вообще без конституции?
Далее К. Веретенникова делает ещё один вывод: решение по конституции считалось бы принятым, если за него проголосовало бы более половины граждан, внесённых в списки для голосования, а за принятие Конституции РФ в 1993 г. проголосовал лишь 31% [13].
Такие заявления авторы статьи считают неприемлемыми. Центральная комиссия определила результаты референдума. Референдум был признан состоявшимся, а Конституция РФ была признана принятой и уже 25.12.1993 г. вступила в свою юридическую силу. После референдума, как, впрочем, и выборов, всегда есть «проигравшая сторона», которая муссирует информацию о недействительности, соответственно, референдума либо выборов, о недействительности принятого на них решения либо о нелегитимности избранных лиц. Если учитывать роль Интернета в воздействии на массовое сознание, «поиски врагов» могут иметь печальные последствия для страны и российского общества. Остаётся лишь пожелать более внимательно читать законы, в частности ст. 35 упомянутого К. Веретенниковой Закона РСФСР, содержащую следующий текст: «Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме» [14].
Общеизвестны недостатки мажоритарной избирательной системы, на эту тему существуют десятки тысяч публикаций по всему миру, а уже с конца XIX в. появляется новая пропорциональная избирательная система, которая, однако, как прояснилось позже, тоже «теряет» голоса избирателей. Однако при способе подсчёта голосов на референдуме формально достаточно, чтобы за выносимое на него решение проголосовало 25%+1 голос. И тем не менее «глас народа – глас божий». Именно так и определяют роль референдума в конституционном праве большинства стран Европы. Поэтому те, кто сомневается в легитимности Конституции РФ 1993 г., должны обратиться в Верховный суд РФ в порядке, предусмотренном ГПК РФ, а не взывать к её отмене.
Авторы против отмены действующей в России Конституции. Поправки возможны в большинстве случаев её текста и охватывают нормы, регулирующие: федеративные отношения; положение главы государства, деятельность и организацию высшего органа исполнительной власти; парламента; суда и прокуратуры; местного самоуправления.
Главы, требующие пересмотра Конституции РФ 1993 г., регулируют фундаментальные нормы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя. Названные оппонентами действующей Конституции РФ 1993 г. причины, по мнению авторов, не являются «минами замедленного действия». Их легко и, главное, возможно нейтрализовать при толковании её текста Конституционным судом РФ.
Так, если вызывает вопросы преамбула Конституции РФ 1993 г. – Конституционный суд РФ мог бы лишить её юридической силы через соответствующее толкование, как это сделали судьи Верховного суда США, которые пришли к выводу, что в Конституции США 1787 г. юридическая сила есть лишь у текстов семи статей и двадцати семи поправок к ним, а преамбула юридической силы не имеет, она лишь исторический документ, свидетельствующий о том, кем, когда и для чего принималась эта конституция. П. 5 ст. 125 даёт право Конституционному суду РФ сделать подобное толкование преамбулы.
Ст. 9, которая отдаёт в частную собственность наши недра, также может быть переосмыслена с помощью Конституционного суда РФ, как, например, сделала это Япония с помощью Верховного суда Японии, которому также дано право толковать Конституцию Японии 1946 г. Там присутствовал куда более страшный текст ст. 9, запрещающий «никогда впредь не создавать сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства ведения войны» [15]. И что? Теперь у Японии силы самообороны, которым позавидовали бы армии многих государств мира.
Есть ст. 13, запрещающая государственную идеологию? Государственная идеология у нас всё же есть – неолиберализм западного толка. Именно в этом направлении работают Центральный банк РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Помешала этому ст. 13? Нет. Но можно было бы при необходимости разработать положения, тексты законов об общественной идеологии, что не будет уже противоречить «духу» ст. 13. Была бы на это политическая воля у власть предержащих, а Конституция РФ только из-за этого не должна быть отменена [16–20].
Не нравится ст. 12 Конституции РФ, выводящая органы местного самоуправления из системы государственных органов? А как иначе в России могло бы существовать местное самоуправление, у которого масса нерешённых проблем, но они не связаны напрямую со ст. 12 Конституции РФ [21].
Ещё большую критику вызывает ст. 15 Конституции РФ, которая ставит Россию, по мнению её критиков, в колониальную зависимость от международных принципов, общепризнанных норм международного права, международных договоров. Однако критиками почему-то не учитывается наличие п. 6 ст. 125 Конституции РФ, текст которого сильно подрывает верховенство международного права на российском международном поле.
Если же учитывать опыт передовых западных демократий, то там давно уже используются двойные стандарты в применении норм международного права. И уже реально сейчас многие современные государства не спешат применять необходимую силу для подавления терроризма, экстремизма именно из-за возможных обвинений со стороны ЕС и США в отсутствии демократии, в нарушении прав человека или свободы слова [22, 23].
Примечательно, но «европейское право» формально имеет для России то же значение, что для Германии, Италии или Франции право стран СНГ, так как это право только стран – участников ЕС, но мы пытаемся его почему-то сделать частью нашей правовой системы. Мы искусственно поднимаем на высокий пьедестал многие институты ЕС, например ЕСПЧ. И только его решение о выплате Россией иска акционерам ЮКОСА на сумму 50 млрд долларов начало менять наше отношение к этому суду [24].
Ещё более интересно отношение к нормам международного права и к международно-правовым институтам у США, этот опыт, возможно, полезнее было бы и перенять России. В марте 2019 г. возникла ситуация с возможным привлечением к международному уголовному суду в Гааге некоторых американских военнослужащих. Однако США ввели санкции в отношении Международного уголовного суда: отныне его сотрудникам, причастным к расследованиям в отношении американских военнослужащих, будут отказывать в выдаче виз, закон о защите американских военнослужащих (ASPA) уже запрещает Международному уголовному суду проводить расследования на территории США с 2002 г., а одно из его положений разрешает Правительству США применять военную силу для спасения американских граждан, задержанных, чтобы предстать перед Международным уголовным судом [25].
Авторы считают, что нет необходимости отменять действующую Конституцию РФ, принятую в 1993 г. У нас нет ни Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», чтобы сделать это, ни серьёзных причин для этого. Слишком стремительно пробежали для нас всех 1990–1993 гг. – от возрождения конституционализма до правового хаоса, гражданского противостояния, сползания к братоубийственной гражданской войне. В отсутствии реального проекта новой конституции страны и говорить, собственно, не о чем.
Однако авторы поддерживают мнение тех авторов, которые выступают за очищение её текста от ошибок, противоречий, неясностей, за точечные и рациональные правки её текста.