Irina Eliseeva1 января 2019 г. вступили в законную силу поправки, внесенные в Федеральный закон № 503 от 31.12.2017 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», запустившие механизм перехода на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО) [1]. Данные изменения породили масштабную дискуссию, главными участниками которой стали компании – региональные операторы по обращению с ТКО – и население страны, оплачивающее услуги по утилизации мусора. Основной причиной столь активного обсуждения, продолжающегося и в настоящее время, является осуществленная не в полной мере разработанность новых нормативно-правовых положений, а также отсутствие у граждан понимания о целях подобного нововведения и, как следствие, противоречивое отношение к нему.
Сущностная сторона реформы
Прежде чем перейти к поиску и анализу позитивных и негативных сторон осуществленной реформы, представляется необходимым раскрыть ее содержание.
Во-первых, изменились правила вывоза и утилизации мусора, а именно Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 установлены требования, касающиеся порядка заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО; порядка их транспортировки; утилизации, безопасности захоронения, а также основания, вследствие которых организацию можно лишить права заниматься вывозом мусора [2].
Так, обращение с ТКО на территории каждого субъекта должно обеспечиваться одним или несколькими региональными операторами, выбранными по итогам конкурса и являющимися стороной в соглашении, заключённом с исполнительным органом субъекта РФ. Размер тарифа определяется в соответствии с областной (краевой) программой по вывозу мусора местными органами власти, которые разрабатывают схему обращения с ТКО, в последующем обязательную для исполнения операторами, оказывающими услуги потребителям на основании заключенных договоров.
В соответствии с Письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 октября 2018 г. № 41963-АЧ/04, началом работы оператора считается дата подписания соглашения между ним и муниципалитетом [3], и с этого момента собственники жилых помещений оплачивают услуги без составления отдельного документа. В иных случаях соглашением между уполномоченным исполнительным органом и региональным оператором может быть установлена обязанность последнего заключать договоры с гражданами исключительно в письменной форме. Договор также нужен и в случае, когда в субъекте оператор отсутствует, а муниципалитет не подготовил необходимое соглашение.
Представляется, что данный вариант является наиболее приоритетным для граждан, поскольку в письменном договоре четко указаны права и обязанности сторон, которые станут гарантией защиты населения в случае получения услуг, оказанных ненадлежащим образом.
Кроме того, законодатель предусмотрел и превентивные меры исполнения введенных требований новой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, установив административную ответственность федерального уровня за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании). Так, нормы ст. 8.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ предусматривают таковую ответственность за нарушение требований Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», запрещающих сброс отходов в водные объекты, захоронение отходов, размещение отходов где-либо, кроме специально отведенных территорий, ввоз отходов на территорию Российской Федерации и т. п. [4]
В настоящее время на федеральном уровне идет рассмотрение вопроса об установлении административной ответственности также и за незаключение договоров на вывоз твердых коммунальных отходов региональным оператором и/или собственниками либо уклонение от заключения данных договоров. Однако Л. Ф. Саптарова и И. А. Владимиров полагают, что подобная мера нецелесообразна с точки зрения гражданско-правовых отношений, поскольку «фактически заключение договора с региональным оператором приравнивается к публичному договору, в соответствии с которым собственник просто принимает условия, установленные региональным оператором… договор будет признан заключенным в случае фактического пользования собственником услугами коммерческой организации, независимо от факта оплаты» [5].
Во-вторых, законодательно теперь закреплён раздельный сбор отходов и установлены дополнительные меры стимулирования предприятий и граждан к данному новшеству. В каждом регионе России самостоятельно определяется процентная часть ТКО, которая будет направлена на подобную переработку на сортировочные станции, мусоросжигательные заводы и полигоны, расположение которых согласуется органами власти с населением.
В-третьих, изменился порядок оплаты услуг по утилизации отходов – в платежных документах появилась новая графа: «Вывоз ТКО». Сумма платежа для каждой квартиры устанавливается из расчета на квадратный метр или по количеству жильцов, а также зависит от удаленности полигона, куда вывозятся отходы.
Говоря непосредственно о положительных и отрицательных сторонах проводимой реформы, стоит отметить, что на сегодняшний день, к сожалению, первые носят скорее теоретическо-идеологический характер, тогда как вторые вполне жизнеспособно и реально существуют на практике.
Положительные аспекты реформы
Итак, цели данной масштабной модернизации действительно благие и значимые. Как отметил председатель Комитета Государственной думы по экологии и охране окружающей среды Владимир Бурматов, проведение реформы направлено на формирование в обществе новой бытовой культуры, наведение порядка и повышение прозрачности в сфере, которая много лет являлась крайне криминализированной [6].
Несомненно, изменения в системе обращения с отходами необходимы для России, для поддержания экологически комфортной и здоровой окружающей среды, благополучия жизни населения. Факты, имеющиеся на сегодняшний день, поражают и требуют незамедлительного принятия мер: так, по данным «Гринпис», в нашей стране уже накоплено 40 млрд тонн промышленных и бытовых отходов, каждый год эта цифра увеличивается еще на порядка 70 млн тонн, площадь свалок растет на 500 тыс. га. При этом перерабатывается или сжигается мусор в размере не более 4–5% от общей цифры [7].
Реализация нововведений позволит осуществить и другие запланированные государством преобразования. Так, в национальном проекте «Здоровье» поставлена цель: до 2024 г. довести уровень утилизации ТКО до 60% на перерабатывающих заводах и построить более 130 крупных мусороперерабатывающих комплексов, которые станут технологической основой новой системы обращения с ТКО. Координаторы проекта ставят глобальные цели, например, достичь 95% переработки мусора к 2030 г. [8]
- Устранение т. н. «мусорной мафии» и несанкционированных свалок в оврагах и лесах. Компании, оказывающие услуги по утилизации ТКО, чаще всего транспортируют их на свалки, поскольку это увеличивает прибыль за счет того, что граждане платят больше за захоронение отходов. Промышленные предприятия по переработке ТКО зачастую отсутствуют, и одной из главных причин является именно таковая неконкурентная борьба, когда компании не намерены терять часть своей потенциальной прибыли. В рамках выполнения указа президента России [9] поставлена цель: создать высокотехнологичные мусорные полигоны и 200 мусороперерабатывающих заводов-экотехнопарков. Также будут устранены свалки рядом с жилыми кварталами, земли под ними экологически восстановят, используют для размещения социальных объектов. Такие меры поставят недобросовестных операторов перед выбором: выйти из бизнеса либо стать его цивилизованным участником (сборщиком или переработчиком), а также ликвидируют негативные последствия существования несанкционированных свалок (загрязнение среды вредными веществами, выделяющимися в процессе разложения мусора, например ртутью, содержащейся в люминесцентных лампах; размножение насекомых и крыс – переносчиков инфекции).
В случае обнаружения региональным оператором места несанкционированной свалки представителями администрации и оператора на месте составляется акт с приложением фотоматериалов, определяются координаты свалки и направляется уведомление собственнику земельного участка с требованием ее ликвидировать. Если последний не ликвидирует свалку самостоятельно, этим занимается региональный оператор, а затем в судебном порядке взыскивает понесенные расходы.
- Повышение доходов бюджета за счет введения нового экологического налога для производителей и экспортеров. Этого возможно достичь с помощью ужесточения системы расширенной ответственности за весь цикл жизни производимого товара вплоть до его утилизации. Ранее в Налоговом кодексе РФ уже существовал экологический сбор, теперь же он превратился в налог для улучшения его собираемости. Так, по словам координатора проекта ОНФ «Генеральная уборка» Дмитрия Миронова, в 2018 г. было уплачено всего лишь 2,5 млрд рублей, тогда как планировалось получить 40 млрд рублей [10]. По этой причине администрирование сбора от Росприроднадзора передали в Федеральную налоговую службу. Однако, к сожалению, пока подобная мера не имеет должного эффекта: производители предпочитают платить налог по максимальной ставке, а не менять технологии производства.
- Увеличение финансовой выгоды жителей страны. Существует усредненный норматив количества отходов [11], формируемых гражданами, который должен быть уменьшен, если есть баки раздельного сбора ТКО, и граждане самостоятельно осуществляют сортировку отходов, поскольку сумма взимается только за ту часть отходов, которая вывозится на полигон. В идеальном представлении если весь рассортированный мусор будут забирать переработчики, то гражданам станет не нужно платить за услуги утилизации.
- Уменьшение вреда опасных бытовых отходов (ртуть, батарейки, лампочки и др.). Национальный проект «Экология» [12] предусматривает создание корпорации, которая воплотит решение данной проблемы. Планируется появление экобоксов, куда можно будет выкидывать подобный мусор, и новых предприятий по утилизации опасных бытовых отходов.
- Обязанность субъектов предпринимательства заключать реальные договоры по утилизации мусора уже способствовала решению проблемы жителей многоквартирных домов, в которых есть нежилые помещения, по переполнению мусорных контейнеров, по причине того, что магазины, ранее заключавшие т. н. «пустые» договоры, размещали ТКО на контейнерной площадке жилого дома.
- Организован контроль за организациями, оказывающими услуги по вывозу отходов. Сейчас машины, транспортирующие ТКО, оснащены системой ГЛОНАСС, позволяющей отслеживать их маршруты, что не позволяет водителю отвезти отходы не на мусорный полигон, а в пределах региона в овраг или на нелегальную площадку [13].
В регионах России также видны положительные изменения. Как отмечает Надежда Гришина, генеральный директор ООО «Региональный оператор по обращению с ТКО», в местах, где организован бесконтейнерный вывоз мусора, жителям бесплатно за год было выдано свыше 600 тыс. пакетов для отходов. Кроме того, в обязанность оператора входит поддержание приемлемого состояния мусорных контейнеров: в течение года в Иванове на новых площадках было установлено около 800 баков. Также для многодетных семей региональный оператор предоставил дополнительную льготу на услугу по вывозу ТКО [14].
Итак, основным плюсом модернизации является сам факт ее начала, поскольку на протяжении нескольких десятилетий отношения в сфере обращения с отходами были недостаточно отрегулированы. И если бы состояние не изменилось, то оно бы несомненно привело к экологической катастрофе.
Отрицательные аспекты реформы
Теперь, следует раскрыть отрицательные аспекты нововведения и связанные с ними практические проблемы. Обратимся к статистике: планировалось, что к 1 мая 2019 г. все субъекты РФ заключат соглашения с региональными операторами по обращению с ТКО. Однако на сегодняшний день, согласно мониторингу [15] вышеуказанного Комитета ГД, региональные операторы выбраны только в 69 субъектах России. На данный момент всего у четверти регионов России раздельный сбор отходов указан в территориальных схемах. Это означает, что лишь 25% субъектов имеют необходимую инфраструктуру для транспортировки и переработки отсортированных ТКО. Стоит отметить, что на протяжении четырех лет проведение реформы откладывалось, поскольку регионы не способны были разработать территориальные схемы обращения с ТКО и выбрать операторов.
Второй этап мониторинга был посвящён утверждению и анализу тарифов на оказание региональными операторами услуги по утилизации отходов. По его итогам Комитет ГД по экологии и охране окружающей среды вынужден был обратиться в Федеральную антимонопольную службу для проведения совместной проверки регионов, поскольку выяснилось, что реальный рост стоимости услуг по обращению с ТКО в ряде регионов будет достигать 500%.
Разумеется, подобные данные свидетельствуют о реальном появлении коррупциогенных факторов. Единый оператор является новой региональной структурой, которая рискует превратиться в монополиста, диктующего рынку собственные правила. В марте Общероссийским народным фронтом был проведен еще один мониторинг [16]: эксперты выявили такие нарушения механизма реформы, как выбор операторов без какой-либо конкуренции (153 из 230 торгов прошли с одним участником) и победа фирм с минимальными уставным капиталом и штатом сотрудников. Например, в Алтайском крае компания «Экобезопасность», имея штат семь человек и уставной капитал 30 000 руб., заключила контракт на 497 млн рублей. Подобная ситуация произошла в Дагестане: «Дагэкосити» выиграла 6,4 млрд рублей со штатом в пять человек и уставным капиталом 10 000 руб., и в Карелии, где лот на 29 млрд рублей получила фирма со штатом, составляющим один человек.
Кроме того, в 36 городах эксперты выявили в платёжных документах наличие двойной оплаты за утилизацию отходов: несмотря на появление отдельного тарифа на вывоз ТКО, плата за аналогичную услугу не была исключена из графы жилищных услуг.
Также на федеральном уровне отсутствует механизм стимулирования граждан по раздельному сбору ТКО, что существенно снижает эффект от самих переработки и утилизации мусора. Предложение ввести необходимые поощрения для населения уже направлено депутатами «Единой России» Дмитрию Медведеву [17].
Как показало проведенное исследование, на сегодняшний день реформа по созданию новой системы обращения с отходами все еще требует серьезных законодательных и практико-ориентированных доработок. Однако, бесспорно, подобное начинание необходимо для решения острых экологических проблем, существующих в России. Это подтверждают и данные всероссийского опроса «ВЦИОМ-Спутник» за январь 2019 г.: жители нашей страны отметили такие трудности, как мусорные свалки (16%), несвоевременный вывоз мусора (11%). При этом 47% респондентов указали, что хотели бы производить сортировку мусора при наличии такой возможности [18]. Представляется, что сейчас уже не следует возвращаться к старой системе обращения с отходами, а необходимо совершенствовать новую. Необходимо претворять в жизнь слова министра природных ресурсов и экологии РФ Дмитрия Кобылкина: «…дальше откладывать переход нельзя. Все больше людей начинают понимать социальную ответственность перед своим домом, улицей, где живут, перед страной. Проблемы с накопленным мусором должны решать совместно власть и население, прививая, в том числе, культуру раздельного сбора мусора уже с детства» [19].